城市低效用地再开发的现状、问题和建议

於忠祥

中共二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，“优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，指明了发展路径。因此，城市发展必须要紧扣高质量发展主题，运用国土空间规划划定的城镇开发边界，构建高质量发展的城市空间布局，倒逼城市发展必须走内涵挖潜之路，以实现城市功能完善、品质提升的目标。

改革开放以来，由于历史的或现代化进程中的原因，城市“摊大饼” 式的外延扩张，形成了大量的城市低效用地，包括村庄低效用地、“花园式” 工厂、“烂尾楼”，以及老旧小区、老旧街区、老旧厂区、棚户区等，使得城市内部布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低，空间结构待优化。同时，这种情况也使得城市低效用地再开发、内涵挖潜的城市更新道路，具有了巨大的发展潜力和价值。

一、城市低效用地再开发现状

随着城镇开发边界的控制和我国新增建设用地供给不断收紧，各级政府均意识到，保证城镇化、工业化用地的有效供给，城市低效用地再开发是最佳路径。鉴于城市低效用地再开发在城市更新行动中的重要地位，因此自上而下都很重视。2016 年，原国土资源部印发 《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕 147 号），2021 年年底，安徽省政府办公厅印发了《关于实施城市更新行动推动城市高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》），全国各省、市，乃至县（市），都相继下发有关城市低效用地再开发文件和实施方案，编制了低效用地再开发规划，成为重要工作指导。

调研发现，各地在推进城市低效用地再开发进程中，涌现出一批好做法，形成了很多范式，值得总结推广。如安徽省芜湖市通过多年的实践，把城市低效用地再开发归纳为租赁盘活型、法院裁定型、提升改造型、收回出让型、整体转让型、集中开发型、转型开发型等7 种类型，具有很强的指导性；安徽省阜阳市提出的改造棚户区提升老城区的 “增地” 模式、企业改造升级增效不增地模式、政府收购再出让模式等，具有很强的针对性；阜阳市太和县提出的帮扶脱困型、租赁承包型、回收转租型、兼并重组型、淘汰拆除型等，具有很强的操作性；河南省提出，实施城市低效用地再开发过程中要体现四性，差异性、公平性、公益性和可行性等，具有很强的普适性。

此外，在打造宜居、韧性、智慧城市方面，也做出了很多可圈可点的案例。如坐落在阜阳市的阜合园区，通过收购企业的低效用地，进行统一规划布局后运用司法拍卖的方式，一次就盘活了329 亩土地，用于建设新能源产业园，实现了“腾笼换鸟”；芜湖富达科技事业有限公司，通过协议，将其10 亩低效用地建成厂房，租赁给德尔福派克电气有限公司，用于开发吉利汽车、奇瑞、捷豹、路虎新项目，实现了 “技改零增地”的目标等。

二、城市低效用地再开发存在的问题

（一）分类定标不一，家底分布难摸清

摸清城市低效用地家底的前提是对其进行分类，然后对各类低效用地进行定义和量化界定，唯此才能研究各类低效用地数量与空间布局，提出合理的开发利用方案。然而，直至目前为止，因为没有对城市低效用地制定统一的分类和界定标准，导致实际工作中难以对低效用地进行精准辨识，无法从质和量上加以认定，造成了低效用地边界模糊，权属不清，家底不明的困境。如安徽省下发的文件中，把 “批而未供，供而未用”的土地，纳入低效用地范畴，显然是不贴切的，此类土地应属于城市未利用土地。

（二）规划管控不力，功能布局难优化

由于历史的或现代化进程中的原因，很多城市的工业用地都集中在黄金地段，布局散乱、用途不合理、利用粗放，一些老城区、老街区、旧住宅、旧厂房建筑危旧、设施落后。但这些土地在城市都处于一级地段，基准地价水平最高，改造成本高，难度大，即只要改造就必须“大拆大建”。因此，城市规划很难像新城区那样大手大脚，从而造成了功能布局难以在短时期内实现优化。

（三）部门合力不够，综合效益难同步

在推进低效用地再开发进程中，部门间协调配合机制不健全，各部门在这项工作中的具体职责任务不明，主办、协办关系不清，导致部门配合不顺畅，行动不协调，形不成工作合力，很难实现综合效益同步提升。如对老城区、老街区、老住宅区、老工业区的改造忽视文物保护和旅游业发展等；招商引资实施 “腾笼换鸟” 工程忽视生态环保等；棚户区改造时常出现不公平现象等。

（四）资本力量不强，内生动力难激活

在推进低效用地再开发过程中，由于受到来自社会各种力量的制约，导致社会资本很难有所作为，使得潜力巨大的城市低效用地再开发工程缺乏内生动力。具体表现为：一是缺乏专项资本市场，如发行专项债券等，导致资本财富难聚集；二是投资风险大，周期长，融资难度大；三是市场经济与人情社会的关系利用不充分，即没有把握准利用人情社会引资和保障投资者赚钱之间的度，导致对民营资本的引力弱。

（五）市场撬动不多，参与主体难介入

城市低效用地再开发之所以难有突破，是因为没有拿捏准 “有效的市场” 和 “有为的政府”之间的关系。一是政府主导为主，市场配置资源的决定性作用难发挥；二是土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块的权利人无缘分享，仅能获取房屋和土地的相应补偿，致使改造开发阻力大；三是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、成本高，参与主体望难却步。

三、对策建议

针对低效用地再开发呈现的特点和存在的问题，笔者认为：只有以高质量发展的目标为导向，多措并举齐发力，猛药医治上述 “五不”“五难” 痼疾，才能激活低效用地再开发的内生动力。为此建议：

（一）主动作为营环境，全力支撑低效用地再开发

城市低效用地再开发运行的良好环境，需要政府 “立规矩” “定标准”，做到政策标准清晰、便于实施执行。

1.建立全过程民主协商机制。通过协商，保障涉地各方以主人翁的身份享有知情权、参与权、决策权、获益权和监督权等，最大程度地实现公平与效率同步。

2.实施统一分类差别化定标制度。要制定《城市低效用地分类准则》，依据用地类型，结合我国不同地区的经济社会发展态势，差别化设定土地投资强度、容积率和亩均效益等指标值。据此，查清城市低效用地家底，包括数量与布局。

图为空旷的工业用地。

3.制定与财政奖惩相挂钩的政策。对通过城市低效用地再开发增加当地经济效益的要实行分类补贴或奖励，对滥用滥占、随意转化土地用途的要给予惩处。

4.制定技改零增地的激励政策。鼓励土地使用权人进行升级改造式开发，即利用现有工业用地，通过技改兴办国家鼓励的产业。政府要搞好服务，及时办理相关手续。

5.制定城市低效用地再开发的地方性法规。要严格执法，既要保障顺利推进低效用地再开发，又要铲除新低效用地形成的土壤，更要保障土地权利人的合法权益。

（二）规划先行重引领，有序推进低效用地再开发

要尽快完成国土空间规划的编制工作，构建高质量发展的城市内部功能区，引领低效用地再开发的有序推进。

1.优化老城区空间布局，腾退工业用地，增加商服用地，根治布局散乱、基础设施落后等诸多问题。

2.按类组织工业项目向园区集中，形成链条合理的产业集群，同时要淘汰高能耗、高污染等落后企业，尤其要清退 “僵尸企业”。

3.提出清理整顿低效用地方案。包括部署农村低效用地征收、清理整顿包括 “花园式” 工厂和“烂尾楼” 在内的 “隐形” 低效用地，以及引进竞争机制，盘活低效商业用地等一揽子计划。

4.应留尽留公益项目用地。在城市低效用地再开发方案中，要增加公共管理与公共服务用地供给，确保基本公共服务均等化。

（三）牵线搭桥建平台，资本激活低效用地再开发

利用资本激活城市低效用地再开发，就是要实现 “地方招商引资谋发展，投资者利用土地谋发财” 双赢的局面。具体可从以下几个方面着手推进：

1.利用证券市场，发行专项债券，搭起民间资本的投资桥梁。政府可以就特定的低效用地再开发项目建成后取得的收益作为保证，通过正常的法律程序，发行专项债券，达到筹集民间闲散资金的目的。为了维护社会的稳定，政府必须向社会做出承诺，确保债券的收益率。

2.建立市场化运作国有平台公司，搭建工商资本参与低效用地再开发的桥梁。安徽省界首市高新区的融城集团，将土地折价入股，一次就吸引吉祥三宝高科纺织有限公司投资7 个亿，盘活低效用地200 多亩。

3.建立乡情圆梦平台，搭起乡贤创业回报家乡的桥梁。阜阳市颍泉区，利用乡情圆梦平台，为农民企业家返乡创业牵线搭桥，成功盘活一家僵尸企业，占地100 多亩，亩均税收达18 万元。

4.建立PPP 融资平台，搭起政府和社会资本合作的桥梁。要鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与老旧城区和棚户区改造等。

（四）完善市场建机制，高效推进低效用地再开发

1.建立工业用地弹性出让机制。在继续推行和完善国有土地出让制度的前提下，把租赁作为出让方式的补充，并实行多元化租赁方式。

2.完善责、权、利分担与共享机制。依据有关政策，结合各地实际，合理确定国家、集体和个人的责、权、利，确保国有资产不流失，投资者能获利。

3.建立 “管而不死，放而不乱” 的市场运行机制。收购、没收等储备土地，按照规划用途，除非特定项目等采用协议出让外，一律采取招拍挂的方式出让，用地者之间通过竞争获地；低效用地企业转让土地时，政府在保留优先收购权的前提下，运用规划管控和最低价管控等手段，做到应放尽放。

（五）借鉴经验建模式，特色推进低效用地再开发

积极引进和推广低效用地再开发的成功做法和经验，因地制宜地构建低效用地再开发模式。

1.旧城改造齐上阵，完善功能换新颜。旧城改造是一项重大的系统工程，涉及土地征收、人员安置、社会保障、文物保护、生态环保、能源交通、基础设施配套等诸多问题，必须要有政府牵头，多部门参与，才能形成合力，整体推进。河南省南阳市通过下发旧城改造的规范性文件，成立旧城改造领导组和工作组等，汇集了各部门力量齐上阵的做法值得推广。调研发现：改造过的旧城，环境靓丽，和谐宜居，配套设施齐全，老百姓获得感、幸福感显著增强。

2.整治增地挖潜力，多维开发惠民生。该模式特别适用于棚户区改造。调研发现：改造一个棚户区，可以“增地” 2/3。太和县老城区的棚户区改造二期工程，通过土地综合整治，立体开发，实现了居民回迁房、商住房和商业街 “三分天下” 的目标。

3.腾笼换鸟汰劣产，集约开发提效能。要视情况，对劣质产业用地采取收购、没收、技改升级、转型开发、股份制改革等不同方式进行淘汰；依据淘汰类型，采取协商、招拍挂等不同方式引进高效、低碳、环保等战略性新兴产业，实现土地利用的集约高效。

4.退城进园聚产业，优化布局论亩均。按照产业链的思维，把散布在城区，或其他区域的上下游产业聚集到一起，形成循环工业园区，既优化了功能布局，又提高了亩均效益。

5.开发全程融文旅，提升品位增功能。要树立文旅融入的理念推进低效用地再开发，全程做好文物保护、非遗保护、旅游产品开发等工程，使开发后的土地，不仅具备 “三生” 功能，还兼有旅游功能。如太和县的老粮仓1956、哈尔滨市的哈尔滨印象、三门峡市的地坑文旅等，值得借鉴。