以“财政杠杆”激发实体经济发展——以临沂市为例

史沛勇

内容提要：近年来，受新冠疫情冲击和全球经济复苏乏力影响，我国经济下行压力持续加大，实体经济发展遇到前所未有的困难，迫切需要不断创新财政扶持方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多资本、资源“脱虚向实”，助力企业纾困解难，激发实体经济活力，稳住经济发展基本盘。为此，临沂财政积极探索，担当作为，放大“财政资金杠杆”作用，激发实体经济发展活力和动力，为经济高质量发展贡献财政力量。

一、引 言

近几年，临沂市各级各部门坚持“稳字当头、稳中有进”工作基调，高效统筹疫情防控和经济社会发展，密集出台一系列助企纾困的重大举措，持续优化实体经济发展环境，进一步推动实体经济稳中有进、进中提质。临沂财政突破传统理财思路，通过以奖代补、贷款贴息、股权投资、引导基金、增信分险等多种政策工具合力支持实体经济发展，逐步实现了从大水漫灌式扶持向集中精准支持转变；从财政直接补助向股权投资激励引导转变；从“加法”式财金融合向强化增信分险、协同联动，放大融资乘数效应转变，取得了一定成效。

截至2022年6月底，临沂全市市场主体数量达137.9万户，同比增长15.9%。一是产业发展动能持续积蓄。主导产业产值增长15.7%，拉动全市工业产值增长12个百分点。高新产业加快成长，计算机、通信及电子设备制造业，仪器仪表制造业产值分别增长28.9%和22.1%，“四新”经济投资、制造业投资分别增长16.5%和12.8%。二是新商贸模式热度不减，限额以上单位通过公共网络实现的商品零售额增长29.1%，跨境电商出口增长21倍。三是民营经济持续活跃，全市规上民营工业企业产值增长18.6%，对全部规上工业产值增长的贡献率达97.6%。四是头部企业持续发力。553家亿元以上工业企业实现产值平均增长19.5%，31家亿元以上服务业企业实现营业收入平均增长20.1%，80家亿元以上贸易企业实现零售额平均增长8%，分别拉动全市规上工业产值、规上服务业营业收入、限上贸易业零售额增长13.3、9.1和4.3个百分点。

二、财政扶持的主要措施与成效

（一）减税降费与财政奖补并行，切实减轻企业负担

一是落实好组合式税费支持政策。初步统计，上半年全市累计退税、减税、缓税、降费约156.48亿元，其中大规模留抵退税77.04亿元，减税降费44.23亿元，缓缴税费35.21亿元，为助企纾困解难特别是助力中小微企业发展发挥了积极作用。比如沂南县红嫂培训中心，因疫情原因经营困难，在了解到退税政策后通过申请及时收到16.5万元退税资金，解决了员工几个月工资和供应商货款，增强了企业的生存和发展能力。二是加大财政支出政策供给和资金安排。出台了《加大技术改造投入加快推进传统产业转型升级方案》《关于鼓励重大产业项目投资的若干措施》《关于支持医药产业高质量发展若干措施的通知》等一系列惠企政策，汇编成册并向企业宣传发放，打通营商稳商的最后一公里。三是立足生产环节，落实工业企业培育。综合设立1.5亿元工业高质量发展专项资金，其中1亿元采取“资金奖补”的方式，加大对技术改造、工业互联网、绿色制造体系、工业设计的支持力度，从生产端助力全市工业经济高质量发展。四是立足销售环节，“双循环”共同发展。围绕“商仓流园”一体化发展和“四个商城”建设目标，深入贯彻“以商带工、以工兴商、工商联动”工作思路，安排临沂商城发展专项资金1亿元，从销售端强化内循环，支持临沂商城做好“接二连三”“二三联动”，做大做强商城地产品制造业。综合设立支持外经贸发展资金1亿元，持续支持联通外循环，拓展巩固企业外销窗口。五是立足研发环节，持续优化企业研发环境。统筹安排“1+N”人才政策资金1亿元，吸引更多高水平研发人才到临沂“安家落户”，建设青年友好型城市，培育沂蒙创新创业领军人才，回引在外人才，服务高层次人才，更好满足企业人才需求，通过人才集聚推动建设高水平工业强市。

（二）创新金融服务支持机制与方式，缓解外贸企业融资难题

一是加强政策引领，利用财政增信资金探索实施汇率避险。临沂财政会同国家外汇管理局临沂中心支局、市商务局、中国银行临沂分行共同研究拟定了《临沂市外贸出口企业汇率避险及信贷融资支持方案》，利用财政国库集中支付清算资金时间差沉淀在承办银行的1亿元存款作为外贸扶持增信资金，采取“政府引导、外汇局指导、银行主导、企业诚信、信保跟进”的汇率避险及融资支持模式，为质优诚信的外贸出口企业办理外汇衍生品业务减免保证金，实现企业零成本汇率避险。二是继续创新开展外贸出口企业供应链融资。根据《临沂市外贸出口企业供应链融资方案》，临沂财政着力构建“政府引导、银行主导、企业诚信、信保跟进、保险保障”的供应链金融保障模式，实现了“财政资金、信贷资金、信保资金、退税资金、结汇资金、企业资金”串联发力，为质优诚信的出口企业提供信贷融资支持，真正让企业实现无质抵押贷款，得到切切实实的益处和实惠。截至目前，累计准入出口供应链融资客户107户，资金投放逾10亿元，贷款余额2.4亿元，带动新增贸易出口约1.8亿美元，三是发挥财政资金撬动作用，壮大产业链条。2020年9月，临沂市财政出资5000万元，与社会资本共同出资设立了临沂综保供应链管理服务有限公司，以供应链为基础，以采购的货物作为保障，无需企业提供担保或抵押，为中小外贸企业提供融资、通关、退税以及物流、保险等外贸必须环节的全链条服务。2022年上半年，实现进出口业务4190万美元，担保融资1000万元，反担保融资3000万元。

（三）财政资金股权投资与基金引导并行，更好激发企业活力

（四）多项政策合力，持续降低企业融资条件和成本

临沂市财政部门会同临沂市融资担保集团和有关部门单位进一步加大工作力度，坚定不移落实《推动经济高质量发展融资担保支持措施》（以下简称《融担12条》），进一步发挥政府性融资担保机构职能作用，推动政府性融资担保机构坚持准公共定位和保本微利运营，重点支持单户担保金额1000万元及以下的小微企业和“三农”主体，高质量推进普惠金融服务乡村振兴改革试验区建设，持续推进临沂市“由大到强、由美到富、由新到精”的战略性转变。2022年注资担保集团1.3亿元，拨付降费补贴近400万元，提升担保能力和额度，截至2022年9月底，临沂市市级政府性融资担保机构新增担保金额106.96亿元，同比增长127.33%；在保余额118.44亿元，同比增长112.07%。自2022年3月24日《融担12条》印发至9月30日6个月时间内，已落实降费支持业务21680笔、金额56.01亿元，直接为小微企业、三农等市场主体降低融资成本约5600万元。

三、临沂市加大“财政杠杆”作用的典型事例与经验

（一）调动社会资本，合力做实做细进出口全链条服务

为进一步做实做强临沂市进出口贸易，更好地服务临沂市及周边外贸企业，2020年9月，临沂财政出资5000万元，与社会资本共同出资设立了临沂综保供应链管理服务有限公司（下称“供应链公司”），主要为中小外贸企业提供包括国务院六条措施①详情请见：《李克强主持召开国务院常务会议（2013年7月24日）》，中华人民共和国中央人民政府官网，http://www.gov.cn/guowuyuan/2013-07/24/content_2591129.htm。所指的融资、通关、退税以及物流、保险等外贸综合服务，提供货物采购、接收、查验、包装、仓储、装卸、商检、报关、运输等全链条的供应链金融服务，促进供应链核心企业及上下游配套企业“产-供-销”链条的稳固和流转畅顺，并通过金融资本与实业经济的协作，构筑银行、担保公司、保险公司和生产企业、商贸企业的商品供应链互利共存、持续发展的产业生态。供应链公司以供应链为基础，以采购的货物作为保障提供金融服务，无需企业提供担保或抵押，为中小外贸企业提供融资、通关、退税以及物流、保险等外贸必须环节的全链条服务。

供应链金融服务以解决企业的采购、销售以及存货等环节的资金需求为主要目的，通过为企业提供代理采购融资、一站式仓储、交易结算等服务，减少企业资金占用，提高企业资金跨期配置的灵活空间和周转流动性。一是对接金融机构，做大公司授信额度。供应链公司积极拓展与金融机构的合作，利用公司先进的业务模式、稳妥的风控措施和国有企业良好的信用，积极争取银行授信、关税保险额度。目前，工商银行、齐鲁银行、临商银行已对公司提供授信额度，阳光财险办理了关税险，并与浙商银行、青岛银行、中国银行等对接洽谈中。二是实行保证金制度，有效解决外贸企业资金不足问题。外贸企业向供应链公司提供一定的保证金，供应链公司根据外贸企业进口货物需求，对外贸企业进口货物资金不足部分进行垫资，以不超过保证金额度为限，按需及时交付货物，并分批次予以清算，大大降低了外贸企业资金占用压力，有效解决企业资金不足问题，提高资金使用效率。三是实行准入制度，做好风险防控。供应链公司在供应链金融服务业务中，也制定了一套完善的风险管控体系，建立了完善的产品准入、客户准入、仓库控货准入、放货指令等流程，确保每个流程及环节严格控制并按照流程进行，利用流程来预防风险。比如临沂昱翔生物科技有限公司作为综保区区内企业，由供应链公司代理该厂从乌克兰进口玉米，用于在区内进行加工后内销，成功地延伸了供应链金融服务链条。

在积极拓展供应链金融业务的同时，供应链公司也致力于打造综合性外贸服务平台，释放综保区功能平台作用，为外贸企业特别是中小型企业报关、物流、垫税、退税、结算、融资、信保等环节提供一体化专业服务。公司先后与十多家出口企业签订协议，将海关、税务、银行、物流等优质服务传递给他们，帮助他们更好地开展对外贸易，解决了企业缺少专业人才、规模小、退税慢等问题，提高企业资金周转速度，更好促进外贸转型升级，提高贸易便利化水平。现已与山东福美智能家居有限公司、商丘正久家具有限公司、临颍县英莱德家具有限公司等6家企业签订出口代理协议，主要出口小家电、沙发等家居用品，出口至爱尔兰、德国、安哥拉、南非等地区。在为这些企业提供服务的同时，也积极为他们提供垫税退税服务，平均缩短退税时间两个月，提高资金流转速度和效率。

为解决跨境电商企业轻资产融资难问题，临沂市财政积极协调，促成供应链公司与市担保集团合作。供应链公司作为供应链核心企业，为下游企业的采购提供担保/反担保向银行等金融机构融资，专项用于国外商品的采购。电商企业申请的贷款由银行监管资金用途，并要求“双定向”使用，专项用于进口采购企业主营货物。现已与山东格益跨境电子商务集团有限公司、临沂竣豪电子商务有限责任公司等签订跨境电商保税进口代理协议，从而发挥集采作用，提高议价能力，扩大下游企业的经营规模。

（二）积极推进财政资金股权投资改革试点

为加快财政体制改革，创新财政资金投入方式，充分发挥财政资金的引导和激励作用，构建财政资金激励引导产业转型发展的长效机制，临沂市财政局积极探索财政资金股权投资改革。2020年6月25日，临沂市政府印发了《关于实施市级财政产业发展资金股权投资改革的意见》（临政办字〔2020〕73号）。同年12月20日，临沂市财政局出台了《临沂市市级财政产业资金股权投资改革试点实施办法（试行）》，聚焦我市产业转型升级重点领域集中实施股权投资，变无偿拨款为资本金注入，有效加速企业转型升级和新旧动能转换。

2020年11月，临沂市财政局与临沂市新旧动能转换基金投资有限公司签署了股权投资托管协议，并于2021年4月底，按照股权投资的方式对临工智科（制造业新型研发中心）进行投资支持，投资金额为3500万元，投资期限5年，2025年10月31日前退出，实现了临沂市财政产业资金股权投资首项落地，也是山东省实施股权投资改革以来，地级市首个投资落地项目。同时根据投资协议，加大对临工智科（制造业新型研发中心）研发经费的支持，对研发中心科技成果转让形成的国有收益（指财政专项资金股权投资部分，不含基金投资收益），全部留给产业研发中心，主要用于向完成和转化科技成果做出突出贡献人员发放奖励和报酬，继续开展技术研发与成果转化等相关工作，推动科研经费“放管服”实施机制改革。

那个用木头搭建的，小得像工地上临时住所一样的家，被台风撕成了一堆破木头，温衡站在这堆木头前，没有哭，她已经习惯了这种突如其来的灾祸。她蹲下来，在一堆木头里，寻找还没有被损坏的东西和她的存钱罐，就像在她命途多舛的生命里，寻找渺小的希望。

临沂财政遵循“政府主导、市场运作，突出重点、滚动使用，规范管理、防控风险”的原则，将作为可实施经营性投资的财政资金安排一定比例通过投资入股、阶段性持股、适时退出方式实施股权投资，与科技体制创新相结合，变“无偿拨付”为股权投资，实现财政研发资金“放管服”，扩大研发中心经费使用自主权，有效支持科技创新主体的建设和高效运营。

一是财政资金变“雨露均沾”为“精准灌溉”。以往的财政资金主要为事后补助，面大量小，股权投资变事后补助为事前投资，既解决了科创主体实施重大项目面临的资金缺口，又充分发挥了财政资金可持续性的支撑作用，做大了企业资产，进一步增强了企业的融资能力，引导金融资本和社会资本投向政府扶持的相关产业，推动企业创新和产业转型升级。

二是为科创主体减负，变“加压加码”为“减负瘦身”。一方面梳理整合，加强科技创新资金的管理，减少科技专项资金数量，加大资金额度。通过整合，优化科研经费审批流程，减少科创主体研发项目经费申请表格填报量，着力解决科研经费申报繁琐问题。另一方面加大财政研发资金“放管服”力度，通过股权投资，扩大研发中心经费使用自主权，推动提高研发中心创新活动自主能力。

（三）大力推动外贸出口企业汇率避险及信贷融资支持服务

为落实《国务院办公厅关于做好跨周期调节进一步稳外贸的意见》（国办发〔2021〕57号）、《山东省人民政府关于印发2022年“稳中求进”高质量发展政策清单（第一批）的通知》（鲁政发〔2021〕23号）有关要求，解决外贸出口企业资金困难，支持企业扩大出口，临沂财政研究起草了《临沂市外贸出口企业汇率避险及信贷融资支持方案》（以下简称《方案》）。

2013年，临沂市在全省率先开展出口退税质押贷款业务，探索外贸企业出口退税质押融资，极大地缓解了外贸企业的融资压力，经验做法得到省政府主要领导肯定性批示，省里专门出台出口退税质押贷款贴息政策，加力扶持临沂市出口企业发展。2019年，为拓宽外贸企业融资渠道，临沂市创新推出供应链金融保障模式，进一步放大财政资金乘数效应，调动银行、信保等金融机构积极性，降低企业融资成本。截至目前，累计准入出口供应链融资客户107户，投放资金逾10亿元，贷款余额2.4亿元，带动新增贸易出口约1.8亿美元，无一户不良贷款。按照协议规定，供应链融资业务目前已执行到期。

2022年以来，面对复杂多变的国际形势及疫情冲击，人民币汇率大幅波动，进出口贸易企业承压明显。临沂市外贸企业以成长型中小微企业为主，迫切需要依托强有力的政策扶持。为支持帮助外贸企业应对复杂严峻的进出口形势，对冲汇率波动带来的运营风险，临沂市财政局牵头，会同国家外汇管理局临沂市中心支局、临沂市商务局、中国银行临沂分行，在总结供应链融资经验做法基础上，结合当前实际，拟定了《临沂市外贸出口企业汇率避险及信贷融资支持方案》，拟利用中国银行的专业优势，在中国银行临沂分行创新开展外贸出口企业汇率避险及信贷融资支持业务。

临沂市财政局采取“政府引导、银行主导、信保跟进”的汇率避险及融资支持的运作模式，以在中国银行临沂分行1亿元存款（国库集中支付清算资金时间差）作为外贸扶持增信资金，放大15倍确定贷款投放总规模及外汇衍生品专项额度，为质优诚信的外贸出口企业提供1000万元以内的信贷融资，利率在同档期基准利率基础上最高上浮10%。

在准入资格方面，企业须在临沂注册且从事出口业务一年以上，每月均有持续不断可核实的出口回款，原则上需投保出口信用保险，无不良信用记录及违法违规记录。业务流程方面，市财政局、市商务局、国家外汇管理局临沂市中心支局和中国银行临沂分行签订合作协议，市商务局向银行提供外贸出口企业名单。银行审核确定企业准入名单，为企业提供不超过1000万元人民币的单户授信额度，并叙作汇率避险业务。企业根据实际需求提出申请，与银行签订借款合同及外汇衍生品协议。在随时补偿方面，贷款出现逾期及外汇衍生品出现违约损失后，由中国银行临沂分行冻结授信企业退税专户及外汇结算账户，并根据授信企业是否投保出口信用保险情况向保险公司追索其应承担的赔付责任。在积极追偿后仍不能补偿损失的，中国银行临沂分行对相关企业进行诉讼，待法院判决后追索仍未追回的，对最终形成的贷款本金损失，银行和市财政按照1∶9比例分担。

通过以上举措，成功帮助企业实现：（1）零成本汇率避险。银行以企业出口收汇情况核定授信总量、以投保出口信用保险作为贷款保障，以出口收汇资金和出口退税作为保障性还款来源，免除原汇率避险业务保证金。同时，无需担保公司提供担保增信，真正让外贸企业实现零成本汇率避险。（2）创新风险联控机制。建立外贸业务监控、银行账户监管、信保公司担保、法律诉讼追索、最终损失补偿五级风险联控机制，明确了银行、信保公司、外贸企业、财政等各方职责，进一步压实风险防范责任，真正实现“信贷、信保、追索、补偿”的风险联控，确保财政资金安全高效运转，提高金融机构放贷授信积极性和财政资金使用效益。

四、启示与政策建议

（一）经验启示

首先，减税降费政策和财政资金奖补是最受企业欢迎的支持方式，因为减税降费实打实地减少了企业支出，财政资金奖补也真真切切地增加了企业的收入，但这两种方式体现在政府或财政身上，作用恰恰是相反的。减税降费减少了财政支出的资金供应，加大了收支矛盾，在特殊时期是可行的，长期看则不可持续。减税降费是无差别的财政支持政策，但事实上财政支出奖补政策，更多地应该起到引导激励作用，引导社会资本和金融资本投向政府鼓励的产业或地区，这种无差别的支持政策，不利于财政资金发挥指挥棒作用，不利于优势、新兴产业发展。财政资金的供应紧张，会使得各级财政可统筹调配的资金减少，也不利于落实政府支持实体经济发展的政策，“税费”需要在一个合理水平上稳定运行。另外，财政奖补支持方式效果最为直接，但对地方财力要求也较高，一个企业也不可能持续地得到财政资金的支持，更不可能靠财政资金维持运营。

第二，企业做大做强做优，最需要的是大额金融资金的长期支持。退税、缓税政策只是短时间内让渡财政资金的使用权，降低企业融资成本，缓解企业一时的资金紧张，是特殊时期的非常规手段，是暂时的救济措施，财政资金增信的杠杆作用才是提高支持实体经济发展的有效路径。无论是供应链融资，还是股权投资和基金引导，抑或是融资担保，都是通过财政资金增信，变“一次性补助”为“循环使用”，变“短期”为“长期”，降低地方财政的资金支出压力，更好发挥财政资金对经济社会发展的持续性支撑作用，有效促进财政资金和信贷资金的有机融合，引导金融资本和社会资本投向急需资金的企业和产业，降低企业融资成本，实现财政资金“输血”惠企惠产、信贷资金“造血”强企强产，推动企业发展和产业转型升级。

第三，融资是实体经济必须长期面对的问题或需求，融资难融资贵也是实体经济发展中必须解决的、不可避免的问题。商业银行也要为自身考虑，防范风险，难以满足实体经济多样化的融资需求。要想让两者做到有机结合，需要“政企银担”通力合作，政策引导，措施得力，风险分担，实现共赢。

总体来说，财政支持实体经济发展的方式不同则效果各异，当前错综复杂的经济形势下，财政资金收支矛盾突出，企业融资难问题更是雪上加霜，受制于公司风险防控，银行信贷资金投放量也难达预期，基于此，财政资金由“输血”惠企变为“造血”强企显得尤其重要。下一步，财政部门要进一步创新财政支持方式，充分发挥市场配置资源决定性作用，灵活运用财政政策工具，发挥财政资金增信作用，引导撬动多元融资体系，进一步支持好实体经济发展。

（二）政策建议

一是优化财政支出结构。培植财源，支持实体经济发展，财政部门责无旁贷，也是财政人的初心和使命。优化财政支出结构是财政部门永恒的主题。首先要摸清底数，梳理现有的财政支持政策，立足时代之基，优化财政支出结构，引领“政企银担”共建金融服务生态圈，服务于实体经济发展。

二是财政支出政策要和减税降费政策协调统一。既要步调一致，又要统筹结合。步调一致，产生政策的叠加效应，放大支持效果；统筹结合，不重复支持，提高财政资金的使用效率，核心是要做好“统”的文章。重点、新兴产业或行业适宜政策叠加，传统产业升级改造引导到位即可，这需要发改部门制定好产业支持目录，做好调研工作。退、缓税政策也应和财政支出政策做好“统”的文章。退、缓税政策造成了短期库款紧张，为了让更多实体经济受益，建议与税务部门信息共享，用好大数据，做到精准惠企。

三是守正创新，行稳致远。创新工作方法，创新支持方式，找到实体经济发展过程中的痛点、堵点，发挥财政资金的杠杆作用。对原有的好的成熟经验、做法，推广发扬，调查研究学习，探索新的方式方法，把握时代，引领时代，让党的二十大精神在惠企实践中落地生根。