黄河流域生态保护和高质量发展司法保障路径探究

郑曙光

（山东大学 法学院，山东 青岛 266237）

2019年，以习近平同志为核心的党中央明确提出黄河流域生态保护和高质量发展的战略，习近平同志多次视察黄河沿岸各省区，密切关注黄河流域生态保护和经济发展的最新动向，并提出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的新时代治黄目标。这一目标和战略的实现必须发挥法治的保障作用，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”［1］。近年来，沿黄流域各级司法机关积极响应党中央的号召，采取各种途径和手段来优化黄河流域的生态治理成效，力图通过整合司法力量，集中应对黄河流域治理难题。然而当下在黄河流域生态司法保护的过程中，出现了与生态保护总体目标相互冲突或矛盾的现象，妨碍了黄河流域生态保护工作的现实进展。因此，本文重点关注黄河流域生态司法实践的现实运作情况，并以各级司法机关发布的黄河流域生态保护典型案例为研究样本，管窥我国黄河流域生态司法保障的现实境况，以期为建设更高水平的黄河流域生态司法保障体系贡献力量。

一、黄河流域生态司法实施领域所面临的现实阻碍

自黄河流域生态保护和高质量发展国家战略提出以来，我国司法机关积极采取各项举措，相继出台了《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》《最高人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》等司法政策文件，为黄河流域司法建设提供了有力保障。相应地，司法专业化、司法智能化、司法协同化等均在司法实践领域中有所体现，司法实施过程逐渐成为黄河流域生态法治建设的主要关注场域。然而，司法权在黄河流域生态法治建设实践中的运行并非总是通畅的，司法权总会受到外部和内部因素的影响，长此以往则会逐渐背离原初的既定轨道，削减司法机关在黄河流域生态保护中的现实功效，这种司法权运行的偏离实质上也是黄河流域生态司法保护现实阻碍的体现。

（一）生态司法救济渠道较为单一

众所周知，黄河流域面积较广、人口密集、生态环境脆弱，一直是我国生态环境保护和污染治理的关键区域，特别是人与自然、保护与发展、传统与现代等价值观的冲突在这里表现得尤为突出。再加上黄河流域司法保障路径不够畅通，使得大量的环境资源案件无法通过环境公益诉讼机制及时得到解决，无疑加剧了黄河流域生态司法救济的整体压力。

首先，过于依赖环境公益诉讼机制，受损生态环境利益不能得到及时保护。生态司法是对黄河流域生态环境整体性利益的保障，其间必然会存在公益与私益、保护与发展、权力与权利等的矛盾冲突，而环境公益诉讼机制的建立则为这些矛盾冲突的解决提供了一个有效的司法渠道。环境公益诉讼是以保护生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益的重要渠道［2］。就当前黄河流域生态司法的实践来看，大多数黄河流域司法纠纷的解决都是依赖于环境公益诉讼机制来实现的，包括刑事附带民事公益诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼①笔者曾统计了2020—2021年最高人民法院以及沿黄省区高级人民法院发布的56起黄河流域生态环境司法保护的典型案例，虽然在案件数量上存在不足，但是透过发布的典型案例仍可以看出当前黄河流域司法实践的趋势。56起典型案例共包括了18起环境公益诉讼，特别是在环境行政案件中，18起环境行政典型案件中有10起均为环境行政公益诉讼。。但与黄河流域数量众多的司法纠纷案件相比，过于依靠环境公益诉讼这一渠道显然是不合理的。而且环境纠纷类案件具有自身的特殊性，这种特殊性表现为黄河流域生态环境的关联性使得生态环境的损害后果呈现“放大性”的特征［3］。这也就意味着黄河流域生态环境的保护和公权力干预的效率具有很大的相关性，即环境纠纷事件发生后，环境危害并不会及时停止，而是会一直持续发生，事中介入和事后介入都不是生态环境利益保护的最佳节点。然而，笔者在中国裁判文书网中发现，黄河流域的环境纠纷类案件很少是一审审理即得到解决的，大多数案件都经过了相当漫长复杂的过程，特别是那些严重污染与生态破坏的环境纠纷案件，二审、再审更是常态②如郑州新力电力有限公司与山东环境保护基金会大气污染责任纠纷一案，该案经过一审、二审两年多的时间，最终判决新力公司承担的环境治理费用为1528146.54元，。可以想象，这期间产生的扩大性损失是不可估量的。由此看来，过于依赖公益诉讼机制并不能有效助力黄河流域生态保护，这一局面急需调整和改变。

其次，多元纠纷机制运用有限，生态司法救济良性格局尚未形成。在环境公益诉讼机制得到推行的同时，其他环境纠纷解决机制也正在积极构建，生态环境损害赔偿诉讼制度就是其中典型的代表。在历经地方试点的经验累积后，生态环境损害赔偿诉讼制度在国内得到了推广和应用。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，为生态环境损害赔偿诉讼的实行扫清了不必要的障碍。生态环境损害赔偿诉讼制度的实施，有力地扭转了以往“企业污染，群众受害，政府买单”的被动环境治理局面，建立起了一种遵循生态环境损害填补规则的诉讼体系［4］。生态环境损害赔偿制度作为一种新生事物，在吸收和借鉴以往环境治理的实践经验基础上进行了重大的理论创新，“明确了政府及其行政机关可以作为权利主体来代表国家维护那些属于‘公众公用物’类型的生态环境，这是我国《侵权责任法》未能提供有效解决方案的领域”［5］。然而生态环境损害赔偿制度在黄河流域生态司法实践中并没有发挥理想或应有的效果，还面临着诸多现实难题的制约和束缚。与公益诉讼相比，生态环境损害赔偿案件呈现诉讼案件数量少，司法确认案件数量多的态势，审判实践尚不丰富。在黄河流域生态司法实践过程中，生态环境损害赔偿制度的应用并不多，甚至少到可以用个例来形容③笔者曾以“生态环境损害赔偿诉讼”为关键词在中国裁判文书网进行案例检索，结果显示2021年沿黄省区只有1起生态环境损害赔偿诉讼案件，且该起案件因起诉主体不适格被裁定驳回。。尽管这与生态环境损害赔偿制度的法律规定尚不完善有一定的关联，但并不能表明该机制不符合黄河流域生态司法保护的一般要求。从黄河流域典型司法案例来看，生态环境损害赔偿制度的实施效果相对较好，“既通过生态环境赔偿磋商程序发挥了行政权在黄河流域生态环境保护中的主体作用，同时又通过申请司法确认和提起生态环境损害赔偿诉讼两种后续司法程序，发挥司法对行政磋商的保障效果”［6］，从整体上缓解了环境公益诉讼的压力和负担。但就当下来看，这种多元化环境纠纷解决机制在黄河流域的适用频率并不高，并没有在黄河流域生态保护过程中发挥其应有的功能作用。

（二）司法监督遭遇不少现实阻力

党的十九届四中全会提出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理格局。黄河流域生态保护和高质量发展战略作为新时代黄河流域的顶层设计，其法治化的实现也需要构建起黄河流域生态协同治理共同体，这一共同体需要以流域作为整体对公众承担责任，让其能广泛参与支配他们生活的决策，也应使公众多样化的个性需求得到充分尊重［7］。但从黄河流域生态司法的实践来看，这一共同体治理格局仍未形成，甚至还成了黄河流域生态司法活动的阻碍性力量。

首先，社会大众环保意识较低，助长了生态环境纠纷的发生。由于历史和人为的原因，经济发展与生态环境保护的矛盾在黄河流域的表现尤其明显，矛盾背后的原因之一就是黄河流域社会主体的生态保护意识较低。而在黄河流域司法实践中最直接的表现就是牟利行为对生态环境乃至黄河文化遗址的破坏，在黄河流域环境刑事案件中，盗伐林木罪、污染环境罪、非法采矿罪等都是出现频率较高的罪名。因此大多数黄河流域环境资源案件产生的根源就在于社会主体对绿色发展理念理解不足，仍被束缚在“以环境换经济”的落后发展观下。习近平总书记明确提出“绿水青山就是金山银山”，生动形象地阐明了经济发展和环境保护之间的辩证关系。黄河流域的经济发展任务很紧迫，但生态环境保护也刻不容缓，如何处理两者的关系是值得我们探索的重大问题。不可否认，司法机关在生态司法救济过程中的作用十分重要，但司法力量毕竟是非常有限的，司法权是一种事后救济权，不可避免地具有滞后性，而黄河流域生态环境保护主要依靠社会主体自觉的环保行为与行政机关积极的管理行为。公民在生态文明建设中需要承担的责任之一就是在享受和利用良好的生态环境资源时也约束自己的行为，履行保护生态环境的义务，实现权责一致和代际公平［8］。然而由于绿色发展仍未深入社会公众意识，绿色行为的自觉性仍未被有效激发，同时法院预防和教育工作也较缺失，因此黄河流域的环境违法行为屡禁不止。

其次，行政机关环境保护不够积极主动，阻碍了司法监督的有效发挥。一方面，与社会主体相比，生态环境行政部门在生态环境治理过程中的作用更为重要。有学者从一般环境法律义务的角度出发，进一步论证国家保护义务在环境保护领域中的积极性①这种积极的国家保护义务不仅包括国家排除现存污染的义务，还有积极维护环境的促进义务。参见陈慈阳《地方政府在环境国原则下之环境保护义务》，载《二十一世纪宪法国家之新挑战——宪法解释与环境国家》，新学林出版股份有限公司2015年版，第193-196页。。这种积极的国家保护义务需要依靠行政机关的行政性保护力量。另一方面，从行政权和司法权的权力配置上来看，两者虽同属于执行权，但两者的关系上应当遵循行政权优先、司法权予以监督和补充的原则［9］。因此，司法权与行政权相比显得更为被动和克制，司法权奉行“不告不理”“依法裁判”的一般原理，司法权不能主动干预民众的社会生活。从黄河流域生态保护总体格局上来看，“司法并不是环境治理的主要途径，地方各级人民政府是环境治理的主要责任主体”［10］，司法的作用在于监督行政机关积极履行义务、制约行政机关滥用权力。当然，两者尽管存在职权分工的区别，但都以保护和恢复生态环境为根本目的。然而在黄河流域司法保护实践中，应当是主动管理的环境行政机关却呈现出司法权的“被动性”特征，表现之一就是近年来黄河流域环境行政公益诉讼的激增。这种激增的背后其实是黄河流域生态环境保护中行政机关与司法机关的利益冲突，即是否坚决贯彻绿色发展理念，这一理念对两种权力分别提出了绿色行政与绿色司法的要求。但是环境行政机关却往往因为“地区本位、经济发展主导思想、权力寻租、官僚主义等因素而常常出现‘失灵’”［11］，这种“失灵”正是环境行政机关绿色理念不强的体现。而且在当前的环境行政公益诉讼中，经常出现检察机关提起检察建议要求环境行政机关积极履责、而环境行政机关仍不全面履责甚至是不履责的情形。由此可见，司法机关和行政机关在生态环境保护面前并非总是协调一致的，特别是司法实践中行政机关忽视司法机关监督等行为，无疑造成了环境治理的现实难题，甚至在某种程度上动摇了司法机关的权威性。

（三）司法裁判理念存在价值错位

近年来，随着生态文明建设的不断加快，恢复性司法理念越来越受到司法机关的青睐，“植树造林”“异地补植”“生态恢复”等恢复性手段得到了广泛应用。将刑法中的恢复性司法理念引入环境资源案件的司法裁判中，既有助于树立严格的生态文明意识，也可以通过创新性地使用非严厉性的刑罚手段弥补生态环境损害［12］。从黄河流域生态司法实践中可以看到，生态修复责任和刑事责任、民事责任往往是协同并用的，分别指向公共利益和私人利益的保护。当然，这也是由当下环境公益诉讼救济手段来决定的。鉴于环境犯罪代际传递效应的独特性，仅仅惩治污染环境和破坏生态的犯罪行为，并未使遭受损害的生态环境得到及时治理和修复，导致司法保护生态环境的现实意义和长远利益无法实现［13］。而恢复性司法理念的引入很大程度上解决了这一问题。但同时值得注意的是，恢复性司法理念在黄河流域生态司法实践中的运用仍存在一些问题，如法律依据错位、法律实施形态不健全等。

有学者指出：“从研究样本看，2014年以前判决被告承担生态修复责任的实体性法律依据为《侵权责任法》第十五条、第六十五条，2015年以后在原《侵权责任法》第十五条、第六十五条的基础上增加了《环境民事公益诉讼司法解释》的第二十一条至第二十四条。”［14］由此可见，在生态环境保护领域，《民法典》“侵权责任”编（《民法典》实施之前为《侵权责任法》）以及最高人民法院出台的司法解释构成了生态环境案件司法裁判的主要法律依据。原《侵权责任法》第十五条、《民法典》第一千一百六十七条规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险等几种具体的侵权责任方式。原《侵权责任法》第六十五条、《民法典》第一千二百二十九条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。不管是先前的《侵权责任法》还是目前的《民法典》“侵权责任”编，都为类似的生态环境治理提供了有益的指导和帮助。众所周知，环境领域和民事领域存在重大区分，两者的适用对象是不同的，民事责任调整平等主体之间的人身关系和财产关系，而环境领域的法律责任则更重视公益救济。原《侵权责任法》第二条规定，侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。由此可见，侵权责任的实施更多是因民事主体权益产生纠纷所引发，《侵权责任法》主要保护私人的人身利益和财产利益，间接保护生态环境利益。生态环境保护中民事责任和生态环境责任的确存在一定的关联，在有些情况下民事责任也可以在生态环境领域运用，但是不加区分、直接转嫁应用终究还是不能彻底、有效地保护生态环境。

二、当前黄河流域生态司法实践运行不畅的成因

自黄河流域生态保护和高质量发展战略出台后，各地司法机关采取了积极主动的司法举措，有力地推动了黄河流域生态保护工作的开展，但当下仍存在生态司法救济渠道较为单一、司法监督实施路径不畅以及司法适用价值错位等诸多问题，阻碍了黄河流域生态司法工作的有序运行。究其原因，主要与绿色发展理念贯彻不足和法治保障水平整体不高有着密切关联。

（一）绿色发展理念贯彻不到位

当下黄河流域生态司法实践遭遇了一些困境，这些困境的产生固然与黄河流域生态司法保障水平有着直接的关系，但从根本上看是由于思想理念认识不足。正如习近平总书记在考察长江时指出，推动长江经济带绿色发展首先要解决思想认识问题，而黄河流域的生态保护和高质量发展同样要首先树立起正确的生态文明思想。正所谓理念引领实践，当前黄河流域生态司法实施路径的不畅通，也正是公众、企业、行政及司法机关等主体对绿色发展理念的贯彻不到位所导致的。

创新、协调、绿色、开放、共享是党的十八届五中全会提出的指导我国今后发展和改革的重要理念。黄河流域生态保护和高质量发展作为新时代黄河治理的国家行动，也需要毫不动摇地坚持绿色发展理念。在中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》以及《黄河保护法（草案）》中也都明确提出，要将绿色发展作为一项基本原则予以贯彻①《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》在第二章主要原则中明确“坚持生态优先、绿色发展”。《黄河保护法（草案）》第一章第三条规定：“黄河流域生态保护和高质量发展，应当……坚持生态优先、绿色发展。”。然而由于长久以来受经济发展至上思想的影响，黄河流域的生态资源一直处于过度开发与无限索取的状态，负外部性的特征愈加凸显。在社会公共物品视角下，流域环境资源的产权不明晰，就导致流域内的任何主体都可以从流域获取资源效益满足自己需要，这就造成了流域的开放性使用和流域资源的非竞争性使用，其结果便是负外部性效应的凸显［15］。这种负外部性在流域内就逐渐演化为地方保护主义，即流域政府对辖区内微观主体负外部性行为往往采取默许甚至自觉支持的地方保护行为［16］。因此在黄河流域内经常可以看到地方环境执法机关依旧坚持“先污染，后治理”的被动式、消极式执法理念，同时这种理念和思想被传导到地方司法机关，在地方司法机关人、财、物等方面对行政机关依赖的情况下，司法的地方化也就愈加明显，进一步阻碍了黄河流域司法保护的实施。

（二）法治保障水平有待提高

黄河流域是一个有机统一体，任一生态因子的损害都将对整体造成难以估量的影响。总体来看，黄河流域的生态保护是一个耗时耗力的宏伟工程，对生态司法提出了较高的要求。目前存在的审判周期过长、法律实施效果不佳等问题都反映出黄河流域司法保障能力有待加强。有学者指出，法律规范中，调整人与人关系的社会规范大量存在，调整人与自然关系的技术规范所占比重偏少，导致社会规范始终是法学研究中主要的研究对象和构建目标，对技术规范的研究没有受到重视［17］。这一现象的产生与法律自身的调整领域具有高度的一致性，虽然法律很少会涉及人与自然的关系，但生态环境保护领域是个例外，它需要利用科学和技术以预测和调整人类环境利用行为所导致的人与人、人与自然之间的不良后果，并直接依据自然规律确立行为模式和法律后果模式［18］。这也就意味着如果在生态环境领域中缺少技术性规范的支撑，环境法律规范也很难发挥应有的作用［19］。因此，环境法律中的技术性规范适用，再加上黄河流域生态环境治理的复杂性，对司法审判人员提出了更高的专业性要求。

但从当前黄河流域生态司法的实践来看，这种技术性和专业性特征还没有凸显出来，直接表现为大多数一线审判法官缺乏对环境资源案件的专业性认识，而且同时具备法律知识与环境知识的专业人才十分稀缺，制约了司法职能的发挥。绝大部分环境资源案件具有复杂性、潜伏性和周期性的典型特征，这对案件的调查提出了专业性、技术性的要求，如证据的搜集、环境损害的鉴定认证、虚拟成本的计算、因果关系的确认等，都需要一支具有专业化能力的审判团队。而专业性的欠缺使得一些疑难案件、损害后果严重的案件需要严重依赖于专家学者以及环境鉴定机构的意见，既影响了环境资源案件的审判效率，也容易在司法实践中出现“鉴定为王”的局面，直接依据鉴定意见进行司法裁判，司法的职能事实上被人所取代。“量”的欠缺和“质”的不足，都表明黄河流域生态司法保障缺乏最重要的专业人才保障，也导致生态司法裁判出现了不太和谐的局面。

三、优化黄河流域生态司法治理的总体进路

“流域不是单一要素或者独立单元，而是诸要素、多主体、强关联的功能复合体。”［20］为更好地发挥司法机关的法律保障功能，尤其是要破解当下黄河流域生态司法建设所面临的严峻挑战，应当采取积极对策，完善黄河流域生态司法设施建设，助力黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。

（一）构建多元纠纷解决机制

“生态破坏的司法救济是运用司法的手段对生态破坏类纠纷进行裁判和执行，从而维护其中所关涉的私权并规范公权，进而保护生态。”［21］诚然，司法权的干预和保护能够实现案件最大程度的公平正义，但司法救济由于具有的天生被动性、耗时长、经济成本高等弊端，与黄河流域生态环境保护的紧迫性显得并不完全适应。因此应当在司法救济之外，积极尝试探索和构建黄河流域生态环境纠纷的多元化解决机制，共同助力黄河流域生态司法保障工作。

首先，加强黄河流域专属管辖法院的职能建设，提升司法案件的审判效率。鉴于黄河流域涉及领域较广、地区差异较大，建立起跨黄河流域的统一管辖法院难度较大，因此笔者建议先由黄河流域沿岸各省区对涉黄河流域环境资源案件进行集中管辖，畅通本省区的司法救济路径。目前有些省区已经开始了这方面的具体实践，如河南省依托铁路运输法院系统进行集中管辖；山东省通过推行巡回审判机制，实现巡回审判的全覆盖；山西省高级人民法院在黄河万家寨库区设立生态保护巡回法庭，将司法力量下沉到黄河流域保护前沿。但就当下来看，黄河流域生态环境集中管辖法院或法庭和原有法院环境资源法庭的职能衔接和数据资源共享的合作和沟通工作尚未完全完成，因此应当加快黄河流域案件的专属管辖工作，有效转移黄河流域生态司法保护的资料。同时加快沿黄省区对黄河流域生态环境案件的集中管辖力度，尽可能在各省区内打破行政区划的界限，传统的司法区划与行政区划重叠的管辖逻辑不符合黄河流域生态环境整体性保护的现实要求［22］。通过黄河流域生态司法的集中管辖，逐步打破行政区划的界限，进一步促进黄河流域司法朝着专门化的方向发展，推动黄河流域审判机制、审判团队建设，提升黄河流域司法效能。

其次，积极探索多元化纠纷解决途径，缓解司法审判的现实压力。随着生态环境保护工作的不断强化，生态环境司法保护工作越来越朝着精细化和科学化方向发展，以生态功能恢复为中心的救济渠道逐渐受到司法机关重视，诸如协商、谈判、磋商、调解和生态赔偿诉讼等机制的适用有力地弥补了环境公益诉讼的不足和缺陷。公益诉讼尽管在生态司法救济中发挥了重大作用，但在审理效率和审判方式等方面存在一定的滞后性，“生态环境纠纷的复杂性、自然过程和社会行为的交互性、损害后果的不确定性既影响当事人权益的实现，也不利于生态环境的及时保护与恢复”［23］。而且环境公益诉讼较高的起诉门槛致使不少争端纠纷不能及时得到处理，而一些替代性纠纷解决机制的出现和应用则在实施手段和价值追求上呈现出明显的创新性和进步性。运用非诉讼纠纷解决机制是完善诉源治理机制的核心要义，也有助于从源头上化解纠纷，实现以诉源治理促进新时代社会治理现代化［24］。如生态环境损害赔偿制度中生态环境磋商制度和赔偿诉讼机制的引入，不论是实施机制还是裁量效果都取得了相较以往的明显进步。如最高人民法院发布的郑州市生态环境局与河南某建筑工程有限公司生态环境损害赔偿司法确认的典型案例中，河南某建筑工程有限公司在新郑市某镇非法倾倒有毒土壤后，郑州市生态环境局与该公司积极展开磋商，在较短的时间内达成了生态环境损害赔偿协议，并向司法机关申请司法确认。事实证明，这种多元化的解决途径对于改善双方当事人的紧张关系和实现黄河流域生态保护的目标具有积极示范作用。

（二）强化司法机关的法律监督

司法机关和行政机关尽管在法律性质、职能分工和实施手段上存在一定差异，但在黄河流域生态保护大局面前是高度统一的，即两者都是黄河流域生态环境的坚强防卫者，有着相同的价值目标和基本追求。要打通当下行政机关和司法机关之间的壁垒和屏障，有必要从外部监督和内部监督两方面同时入手。

首先，提高环境行政公益诉讼的惩罚力度，完善对行政机关的司法监督。与司法权存在较大差异，行政权具有较为强势的权力属性，而且随着管理职能的不断扩大，行政机关部门和权力也逐渐增加和扩大，现代国家甚至有“行政国家”之称。“环保靠政府、政府是环境这种公共物品的主要提供者、以政府为主导是我国环境治理的基本原则，这是我国最大的现实。”［25］因而，在黄河流域生态环境保护过程中，必须有效地对政府行为予以规范和控制，而环境行政公益诉讼恰好为司法监督提供了有益路径。“按照环境法治的基本逻辑，在明确行政权在环境公共事务中的主导地位后，需要进一步通过制度设计建立对行政权的制约机制。”［11］但是从当前黄河流域环境行政公益诉讼实践来看，效果却不甚理想。在诉讼程序启动前，不少地方的检察机关就已经明确提出检察建议，督促政府机关积极履行职责，但环境行政机关往往是抱着草草了事甚至置之不理的态度。在行政公益诉讼进程中，检察机关和行政机关双方对于生态环境利益的保护始终存在较大争议。因此，要使我国行政公益诉讼的实践现状有所改观，一方面司法监督机关要更为积极主动地发挥司法监督的效力，认真履行“法律守护人”的职责，通过行政法律监督的方式督促行政机关积极履行自身职责［26］；另一方面，必须加大对环境行政机关违法或不作为行为的惩戒力度，将司法监督与监察监督有效结合起来，使监察权和行政检察权实现横向分治，共同形成公益保护职能配置上的适度分野［27］。贯通司法监督与监察监督信息共享路径，在要求行政机关承担法律责任的同时，积极运用警告、降级、撤职、开除等“重磅武器”，倒逼行政机关积极作为、认真履职。

其次，完善公民参与制度，强化对行政机关的外部监督。公众参与制度是法律保障公众参与生态环境保护、监督公权力运行的有效机制，可以确保公众权益的有效表达，同时也回应了公众的利益诉求［28］。但公众参与制度在实际运行中遇到了不少困难和挑战，法律规定的公众权利过于抽象，缺乏实用性，很难直接转化为现实生活中的参与路径，而且行政机关对于社会公众的参与热情往往视而不见，由公众参与监督而触发的行政监管行为的力度与排污企业的违法造成的社会危害性严重不对称［29］。因此应当根据现实需要对公众参与机制从事前、事中、事后三个阶段进行完善，在事前阶段，行政机关要及时将有关环境违法事项通知社会大众，保证社会大众的知情权，这是公众行使法定权利的前提和基础；在事中阶段，构建起和谐平等的交流机制，允许双方就环境保护事项展开讨论和协商，探索出最佳的黄河流域生态保护方案；在事后阶段，公众要积极发挥监督权，对于行政机关的违法或不作为行为及时向司法机关举报，依法追究有关人员的法律责任。

（三）完善生态法治实施机制

“由于环境侵权行为所具有的污染环境与破坏生态的二元性，环境保护对象中私益与公益的双重性，就必然要求在环境侵权中对生态环境本身的损害进行救济。”［30］这种救济在司法实践中就表现为生态修复责任的承担。因此，应当不断完善生态恢复性法律责任，强化司法机关对于生态功能恢复的整体保障作用。

首先，加快生态修复立法工作，厘清公私权利救济界限。长期以来，我国环境保护领域立法一直没有摆脱民事领域立法的影响和束缚，这在生态环境保护兴起的初期有一定的合理性和便利性，但随着生态文明建设活动日渐蓬勃发展，事实认定和法律适用之间的矛盾在生态环境领域的表现尤为突出。当然，这也是我国当下环境领域立法滞后或不完善的直接体现。对此，一方面要完善《环境保护法》，结合生态文明建设的需要对《环境保护法》进行调整，使生态法律责任的适用于法有据，明确规定环境修复这一基础性的法律责任形式，明确生态修复责任适用的一般条件，为生态修复类案例的法律适用提供有益的供给。另一方面，要进一步明确生态修复责任的法律性质，即该责任究竟是传统民事责任的一种责任承担方式，还是独立于传统民事责任的一种新型的责任承担方式，是具有行政法性质的环境责任抑或刑法性质的环境责任［31］，从而避免当前在生态修复责任适用上将其与传统民事责任的“恢复原状”相提并论。“恢复原状”责任是一种私权性质的救济手段，而生态修复责任着眼于环境生态整体利益，体现的是对公共性利益侵害的救济。只有对生态修复责任的法律性质予以认定，才能厘清黄河流域司法实践中对私权救济和公共利益救济的不同方式，突出生态修复责任在黄河流域生态保护中的独特性责任地位。

其次，关注生态司法实施领域，优化法官的司法裁判方式。生态修复责任始见于2015年出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》：“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”由此，生态修复责任进入环境资源案件的审判中。从这一条规定中可以看出生态修复责任包含了行为责任和经济责任两种方式。就两者适用的状况来看，行为责任表现为强制当事人本人履行一定的环境保护行为，以承担自身的过错；经济责任则不要求当事人履行自身的义务，而往往以生态修复费用来代替，在司法实践中往往是通过虚拟成本治理法来实现的。但从黄河流域司法实践来看，部分法院基于裁判方便的考量，在生态修复责任选择中过于依赖经济责任，而忽视了行为责任，造成了生态修复的主观偏好。实践证明，这种过于争取追求经济制裁或处罚的裁判立场之于生态环境救济是不利的。对于部分企业来说，这种经济修复费用的承担与其巨额的经济利益相比显然不值一提。依据法律一般原理来看，这种制裁手段显然没有跳出“企业污染、政府买单”传统治理模式的束缚。因此，应当适当地调整司法机关的裁量手段，在涉及生态恢复类案件中，应当坚持“行为责任优先，经济责任兜底”的裁量理念，克服或纠正以往法律教育功能严重不足的问题。事实证明，通过行为惩罚的实施可以在很大程度上改变当事人的环境保护观念，从而发挥法律的正确引导功能，有效地降低环境污染事件的发生。