高校在建工程转固工作中存在的困难探析

郑武权 陆双妹

贵州财经大学 贵州 贵阳

一、前言

为贯彻落实党中央、国务院完善国有资产管理有关要求，进一步解决在建工程比例较大、计入固定资产比例较低等问题，提高资产使用效益，2019—2022年财政部陆续出台了《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》《行政事业性国有资产管理条例》和《政府会计准则制度解释第4号》，要求加快办理具备转固条件的竣工项目转固手续，即项目竣工验收合格后应当及时办理资产交付使用手续，即基建项目并非竣工财务决算批复后才能进行在建工程转固，已交付使用但尚未办理竣工决算手续的固定资产，应当按照估计价值入账，待办理竣工决算后再按实际成本调整原来的暂估价值。但因各高校建设规模不同，高校长期以高等教育教学科研为主，缺乏基建项目管理及基建财务管理经验专业人员，存在基建台账不专业，记账摘要内容缺少必要信息无法进行账目归集，房屋建筑物已投入使用20多年仍然未进行竣工财务决算及完成全部验收等问题，给在建工程转固工作中带来诸多困难。本文通过对在建工程转固工作存在的现实性问题进行整理，并结合目前国家相关政策，提出一些解决在建工程转固的意见和建议，旨在通过政府相关部门、高校及施工单位等部门形成合力，推动高校在建工程从建设审批、施工管理、竣工验收及竣工财务决算到资产入账，实现在建工程科学规范管理，解决在建工程转固工作中存在的问题。

二、高校在建工程管理的现状

（1）在建工程账务处理专业性不强。高校性质一般属全额事业单位，原事业单位会计制度规定基本建设投资单独建账，按照2012年新修订的《事业单位会计制度》要求，在按国家有关规定单独核算基本建设投资的同时，将基建账相关数据并入单位会计"大账"，设置了"在建工程"科目，并在"在建工程"科目下设置"基建工程"明细科目，核算由基建账并入的在建工程成本。但在实际单位账务处理中存在着以下问题：①高校基建项目一般按组团或标段进行招标，地勘、设计、监理、造价、工程款等费用无法分摊到单体建筑。②基建账并入大账前，原基建台账账务处理不规范，出现记账摘要内容记载“付XX公司工程进度款XX万元”等情况，无法确定到具体单体或标段工程款。③基建账目归集不及时，原始凭证不齐全，财务应定期对基建账目按标段或单体进行科目归集，但实际工作中因工作不及时，遗留诸多历史问题，并入大账后进行在建工程转固科目归集时无法甄别出属于哪个具体房屋建筑物的工程款，查阅原始凭证也无法确认，因此给在建工程转固确定房屋实际价值带来很大困难。

（2）在建工程存在未批先建、超规超概问题，造成无法正常竣工验收和财务决算，在建工程转固无竣工验收依据和财务决算报告，只能按照实际发生的价值按照估计价值进行在建工程转固，但因未批先建和超规超概政府部门后期不再批复，造成高校在建工程将长期处于估计价值状态，无法按照正常竣工财务决算进行规范科学记账。

（3）未验收已投入使用在建工程后续支出计量困难。因已投入使用在建工程无法正常竣工验收和办理竣工财务决算，按估计价值入账，但房屋建筑物使用过程中发生的维修改造、大型修缮等后可以资本化的后续支出暂无相应法规予以明确，只能暂按费用化处理，造成单位支出费用过高的问题。

（4）高校校区建设土地一般为政府划拨，同时存在部分有偿征收土地的情况，有偿征收的土地可能涉及多个乡（村）集体土地，征收补偿协议多，内容复杂，学校自身也无法对土地价值进行科学规范估算，因此也给土地资产按要求入账带来困难。

（5）在建工程建设项目施工档案资料管理不善。大部分长期未转固的在建工程，因在建工程多部门管理，工程建设招投标、合同、设计等资料分散在各个部门，监理和施工方内控制度不健全，又因工程项目建设周期长，竣工验收滞后，预付款和进度款支付的原始凭证审核不规范，造成工程档案资料管理不规范，甚至存在缺失不齐问题，给在建工程转固带来很大困难。

（6）在建工程转固后办理产权登记存在制度性障碍。因长期未转固在建工程大部分都存在无法正常竣工验收的情况，在建工程建设过程中内控制度不健全，造成工程建设文档资料严重缺失，无法正常办理竣工财务决算和工程结算审计。据笔者了解，XX省针对大学城及职教城等进行了专题研究，无法正常组织消防、竣工验收的，通过开展房屋建筑物消防和房屋安全质量鉴定来代替竣工验收。但相关房屋建筑物鉴定完结后，按当地现行房产登记办理手续，此类房屋产权登记仍存在困难，需政府部门协调解决。

（7）在建工程转固定资产存在相关风险。①资产管理方面的风险主要是未及时办理在建工程转固，因时间上的差异，财务账目归集不及时，资产转固不及时，资产入账和计提折旧等因素影响资产和财务数据信息的准确性。②如因财务在建工程账目不准确，按照估值转固时，就会造成资产增加同时导致隐形负债的增加，严重影响财务数据的真实性。③后续审计及产权登记方面的税收风险，因在建工程不及时转固导致在建工程核算不准确，影响资产价值，而审计一般应是在建工程完工后进行，导致后期财务审计质量无法保证，甚至出具审计保留性意见严重影响高校长期的发展。同时，在建工程转固相关手续不齐全，按照税法相关规定办理房屋产权登记时，存在一定的漏税行为，给学校带来一定的风险隐患。

三、在建工程管理存在问题的原因

（1）高校基建、财务和资产部门职能不清。一般高校基建部门负责在建工程项目的全过程监督管理，但现实中高校基建现场管理，后续的竣工验收、款项结算、竣工财务决算、资产入账等工作职能划分随意性较大，同时因高校自身非土建专业学校，上述部门缺乏熟悉基建全过程的人员，在基建、财务和资产管理方面职能划分不清，造成多头管理不能形成在建工程合力管理等一系列问题，给学校自身也带来法律和政策的风险。

（2）缺乏基建项目管理的专业人才。高校在大力度引进高层次人才，推进学校高质量发展下足了力气，教学科研方面人才供给充足，但学校职能部门特别是后勤、基建、审计、财务、资产等专业性较强的领域，人才引进力度不够，都是外行干内行事，边学边做，造成业务方面存在不规范、不专业的问题。在建工程的账务处理不规范，根据会计制度规定从理论上讲，借记“在建工程”，贷记“财政拨款收入/零余额用款额度/银行存款”，但实际上在建工程记账中账务处理操作不规范，并未记入“在建工程”科目，而是直接费用化处理。在建工程转固时，又将已费用化处理的在建工程又重新调至在建工程科目，同时因施工单位提供的原始凭证不规范，未按单体进行确认价值，因此造成在建工程转固金额核算不准确。

（3）社会第三方中介机构发挥作用弱。基于业务专业不强和人才供给不足的问题，未充分发挥第三方中介机构的作用，如监理机构仅负责了施工过程的监督及材料签证，资产价值估算方面委托房地产评估机构的项目少等；在建工程账目清理中发挥会计师事务所的作用不足。

（4）政府部门提供公共服务不足。事前工程建设规划审批中应根据国家相关标准进行审批，事中如基建工程建设过程中发生增量或调整建设规划的，在政策范围内应积极提供审批服务，事后如因事前事中问题无法正常验收等应积极与相关部门协调予以处理解决。国家相关行业政策制度宣传力度和执行力度不够，

（5）重在建工程建设，轻在建工程管理。实质上是在建工程转固定资产责任没有明确到某一个部门或几个部门，导致完工时不能及时转固，在建工程项目一般是多部门参与，不同部门责任不同，同时建设单位未明确在建工程转固的责任，因建设参与各主体原因，造成烂尾工程，无法开展后续工作。同时，由于在建工程项目竣工验收、工程项目结算及工程结算审计等工作滞后，导致在建工程转固不及时。

（6）工程施工、监理等单位内控制度不健全，主体责任意识不强。建设参与主体施工工程管理不规范，如存在口头随意进行设计变更、工程变更等，各方缺少必须来往函证材料，按照国家相关专业施工规范和验收标准，缺少必要的检验检测报告等材料，造成施工过程资料不齐全，隐蔽工程验收争议较大等问题，建设单位、施工单位、设计单位、监理单位等参建主体权利义务履行不到位，严重制约在建项目的验收、竣工财务决算和转固入账。

四、在建工程转固中难点的解决策略

（1）政府要扩大提供公共服务范围，主动调研了解困难。政府相关部门要结合地方在建工程转固工作中各单位存在的困难，杜绝文件传达文件，主动调研了解情况，及时给予专业的业务指导。如无法正常验收的项目，如何确认房屋建筑物达到质量要求和安全要求正常投入使用；无法办理竣工财务决算的项目，如何确定在建工程转固资产的最终价值；如何处理未转固在建工程的后续支出计量和账务处理等。无法正常组织消防、竣工验收的，通过开展房屋建筑物消防和房屋安全质量鉴定来代替竣工验收，但相关房屋建筑物鉴定完结后，按当地现行房产登记办理手续，此类房屋产权登记仍存在困难，需政府部门协调解决。

（2）高校自身要加强业务工作方面专业人才的引进。在满足学校教育事业发展的前提下，适当降低人才招聘条件或创新人才招聘方式，积极引进水电、土建、财务方面专业的人才，扎实做好高校专业业务领域的基础工作，为高校立德树人和高等教育事业发展奠定基础。探索创新高效后勤管理部门职称评定机制，实行专业职称与管理职务双向晋升，畅通专业人才的晋升通道，确保高校留住人，让专业的事由专业的人做，为高等教育事业发展提供坚强的专业化后勤保障。

（3）厘清职能部门职责。在建工程属于学校基建、财务、资产管理的范畴，应进一步厘清基建部门、财务部门、资产管理部门的职责。加大协同工作力度，基建部门应加强在建项目日常管理，登记好基建台账，做好款项支付，定期与财务部门、资产管理部门进行基建账目清查，做到基建项目资产家底清、底数明，及时进行基建账目归集，对符合政策要求的，应及时办理竣工财务决算和在建工程转固，及时入账；在建未投入使用的在建工程项目应在前期在转固工作经验基础上，总结经验教训，加强基建项目科学管理，按国家相关政策要求，竣工验收后一年内完成竣工财务决算和在建工程转固。

（4）高校自身要加大工程档案建设力度。在建工程项目建设周期相对较长，要不断夯实高校工程建设档案管理，提高工程建设项目档案管理水平和质量。一是地勘、设计、造价、招投标等资料要做到按项目实施进度，联合校内其他部门和施工方做好工程资料的归档工作，从源头制止工程建设资料不齐而造成后期在建工程转固资料缺失的问题。

（5）更大发挥社会第三方中介机构的作用。①应更大发挥监理机构的专业优势，为基建项目提供施工资料审核整理、项目验收等方面的服务；应进一步发挥会计师事务所及资产评估机构在房屋建筑物资产评估及在建工程账务处理方面的作用。②借助相关社会机构联合审计缩短工程审计时间。及时完成工程项目审计，能一定程度上保证在建工程转固资产价值的准确性，虽然工程审计的内容繁杂，但对于建设单位必不可少，因为在建工程进行科目归集结算时必须提供工程审计现场签证单。同时高校自身的审计部门工作人员因行政业务等事务性工作较多，不可能参与跟踪审计全过程，因此借助相关会计师事务所等社会第三方机构参与工程过程审计试行联合跟踪审计，事务所的审计人员发现问题可以及时到施工现场进行复核，不仅能保证工程审计质量，缩短审计时间，还能保证在建工程的质量。

（6）住建部门要加大对施工单位、监理单位的监督管理。通过“双随机一公开”机制，监督检查相关施工单位、监理单位对工程施工规范和工程建设资料规定的执行落实。实行施工和监理单位“黑名单”，对因不严格遵守施工规范要求和资料管理规定，未履行施工单位和建立单位职责的，列入企业失信“黑名单”，定期向社会公示，在相关工程项目招投标时实行准入限制，目的是强化施工方、监理方的内控制度建设和执行，按照制度规定进行施工，保证工程质量，同时为后期工程竣工决算和审计保驾护航。