构建国家粮食安全新发展格局

【关键词】新发展阶段 粮食安全 新发展格局 战略定位 【中图分类号】F320 【文献标识码】A

粮稳国安，中国的粮食安全问题绝不能掉以轻心。过去两年我国粮食供给保障体系经受住了新冠肺炎疫情带来的巨大考验，依靠“以我为主、立足国内”有效化解了潜在的粮食危机。“十四五”开局之年全国粮食总产量再创新高，比上年增长2.0%，特殊之年大国粮仓的根基更加牢固，为保供给、稳大局、增信心提供了有力支撑。成绩显著的背后是党和政府一直高度重视和全力支持的结果，也应看到我国粮食安全的内部矛盾和外部风险相互交织，国内外环境条件正发生着深刻变化，这对未来保障国家粮食安全提出了更高要求。2021年中央農村工作会议再次强调要牢牢守住保障国家粮食安全的底线，坚持稳字当头、稳中求进总基调，这为新时期稳住农业基本盘、端牢中国人饭碗指明了方向。

现阶段国内外粮食市场的联系更加紧密，确保中国粮食安全必须置身于全球视角。基于新时代的历史方位和大变局的战略定位，以习近平同志为核心的党中央从全局高度创造性地提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在此背景下，确保国家粮食安全不仅为双循环发展提供了坚实的物质基础，也是构建双循环新发展格局的重要组成和关键环节，同时用好双循环战略已成为保障国家粮食安全的重要路径。因此，审时度势加快构建国家粮食安全新发展格局，既是基于现实国情主动适应粮食安全新发展阶段要求的必然选择，也是积极应对复杂多变的国际形势尤其在激烈国际竞争中占据优势、掌握主动的客观要求，将进一步促进我国粮食安全保障体系完善和保障能力提升。坚持党对国内粮食安全工作的全面领导，继续提高政治站位、坚定走好中国特色粮食安全之路，以更加积极的心态和更为开阔的视野统筹利用好国内国际两个市场、两种资源，需要我们立足新发展阶段，构建国家粮食安全新发展格局。

过去一年注定是三农发展非同寻常的一年，后小康时代第一个五年开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，而国内“三农”工作重心也开始转向全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的历史新进程。站在新的历史起点，中国的粮食安全事业迈入新发展阶段，把握好新发展阶段国家粮食安全面临的机遇挑战，是明确当前及今后一段时间内粮食政策方针的重要依据，也是我们党领导国内粮食安全工作的出发点和落脚点。

我国粮食供需形势长期偏紧，可以预见今后相当长一段时间内仍将维持“紧平衡”。伴随人口增长和消费升级，城乡居民的粮食需求不断增长、需求结构也会发生巨大变化，但国内粮食供需错位、结构性矛盾依然存在。在当前技术水平和资源环境硬约束下，我国的粮食生产能力或已接近极限、粮食持续增产势头面临停滞，成本优势渐失、种粮收益下降、政策空间紧缩，未来“谁来种粮”“如何种粮”的困境亟需破解。更进一步地，国内粮食产业尚处于成长和发展阶段、国际竞争压力大，粮食流通效率和现代化程度仍然不高，全产业链条较短、延伸不够，制约粮食产业经济的扩大化。从贸易形势来看，确保中国粮食安全尤其在饲料粮安全方面仍需借助国际市场。适度的粮食进口存在必然性和必要性，但我国粮食进口依存度增强、来源地集中和结构性失衡等潜在风险并存，参与全球粮食治理与贸易规则制定的角色定位有待深化。此外，节粮减损已成为迫切需要解决的重要问题，各种不稳定、不确定性因素叠加造成威胁或将成常态。

立足新发展阶段，始终把饭碗端牢在自己手上，只有坚持问题导向更好地在机遇和挑战面前迅速作出反应，才能在危机中育先机、于变局中开新局。粮食安全新发展格局与新时代国家粮食安全战略在内涵上高度契合，均主张“以我为主、立足国内”和充分利用两个市场两种资源，不过前者更强调一个良性循环，即国内粮食经济循环为主与面向国际粮食经济循环相辅相成、双向联动，更好服务于国家粮食安全高质量发展。绷紧粮食安全这根弦，最大限度保持粮食安全的战略主动，要着重突出国内大循环的主体和基础地位，进而通过国内“自转”推动国际“公转”，共同努力维护好全世界粮食安全。

高水平自立自强是构建国家粮食安全新发展格局的本质特征。“手中有粮、心中不慌”在任何时候都是真理。大国发展规律也证明，真正强大的国家一定有能力解决自己的吃饭问题。打铁还需自身硬，靠别人解决吃饭问题永远无法立足，掌握粮食安全主动权就要实现粮食高水平自立自强，稳步提升国内粮食供给保障能力和抵御风险能力。另外，双循环格局中确保中国粮食安全本身就是在为世界作贡献，而且通过繁荣我国粮食市场也可有效带动世界粮食经济复苏和发展，保障粮食安全是中国对世界负责的态度。突出重点扎实推进新时期国内粮食安全工作，应从引擎支撑、源头控制和根基强化等方面持续奋斗：第一，充分发挥科技创新引领作用。粮食安全问题的根本出路在科技支撑，要加快自主创新为主导的农业技术进步，深入实施“科技兴粮”战略，加强粮食领域科研投入机制建设，聚焦前沿开展关键环节和领域“卡脖子”技术攻关，不断提高粮食全产业链的科技和物质装备水平，大力发展数字农业、智慧农业和设施农业。第二，坚决有力全面推进种业振兴。种为粮之源，粮以种为先，从源头确保国家粮食安全必须在良种方面挖掘潜力。要做好农作物种质资源保护利用，培育更具自主知识产权的优质粮食品种，集中力量联合攻关，形成产学研相结合、育繁推一体化机制，加快国家种业基地和重点工程建设，加强监管，不断优化种业市场环境。第三，毫不放松抓好粮食生产安全。粮食生产安全的根本在于粮食综合生产能力，要严格落实地方粮食安全主体责任，继续实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，切实保护好粮食生产的命根子，确保耕地数量不减少、质量有提升，强化基础设施建设，改善粮食生产条件，协调好利益问题，提高农民种粮积极性，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量，确保粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

高质量供需平衡是构建国家粮食安全新发展格局的战略基础。高质量的粮食供需平衡不应是绝对的和静止的，而是动态的、变化的。加快构建国家粮食安全新发展格局的关键在于畅通国内粮食经济大循环，必须坚持辩证思维，处理好粮食供需之间的关系，在扩大内需的基础上着力提高供给体系质量，有效化解国内市场粮食供需匹配不合理和结构性矛盾，形成需求牵引供给、供给创造需求的高质量动态平衡。为此，从供需两侧双向发力畅通粮食经济内循环，首先要抓好供给侧结构性改革这条主线，一是优化粮食生产经营结构，要紧贴市场需求动态调整种植结构和空间布局，增强粮食生产供给的优质化、安全化和适应性，积极培育新型职业农民，促进小农户与现代农业衔接和粮食适度规模经营协调发展，加快农业生产性服务提质增效。二是推动粮食产业做大做强，以乡村产业振兴和国家粮食安全产业带建设为契机，加快延伸粮食生产的前后向产业链条，不断提升粮食全产业链和价值链水平，大力开展精深加工，积极推进“优质粮食工程”，加强粮食品牌和产品销售体系建设。三是完善粮食收储制度改革，坚持市场化定价方向和分品种施策，逐渐理顺粮食价格形成机制，尽快形成优质优价的粮食收储机制，强化国家粮食储备轮换的灵活性，鼓励多元主体参与粮食收储，推动政策性农业保险逐渐向保总成本和收入转变。同时也要注重粮食需求侧管理，全力打通粮食需求侧方面的各种堵点，释放内需潜力，构建完整的粮食安全内需体系，在满足粮食需求增长和消费升级上做足文章，关注粮食需求差异化，在提高中等收入群体消费能力的同时加速农村消费市场培育，也要引导城乡居民合理消费、节约用粮和减少浪费。最后，还要建立健全粮食供需平衡的动态监测机制和预警防控系统。

高水平对外开放是构建国家粮食安全新发展格局的必然选择。置身全球视角，中国与国际粮食市场紧密相连，一方面，国际市场对中国解决粮食安全问题的影响力与日俱增，当然我们不能完全依赖粮食进口；另一方面，国内外粮食市场加速融合是大势所趋，中国始终是维护世界粮食安全的积极力量。长远来看，经济全球化仍是历史潮流，可以肯定中国粮食市场对外开放的步伐不会停滞，新时期以高水平对外开放打造国际合作与竞争新优势，开拓粮食合作共赢新局面，营造国际粮食贸易新环境，是促进国内国际双循环协调发展的应有之义，要在以下几点寻求突破：第一，妥善处理好大国关系。必须保持足够的清醒认知和战略定力，在相互尊重的基础上加强对话、积极磋商、管控分歧，努力畅通谈判渠道，解决双边及多边贸易摩擦，重点引导中美关系进入良性竞争轨道，建立均衡发展的新型大国关系框架。第二，深化粮食国际合作体系。设立专项粮食领域国际合作发展基金，扩大粮食贸易与海外投资的一体化联系，积极同粮食出口大国签订长期稳定的国家协定和贸易合约，广泛参与国际农产品产业链分工，打造国际大粮商和大型农业跨国企业，加强与国际粮食贸易巨头合作。第三，规避粮食进口贸易风险。建立更加自主的全球粮食供求信息系统，完善粮食贸易监测预警体系，促进粮食进口贸易风险防控关口前移，坚持粮食适度进口战略，优化粮食进口来源多元化布局，维护粮食等重要农产品貿易通道，用好用足政策空间，提升粮食进口调控能力。第四，积极参与全球粮食治理。明确角色定位，深度融入全球粮食市场，努力打破粮食贸易壁垒限制，谋求国际贸易规则制定调整的话语权和主导权，争取国际粮食定价权，推动改善广大发展中国家的粮食安全状况，提供粮食丰产增收的中国方案。

面对世纪疫情和百年变局交织，端牢中国人的饭碗，坚定不移做好自己的事情，确保国家粮食安全被赋予了更多时代内涵。构建国家粮食安全新发展格局是新发展格局下粮食领域统筹发展与安全的重大战略问题，是粮食产业高质量发展和农业农村现代化建设“双轮驱动”的必由之路。在双循环格局中要增强系统观念，将粮食安全置于全球农业开放大环境中，以更高历史站位、更广国际视野看待和处理粮食安全问题，以更实行动举措贯彻落实国家粮食安全战略，应着重处理好如下几组重大关系：

第一，处理好当前与长远的关系。粮食的基础性和战略性决定了粮食安全是一项常抓不懈的大任务。从粮食产量和粮食储备量上看，近期国家粮食安全有充分的保障。从资源消耗、财政压力等角度看，取得这一成绩代价颇大。在严苛的环境制约和经济压力下，未来要用更少的资源生产出量更多、质更优的粮食，可以预见，确保粮食安全是一场硬仗，依旧任重而道远。在国家粮食安全新发展格局兼顾好当前与长远，既不把长期目标短期化，也不把持久战打成突击战，应将满足当前需求与面向长期战略相结合，优化投入产出，不断提质增效，增强粮食经济竞争力和可持续发展能力，不断向更高质量发展迈进。

第二，处理好机遇与风险的关系。确保国家粮食安全仍处于一个重要战略机遇期，至少未来30年国内粮食需求仍会保持持续增长趋势，而且消费升级所带来的高品质、多元化、个性化粮食产品需求将对供给调整产生积极的促进作用。双循环格局的构建为中国粮食产业更好、更快“走出去”提供了重要契机，在国内、国际双维度保障国家粮食安全中带来了内外循环互动机遇。可以肯定，未来机遇与风险并存且二者也都会有新的发展变化，要清醒认识粮食安全挑战明显增多的复杂局面，积极防范化解重大风险，同时在应对风险中应进一步积累对做好粮食安全工作规律性的认知，提高抵抗风险能力。

第三，处理好国内与国际的关系。国内与国际两个市场、两种资源优势互补协调配合，是持续提升粮食供给能力和有效应对粮食系统性风险的最佳组合。在立足国内的坚实基础上，中国高水平开放趋势不会改变，应积极对接国际粮食贸易相关规则，树立明确的粮食安全观、粮食贸易观，提高全球范围内的粮食贸易稳定性。要以“一带一路”为重点，坚持粮食进口来源和品种多元化并举，并鼓励竞争力强的粮企通过境外农业合作示范区等方式“走出去”，积极参与全球粮食规则制定，有效嵌入世界粮食产业链、价值链、供应链，构建国际粮食产业风险预警防范体系，着力打造全球粮食安全命运共同体。

第四，处理好生产与生态的关系。粮食生产安全是粮食安全的核心。从现实来看，一味以粮食增产为目的的生产行为加剧了生态环境退化，若以此为代价，则不能称为真正的粮食安全。必须纠正粮食生产与生态环境对立的错误认知，统筹协调粮食产能增加与生态绿色发展之间的积极互动关系；推行科学理性的绿色粮食生产行为，降低或杜绝对生态环境的破坏，使透支的资源环境能够休养生息，实现绿色兴粮、质量兴粮。保护生态，道阻且长，行则将至。要以踏石留印、抓铁有痕的劲头推进生态文明治理，有序做好生态修复与建设工作，以生态环境高水平推动粮食生产绿色发展，擦亮粮食生产的生态底色。

第五，处理好政府与市场的关系。粮食兼具公共产品和私人产品特征，保障粮食安全不仅是政府责任，更是市场担当。构建粮食安全新发展格局要高度重视政府的引导作用，积极发挥市场的决定性作用，其中关键在于找到政府行为与市场功能的平衡点，避免政府过度干预与市场失灵。一方面，要完善和规范粮食利益补偿制度，另一方面，要充分利用市场的运作机制，强化市场调控以提升糧食安全的风险应对能力，并积极探索科学、合理的粮食产业利益分配制度，构建粮食产业利益共同体。有为政府和有效市场的双向促进推动我国粮食安全模式由被动型转向主动型，保障粮食安全新发展格局行稳致远。

（作者为东北农业大学经济管理学院、现代农业发展研究中心教授、博导；东北农业大学经济管理学院博士研究生董晋、范月圆对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社科基金项目“东北地区粮食生产安全的耕地生态保障与对策研究”（项目编号：20BJY149）、国家社科基金项目“新时期农业转移人口土地承包权退出引导制度评估及路径优化研究”（项目编号：20AJL010）和黑龙江省社科基金项目“关于黑龙江省黑土地保护与利用研究”（项目编号：21JYA441）阶段性研究成果】

【参考文献】

①黄季焜：《对近期与中长期中国粮食安全的再认识》，《农业经济问题》，2021年第1期。

②朱晶等：《高水平开放下我国粮食安全的非传统挑战及政策转型》，《农业经济问题》，2021年第1期。

③李治：《“双循环”下我国粮食产业的机遇与挑战》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2021年第4期。

④张亨明等：《“双循环”新发展格局下我国粮食安全隐忧及其消解方略》，《改革》，2021年第9期。

⑤何可、宋洪远：《资源环境约束下的中国粮食安全：内涵、挑战与政策取向》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2021年第3期。

⑥崔宁波、董晋：《新时代粮食安全观：挑战、内涵与政策导向》，《求是学刊》，2020年第6期。

⑦程国强、朱满德：《新冠肺炎疫情冲击粮食安全：趋势、影响与应对》，《中国农村经济》，2020年第5期。

⑧马建堂、赵昌文：《更加自觉地用新发展格局理论指导新发展阶段经济工作》，《管理世界》，2020年第11期。