区域协同立法制度的规范阐释——基于新修《地方组织法》第十条、第四十九条的考察

□江林

2022年3月11日修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）新增规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”（第十条第三款、第四十九条第三款）。《地方组织法》对区域协同立法的适时追认和制度确认，消解了长期以来区域协同立法实践因缺乏明确法律依据而饱受的合法性质疑[1]，为今后的区域协同立法实践奠定了规范准据，因而被认为是此次《地方组织法》的修改亮点之一[2]。有鉴于此，准确阐释区域协同立法条款的规范内涵则显得尤为迫切和必要。本文以《地方组织法》区域协同立法条款所确立的制度事实为规范分析对象，探究区域协同立法的目的定位、规范载体和法律属性，揭示其规范性疏漏并有针对性地提出规范完善之策。

一、区域协同立法制度的规范意旨

《地方组织法》区域协同立法条款在修正草案第二次审议期间被提出，并在第三次审议过程中得以忠实保留。2021年12月，《地方组织法（修正草案）》二次审议期间，“有的常委会组成人员、部门、地方和专家学者建议，根据中央人大工作会议精神，总结地方实践经验，对地方人大及其常委会开展区域协同立法予以明确”[3]。全国人大宪法和法律委员会经统一审议对此予以采纳，在修正草案三次审议稿中增加区域协同立法条款。条款内容在第三次审议过程中未作修改，呈现为表决通过后重新公布的《地方组织法》第十条第三款、第四十九条第三款。下文拟围绕目的定位、规范载体、法律属性等维度建构《地方组织法》区域协同立法条款的规范解释论点。

（一）目的定位：促进区域协调发展

《地方组织法》区域协同立法条款将促进区域协调发展视为区域协同立法制度的规范目的。法律是“实现某些特定目标的工具”[4]，因而目的是创制法律规则时首先需要考虑的问题，它用以“阐述立法文本的真实规制目标，以及实现这些目标所依据的具体、可衡量的真实标准”[5]，包含着立法者希望通过实施法律规则所要达到的结果。基于客观立场与主观立场两方面的分析表明，区域协同立法与区域协调发展呈“手段—目的”的关系结构；“是否为区域协调发展所需”是评估区域协同立法必要性的判断基准，只有在区域协调发展需要之正当目的下，区域协同立法才具有法定的运作空间。

一方面，形构以立法推进区域协调发展的法治新路向，是区域协同立法在当前时代背景下的客观目的。自党的十九大将区域协调发展提升至国家战略地位的高度以来，区域协调发展在国家治理体系中扮演着愈加重要的角色；加之全面依法治国进程的持续推进，区域协调发展的治理工具已日渐从“权力治理向法律治理转型”[6]。2018年3月，《宪法》修正后新增“科学发展观”“习近平新时代中国特色社会主义思想”“新发展理念”和“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”等内容，这些国家指导思想、国家根本任务条款为区域协调发展提供了宪制基础[7]。2018年11月，中共中央、国务院联合发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，其中将“建立健全区域协调发展法律法规体系”作为“健全区域发展保障机制”的重要制度安排之一[8]。具体而言，中央立法要“加强区域协调发展法律制度建设”，地方立法则需“建立健全区域协同立法工作机制”[9]。综上所述，通过对时代语境信息的梳理可以看出，区域协同立法之所以必要，是因为其承担着将区域协调发展政策转化为法律规则体系的时代使命。

另一方面，以立法服务于区域协调发展，是立法者开展区域协同立法实践、推动区域协同立法制度化所要追寻的主观目的。2019年9月，全国人大常委会委员长栗战书在省级人大立法工作交流会上，对地方人大重点要立什么法提出五个方面的指导意见，其中之一是“抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地”[10]。《地方组织法（修正草案）》第三次审议期间的修改说明亦指出：“贯彻国家区域协调发展战略，总结地方实践经验和做法，增加规定……协同立法……”[11]从上述与区域协同立法目的有关的立法辅助资料中可看出，以全国人大及其常委会为主的立法者已将区域协同立法视为实现区域协调发展这一社会目标的制度性工具。

（二）规范载体：一般地方性法规

地方性法规的内涵可作狭义与广义两种理解，在狭义上仅指一般地方性法规，而在广义上则包括一般地方性法规和经济特区法规、自治条例、单行条例等特殊的地方人大立法形式。例如，在全国人大常委会法工委2020年备案审查工作情况报告中，备案审查机关描述了对涉食品药品安全领域规范性文件进行专项审查的情况，称“各地通过清理发现需要修改或者废止的地方性法规91件，其中省级地方性法规63件，设区的市地方性法规18件，自治条例、单行条例8件，经济特区法规2件”[12]。在此处，备案审查机关即在广义上将地方性法规解释为包括一般地方性法规、经济特区法规、民族自治地方法规等在内的规范载体形式。

《地方组织法》第十条第一款、第二款，第四十九条第一款、第二款规定了地方人大及其常委会的地方性法规制定权，此外，并无关于经济特区法规制定权、民族自治地方立法权等特殊地方人大立法职权的规定。因此，有必要辨识《地方组织法》中“地方性法规”的内涵所指，从而厘定区域协同立法可采用的规范性文件载体形式。

联系《立法法》相关条文进行分析可知，《地方组织法》中的“地方性法规”仅取狭义理解。首先，《立法法》第四章章名为“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”，可见，《立法法》中的“地方性法规”排除了民族自治地方法规。其次，尽管《立法法》未将经济特区法规与地方性法规、自治条例和单行条例置于并列位置，但亦非将经济特区法规视为地方性法规的特殊形式，而是将其视作“我国地方立法的一种特殊形式”[13]。最后，法律规范“乃是一整体规整中彼此相互协调的部分”[14]，在一个“协调的并且规范的价值标准”[15]所构成的、逻辑与内容都无矛盾的法律体系中，“地方性法规”的内涵在《地方组织法》与《立法法》里应保持一致，均为一般地方性法规。具体而言，《地方组织法》第十条第一款、第四十九条第一款对应《立法法》第七十二条第一款，规范省级人大及其常委会一般地方性法规制定权；《地方组织法》第十条第二款、第四十九条第二款对应《立法法》第七十二条第二款，规范设区的市级一般地方性法规制定权。

而根据“款（项）”不能脱离“条”且必须服务于“条”的法律条文构造技术[16]，在《地方组织法》第十条、第四十九条中分别增加的第三款，即区域协同立法条款，也应与第十条、第四十九条前两款一致，同属于一般地方性法规制定权的规范内容。根据《地方组织法》区域协同立法条款的规定，区域协同立法的主体为省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常委会，规范载体为一般地方性法规。

（三）法律属性：地方立法机制创新

区域协同立法是“不变体制变机制”[17]的国家治理原则在地方立法场域中的运用。曾几何时，理论研究曾对“由谁来开展区域协同立法”这一问题产生过“机构论”与“机制论”之争[18]。前者建议重新配置纵向立法权限，建立介于中央与地方之间的立法机构，由其作为法定的区域性立法机关行使区域立法权；后者则主张在保持立法体制总体稳定的前提下进行立法机制创新，通过系统性区域协同立法工作机制的运行来实现区域法制协调。显然，《地方组织法》选择了“机制论”的路径。《地方组织法》区域协同立法条款未新增地方立法主体，亦未重新划分地方立法权限范围，不涉及立法权的转移或重组，不产生“立法权的有无，以及立法权的权限范围”[19]等立法权的重新配置问题，因而不影响当前“一元两级多层次”的立法体制。围绕立法过程与立法主体间关系两个面向，进一步提取区域协同立法与传统地方各自立法的差异，可将区域协同立法定位为地方立法在机制层面的创新。

首先，从过程视角来看，区域协同立法创新了地方立法权行使方式。在地方各自立法过程中，地方立法权在行政区划所形成的“切割、闭合和有界的状态下”[20]运行，其向度是单方面的、封闭式的；立法文本的形成有赖于单一地方立法主体对立法进程的推进。与之不同，区域协同立法需由“多元的、分散的、上下互动的”[21]地方立法主体展开集体行动，通过意见交换、利益磋商、纠纷协调等路径达成立法共识并将立法共识形成文化。例如，京津冀三地人大就机动车和非道路移动机械污染防治开展协同立法的过程中，“三地人大常委会领导共同召开立法工作协同座谈会两次，法制工作机构召开联席会议5次……起草工作组十几次召开三地处级层面沟通协调会”[22]。可见，在区域协同立法过程中，地方立法权的运行向度是多方面、开放式、交涉性的；区域协同立法文本的形成不是由某一地方立法主体单独决定的，而是有赖于复数的区域协同立法主体对立法进程的共同推动。

更进一步而言，从关系视角来看，区域协同立法在创新地方立法权行使方式的同时，还带来地方立法主体间关系的创新。传统的地方各自立法以“本行政区域”为界限，使地方立法主体在纵向上呈“金字塔型”树状结构，在横向上则呈泾渭分明、互不相关的独立结构。而区域协同立法的出现改变了这一传统横向结构模式。具体而言，区域协同立法是“诸多单个部分共同的集体行动”[23]，它需要复数的地方立法主体在行使地方立法权的过程中协同行动、相互配合，联合起来为跨行政区划事务达成相互协调的法律规则。这种集体行动使单个部门之间因“目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交互”[24]而呈网络状连接。因此，在区域协同立法中，地方立法主体间关系不再局限于独立、竞争维度，而开始转向合作、共赢维度。

二、区域协同立法制度的规范性疏漏

诚然，《地方组织法》赋予了区域协同立法实践以合法性依据，并大致勾勒出区域协同立法的基本内涵。然而，受“宜粗不宜细”的立法传统、“简约主义风格的法律规范建构技术”[25]等因素影响，使得《地方组织法》区域协同立法条款在语义、结构等方面均存在着一些规范性疏漏。

（一）目的限定缺乏明确标准

《地方组织法》使用“根据区域协调发展的需要”这一不确定的抽象法律表述构成对区域协同立法的目的限定，然而何为“区域协调发展的需要”？《地方组织法》对此并无明确界定。尽管“根据区域协调发展的需要”这种不确定的表述可以“保持法律的适度抽象性，更好地适应社会的发展，并能够维持其开放性”[26]，但却因过于宽泛、笼统，在明确性、可操作性上存在着天然局限。

“根据区域协调发展的需要”缺乏明确标准，不利于地方立法主体准确把握区域协同立法的调整对象。“根据区域协调发展的需要”主要约束区域协同立法的必要性，即地方人大及其常委会应从实际情况出发，对于涉及区域协调发展所需的跨行政区划事务，才有开展区域协同立法的必要。这一必要性决定了可以由区域协同立法调整的跨行政区划事务的界限范围，因此可以说，区域协同立法的调整对象受制于区域协同立法的目的定位。若这一畛域失之具体而缺乏可操作性，则地方立法主体难以确定某一跨行政区划事务是否可由区域协同立法来调整。由此带来的后果是地方立法主体要么束手束脚，不能充分发挥区域协同立法的积极主动性；要么将法律授权理解的过于宽泛而横冲直撞，侵犯到属于上级立法主体乃至中央立法主体的立法权限。

（二）规范载体与实践不匹配

上文分析表明，《地方组织法》区域协同立法条款仅授权具有一般地方性法规立法权限的地方人大及其常委会开展区域协同立法活动。在区域协同立法的规范载体这一问题上，《地方组织法》对以下三个问题未作回应，且相关问题已经在实践中显现，这使《地方组织法》上的区域协同立法规范载体与实践样态并不匹配。

第一，经济特区法规、自治条例和单行条例等特殊的地方立法形式能否作为区域协同立法的规范载体？即有经济特区法规立法权限的经济特区所在地的人大及其常委会、有自治条例和单行条例立法权限的民族自治地方人大可否开展区域协同立法？在实践中，已出现以单行条例作为区域协同立法规范载体的案例。例如，2021年，辽宁省宽甸满族自治县人大、辽宁省桓仁满族自治县人大与吉林省通化市人大常委会、吉林省白山市人大常委会就浑江流域水环境保护进行协同立法，审议通过的《宽甸满族自治县浑江流域水环境保护条例》《桓仁满族自治县浑江流域水环境保护条例》为单行条例[27]。

第二，地方政府规章能否作为区域协同立法的规范载体？即有地方立法权的地方政府之间可否开展区域协同立法？2022年《地方组织法》的修正除新增地方人大及其常委会区域协同立法条款外，同时还新增地方政府区域协同发展工作机制条款[28]。然而，据此并不能直接得出地方政府可以开展区域协同立法的结论。一方面，从条文体系来看，地方政府区域协同发展工作机制条款位于《地方组织法》第四章第四节（地方各级人民政府的机构设置），而地方政府规章条款（第七十四条）位于第四章第三节（地方各级人民政府的职权）。可见，地方政府区域协同发展工作机制条款更强调行政机构设置，而非行政职权行使。另一方面，从条文适用主体来看，地方政府区域协同发展工作机制条款适用于县级以上各级地方政府，而地方政府规章条款适用于设区的市、自治州与省级的地方政府。可见，两个条款的适用主体也并非完全对应。而在实践中，已出现以地方政府规章作为区域协同立法规范载体的案例。例如，2021年，天津市政府、河北省政府协同制定《天津市地震预警管理办法》《河北省地震预警管理办法》，并据此建立地方政府地震预警区域协同工作机制[29]。

第三，区域协同立法规范载体是否应为同一效力等级、同一性质类型？即跨行政级别、跨权力类型的地方立法主体之间可否开展区域协同立法？前文论及的浑江流域水环境保护协同立法项目即是不同行政级别、不同权力类型的地方立法主体开展区域协同立法的实践典型。

（三）运行机制规则付之阙如

区域协同立法借由哪些机制实现地方立法权行使方式及地方立法主体间关系的创新？质言之，地方立法主体应如何开展区域协同立法？当前，这一问题无法从采用“简约式立法”的《地方组织法》区域协同立法条款中获得解释。

“新的交往形式如果要想发展起来和提供一种相互作用的一般模式，就必须以适当方式得到法律的批准。”[30]“依法立法”原则要求立法权的行使应遵循法定方式、法定程序，这是使所立之法获得正当性的前提条件。一方面，区域协同立法作为地方立法权的行使方式之一，应遵循地方立法的一般程序，主要包括地方立法草案的提出、草案的审议、草案的通过及公布几个环节，具体由《立法法》、各地方立法条例规定之。另一方面，由于区域协同立法表现为多方协调的过程和结果，因此，除应遵循地方立法一般程序外，还需要一套“权力（权利）义务交涉过程的工作机制”[31]把区域协同立法主体联系到一起并相互合作，实现区域协同立法活动的顺利开展及最终完成，而《地方组织法》区域协同立法条款对此却缺乏清晰的规则界定。法律对区域协同立法工作机制进行规范，可使区域协同立法的具体运作方式有规则可依，从而为区域协同立法实践提供明确、可操作的指引与约束，并达到区域协同立法主体间关系清晰的境地。因此，区域协同立法中的权力运行机制有必要通过制定法予以明示。

三、区域协同立法制度的规则完善

上述规范性疏漏使《地方组织法》区域协同立法条款难以为立法实践提供详尽指引。为了更准确地理解和实施区域协同立法制度，相关法律规则需要更为精细化的建构。本文从法律解释与法律修改的双重理路进发，提出完善区域协同立法法律规则的建议。

（一）精细化解释区域协同立法调整对象的范围

1.立法解释

针对区域协同立法目的限定缺乏明确标准这一问题，最直接的改进路径是由全国人大常委会对区域协同立法调整对象的范围予以精细化解释。首先，区域协同立法条款的抽象目的限制“必须以更为具体的指标来衡量”[32]。“根据区域协调发展的需要”直接指向具体的跨行政区划立法事务，故明确区域协同立法所调整的跨行政区划事务范围，可使“根据区域协调发展的需要”这一模糊概念获得清晰的判断标准。其次，“法律的规定需要进一步明确具体含义的”是我国立法解释制度的适用范围之一[33]。通过立法解释的拾遗补缺，可以圆通法律规范自身模糊和歧义，弥补立法语言表达的局限并保持法律体系安定[34]。最后，随着中国特色社会主义法律体系的逐步完善，在加快新法制定的同时，有必要规范化、常态化地运行立法解释制度。近年来，官方对立法解释亦不乏直接强调：“对需要进一步明确法律规定的具体含义……建议有关方面及时提请全国人大常委会作出法律解释。”[35]

从更广阔的视野来看，区域协同立法调整对象的明确，应与我国立法权纵向配置的精细度提升协同推进。我国立法权纵向配置因缺少范围区别和权限分工的明确规定而精细程度极为不足，这已然成为央地关系改革乃至国家治理能力提升中的制约性问题之一[36]。区域协同立法兴起后，立法权纵向配置的精细度提升需要回应跨行政区划立法事务在不同层级间的划分这一新兴议题，这是以立法助推治理方式转变和治理能力提升的本质要求。

2.学理阐释

从学理层面对区域协同立法所调整的跨行政区划事务范围进行初步界定和描述，可为全国人大常委会立法解释的明确表达提供基础。具体而言，可依次围绕立法权限、影响范围、重要性程度三重判断标准对此予以廓清。下文以省级人大及其常委会区域协同立法调整的事务范围为例论述之。

首先，从立法权限来看，区域协同立法可调整的对象属于地方立法权限范畴。区域协同立法与地方各自立法一样，一方面需遵循《立法法》第八条确立的法律保留原则，另一方面还需遵循《立法法》对各级地方立法主体立法权限的特殊限定。例如，以省级地方性法规为载体的区域协同立法需符合“不抵触原则”，以设区的市的地方性法规为载体的区域协同立法还需符合“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的事项类型限定。

其次，从影响范围来看，区域协同立法调整对象的影响范围超越了单个行政区划，具有跨域性，属于跨行政区划事务（参见图1）。典型的如流经多个行政区划的河流、纵横多个行政区划的山川、蔓延多个行政区划的大气等生态环境治理议题。对于跨行政区划事务，由单个地方立法主体各自立法往往不能达到系统性治理的效果，甚至可能会给区域内其他相关地方造成“外部成本”[37]等负面影响。此时，也就有了区域协同立法出场的必要。

图1：跨行政区划事务的产生

最后，从重要性程度来看，地方立法事务集合而成的跨行政区划事务并非均为区域协同立法的调整对象。区域协同立法可调整的跨行政区划事务虽超越单个行政区划，但其重要性尚不及全国。这是因为当若干个地方立法事务集合起来时，可能会产生“量变引起质变”的结果，此时，其重要程度大大上升，已不宜再交由区域协同立法调整，而宜交由中央统一立法予以规制。故地方立法事务集合而成的跨行政区划事务应被区分为两类：一是仅由中央立法主体调整的跨行政区划事务，即跨行政区划中央立法事务；二是可由区域协同立法调整的跨行政区划事务，即跨行政区划地方立法事务（参见图2）。

图2：跨行政区划地方立法事务的产生

在此基础上，地方立法主体可根据立法事务的具体特征科学地选择与之相适应的立法权行使方式。其一，对于影响范围仅限于单个行政区划内的地方立法事务，地方立法主体可根据法定的权限与程序自行立法，形成适用于本行政区域内的地方规范性文件。其二，对于影响范围超越单个行政区划，但重要性程度尚不及全国的跨行政区划地方立法事务，可由相关地方立法主体通过区域协同立法予以调整。反之，对于跨行政区划中央立法事务，则应归为“中央统一领导”的范畴。需要说明的是，上述对中央立法主体与省级立法主体跨行政区划立法事权分工的理论推演，同样可以适用于省级立法主体与它的设区的市级立法主体之间。

（二）修改《立法法》，增加区域协同立法条款

综合以上三方面缘由，可通过修改《立法法》使《地方组织法》区域协同立法条款在规范载体形式、运行机制规则等方面的规范性疏漏获得补正。首先，就法律调整的关系而言，《地方组织法》侧重于为国家机关职权活动提供组织依据而非行为依据；而《立法法》是规范我国立法体制及立法制度的基础性法律，作为地方立法行为的区域协同立法理应受《立法法》调整。其次，就涉及立法制度的运行规范而言，《立法法》较《地方组织法》规定的更为具体、细致。最后，就修法契机而言，修改《立法法》等宪法相关法已被列入全国人大常委会2022年立法工作计划[38]，届时可在《立法法》第四章（地方性法规、自治条例和单行条例、规章）增加区域协同立法条款。基于前述铺陈，在《立法法》中增加的区域协同立法规范除应与《地方组织法》第十条、第四十九条相融贯外，还应有靶向性地着重充实以下内容。

1.廓清区域协同立法规范载体形式

区域协同立法的规范载体可以是一般地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例以及地方政府规章。一方面，协同治理理念鼓励多元主体参与治理过程，由此形成多元共治的“善治”格局[39]。因此，以协同治理理念为基础的区域协同立法同样应鼓励各层级、各类型地方立法主体积极参与其中。另一方面，区域协同立法的根本目的是以立法促进区域协调发展，因而只要区域协同立法没有对立法体制带来根本性冲击，就不宜人为地设置过多制度性障碍。允许多层级、多类型的地方立法主体参与区域协同立法，既能充分调动地方立法主体治理跨行政区划事务的积极主动性，还能提升区域协调发展地方法制供给的行动效率。

需要注意的是，同一区域协同立法项目产生的规范载体不应在适用范围上存在包含关系。质言之，区域协同立法虽不局限于同层级的地方立法主体之间，但不同层级的区域协同立法主体之间在各自所属行政区划上不应有隶属关系。根据我国立法体制及立法制度，存在隶属关系的地方立法主体之间没有开展区域协同立法的必要与可能。一方面，上下级立法主体之间没有开展区域协同立法的必要。以省、市两级人大及其常委会为例，省级人大及其常委会制定的地方性法规当然适用于其下属的设区的市所在的行政区划内。因此，也就不需要有隶属关系的省、市两级人大及其常委会之间进行协同立法。另一方面，上下级立法主体之间没有开展区域协同立法的可能。《立法法》第七十三条第四款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”而区域协同立法意味着立法内容要相互协调，甚至完全一致。从立法结果来看，有隶属关系的地方立法主体进行区域协同立法是对“下位法一般不重复上位法”原则的违背。

2.创设区域协同立法运行机制规则

立足于区域协同立法创新地方立法主体间关系、创新地方立法权行使方式的法律属性，在遵循地方立法一般性程序链条的基础上，可以提炼出区域协同立法所需的三项基础性机制规则。

（1）明确区域协同立法主体间的协商机制。协商机制是一种具有“耦合力”的枢纽性机制，其效用在于可以将分散的个体聚集起来并进行信息交换、对话谈判。在协同治理中，“有效率的政策结果并不产生于某个政治领袖或神秘人物的头脑，而是产生于团体之间或组成团体的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程”[40]。在区域协同立法实践中，定期举办联席会议、不定期举办立法座谈会议、签订立法合作协议、组建立法工作小组等协商机制已经得到充分运用。借由这些协商机制，区域协同立法主体之间可以进行理性的表达和说服，从而共通立法规划及立法计划、共享立法资源、沟通立法意见、协调地方利益并作出符合区域利益的立法决策。为此，建议在《立法法》修改时，从实践中提炼出有效的区域协同立法协商机制，并从性质及地位、设置及权限、决策及执行、民主正当性等维度构建匹配区域协同立法需求的运行规则，将区域协同立法协商机制纳入法律规制之下。

（2）明确中央或省级立法主体的控制机制。为保证区域协同立法符合国家整体利益、契合国家发展大局，需要重视来自于中央或省等上级立法主体的必要控制。“地方政府间的合作的发展，往往会形成更大的地方利益单位，在这种情况下，地方政府间关系和地方政府与中央政府间关系可能会受影响。”[41]易言之，虽然区域协同立法在一定程度上提高了地方立法自主能力，改变了下级过分依赖上级的传统治理格局，但需要警惕的是地方立法主体借此通道可能会实现多个地方主义的联合，由此带来的地方争权、地方扩权等不稳定因素则会深刻影响到单一制结构下的纵向权力关系。为此，明确中央或省等上级立法主体对下级区域协同立法的控制机制，可以对“失当的地方主动性”[42]予以有力规制。而将相关机制规范化的意义则在于，可以强化上级控制的法理权威，并避免上级对下级区域协同立法活动的随意干涉，从而使国家机关的“设置、变更、重组、职权职责的配置、机构纵向和横向关系等各个方面”[43]都符合职权法定的法治原则。

事实上，域外很多国家亦极为注重在法律中明确规定中央对地方间区域协同治理行为的控制机制及其行使限度。美国联邦《宪法》第一条第十款规定：“未经国会同意，各州不得和另外一州或国缔结任何协定或契约……”即州之间缔结的州际协定（Interstate Compacts）须事先征得国会同意[44]。日本《地方自治法》确立了中央或都道府县干预地方公共团体合作的基本原则，包括法定主义原则（第二百四十条之二）、必要且最小限度原则和尊重地方自主性、自立性原则（第二百四十五条之三）。此外，日本《地方自治法》还详细规定了中央或都道府县干预职权的行使方式、行使程序、形式要件、处理基准、处理期限、例外情形等具体内容[45]。可见，无论是在联邦制下还是单一制下，中央对地方间区域协同治理活动都要主动施以谨慎的制度控制。

除贯彻前文论及的对区域协同立法所调整的跨行政区划事务范围进行精细化解释，进而实现区域协同立法的目的控制外，可实施的控制机制还有以下方式。一是区域协同立法立项前向共同的上级人大常委会、上级政府报备。例如，《湖北省“襄十随神”城市群区域协同立法工作办法》第六条规定：“协同立法项目经‘襄十随神’城市群区域协同立法工作联席会议商定后，由各自的法制工作机构向人大常委会主任会议报告，并报经同级党委和省人大常委会同意，纳入本市立法规划或者年度立法计划，组织实施。”二是中央或省级立法主体提前介入，参与下级区域协同立法过程。例如，在云贵川赤水河流域协同立法项目中，相关地方性法规草案、审议稿均需征求全国人大及其常委会的意见，并根据其意见作出相应修改[46]。三是发挥好备案审查制度的事后控制功能。区域协同立法主体在向备案审查机关依法报送区域协同立法文件时，应向审查机关作出特别提示，以便审查机关能有重点地对区域协同立法文件进行审查。

当然，《立法法》同样应明确中央或省级立法主体控制权的限度，以贯彻《宪法》第三条第四款所确立的处理国家机关纵向关系应“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的基本原则。

（3）明确区域协同立法主体间的纠纷协调机制。受“本位主义、专业偏执、信息不对称”[47]等多方面因素的影响，区域协同立法主体之间产生分歧甚至冲突都是极有可能的，因此区域协同立法也就有了引入纠纷协调机制的必要性。从我国区域协同立法实践来看，区域协同立法主体间自行协商、共同的上级立法主体介入协调是解决区域协同立法纠纷的主要机制。一方面，自行协商由各方自主、自愿地进行谈判、作出妥协，摆脱了外在的干预和约束，表明了各方想要维持友好合作关系的积极态度，是“治理冲突的最有效手段”[48]。另一方面，当自行协商无法达成一致时，共同的上级立法主体可以借助其政治权威与法制权威，自上而下地调解、裁决区域协同立法主体间纠纷。当然，在更长远意义上，“从构建规范、长效的区域立法合作争议解决机制的角度考虑，还需要构建起我国公权力主体之间争议的仲裁、调解机制，或者改革行政诉讼制度”[49]。

四、结语

区域协同立法作为实践先导的地方立法创新现象，因应了纵深推进区域协调发展的国家战略意图及“逐步有序释放地方立法空间”[50]、“支持地方创造性开展工作”[51]的立法放权态势，已逐渐与传统的地方各自立法一道，成为地方立法的“双元”模式。需要说明的是，本文仅立足于国家法律层面阐释区域协同立法的规范构造，尚未全面关照到地方性法规、地方政府规章等地方规范性文件对区域协同立法制度的规则形塑意义。区域协同立法规则体系的系统性、整体性完善，同样还离不开地方立法主体在《地方组织法》《立法法》所确立的规则框架中进一步细化、创新。

注释：

[1]参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期，第62-75页。

[2]参见朱宁宁：《地方组织法修正草案亮点解读》，载《法治日报》2022年3月6日第7版。

[3]《关于〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）〉修改情况的汇报》，载北大法宝网，https://www.pkulaw.com/，最后访问日期为2022年8月17日。

[4]【英】洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第288页。

[5]【英】海伦·赞塔基：《立法起草：规制规则的艺术与技术》，姜孝贤译，法律出版社2022年版，第205页。

[6]陈婉玲、陈亦雨：《区域协调发展的利益调整与法治进路》，载《上海财经大学学报》2021年第6期，第123-137页。

[7]参见杨杰：《论区域行政立法协同的合宪性》，载《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期，第106-112页。

[8]参见中共中央党史和文献研究院：《十九大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2019年版，第701页。

[9]参见《法治中国建设规划（2020—2025年）》，载《人民日报》2021年1月11日第1版。

[10]王萍：《吹响新时代地方立法工作“集结号”》，载《中国人大》2019年第18期，第9页。

[11]王晨：《关于〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（修正草案）〉的说明——2022年3月5日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第2期，第294页。

[12]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2期，第352页。

[13]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第272页。

[14]【德】卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第316页。

[15]【德】魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第316页。

[16]参见罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版股份有限公司2012年版，第220页。

[17]杜鹏：《一线治理:乡村治理现代化的机制调整与实践基础》，载《政治学研究》2020年第4期，第106-118、128页。

[18]参见陈光：《区域立法协调机制的理论建构》，人民出版社2014年版，第82-87页；叶依广：《长三角政府协调：关于机制与机构的争论及对策》，载《现代经济探讨》2004年第7期，第7-10页。

[19]韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，载《法学》2021年第2期，第146-159页。

[20]彭彦强：《中国地方政府合作研究——基于行政权力分析的视角》，中央编译出版社2013年版，第17页。

[21]杨爱平、陈瑞莲：《从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析》，载《江西社会科学》2004年第11期，第23-31页。

[22]王荣梅：《京津冀协同立法护蓝天——京津冀〈机动车和非道路移动机械排放污染防治条例〉协同立法始末》，载《北京人大》2020年第5期，第34页。

[23]参见【德】H.哈肯：《协同学——自然成功的奥秘》，戴鸣钟译，上海科学普及出版社1988年版，第220页。

[24]参见张贤明、田玉麒：《论协同治理的内涵、价值及发展趋向》，载《湖北社会科学》2016年第1期，第30-37页。

[25]参见张志铭：《转型中国的法律体系建构》，载《中国法学》2009年第2期，第140-158页。

[26]王利明：《法律解释学》，中国人民大学出版社2016年版，第306页。

[27]参见《辽宁省人民代表大会民族侨务外事委员会关于〈桓仁满族自治县浑江流域水环境保护条例〉审查情况的说明》，载《辽宁省人民代表大会常务委员会公报》2021年第2期，第211页。

[28]《地方组织法》第八十条规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”

[29]参见《〈河北省地震预警管理办法〉解读》，载《河北省人民政府公报》2021年第11期，第28-29页。

[30]【美】V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第12页。

[31]杨治坤：《区域治理的基本法律规制：区域合作法》，载《东方法学》2019年第5期，第93-100页。

[32]戴津伟：《立法目的条款的构造与作用方式研究》，载《法律方法》2016年第2期，第217-228页。

[33]参见《立法法》第四十五条。

[34]参见张志铭：《法律解释的操作分析》，中国政法大学出版社1998年版，第232页。

[35]全国人大常委会法制工作委员会研究室：《我国改革开放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第55页。

[36]参见郑毅：《地方主义、跨区域事务与地方立法改革——以抗击新冠肺炎过程中的央地关系为视角》，载《东南法学》2020年第2期，第38-60页。

[37]【美】罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，史晋川等译，格致出版社2012年版，第35页。

[38]参见栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第2期，第395页。

[39]参见于江、魏崇辉：《多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路》，载《求实》2015年第4期，第63-69页。

[40]陈振明：《政治与经济的整合研究——公共选择理论的方法论及其启示》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2003年第2期，第30-39页。

[41]林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第334页。

[42]郑毅：《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国〈宪法〉第三条第四款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期，第58-76页。

[43]王锡锌：《完善国家机构组织法应坚持三原则》，载《中国党政干部论坛》2018年第3期，第52-55页。

[44]虽然之后联邦最高法院对这一宪法规范作了扩大解释，认为只有“侵占”到联邦政府权力的政治性协定才需要国会同意，但在实践中，联邦大多会提前参与到州际协定的制定过程中。因此，在联邦提前介入的情况下，国会的事后批准也就只具有合法性上的意义，而非实效性上的意义。参见【美】约瑟夫·F·齐默尔曼：《州际合作协定与行政协议》，王诚译，法律出版社2013年版，第35页；吕志奎：《区域治理中政府间协作的法律制度：美国州际协议研究》，中国社会科学出版社2015年版，第131-132页。

[45]参见日本《地方自治法》第二百四十六条至第二百五十条。

[46]参见关于《〈贵州省人民代表大会常务委员会关于加强赤水河流域共同保护的决定（草案）〉修改情况的报告》，载贵州人大网，http://www.gzrd.gov.cn/cwhgb/dssj%202021nd sh1/43530.shtml，最后访问日期为2022年8月17日。

[47]参见李长晏：《区域发展与跨域治理理论与实务》，元照出版公司2012年版，第42-45页。

[48]【美】理查德D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，九洲译，北京大学出版社1996年版，第146页。

[49]戴小明、冉艳辉：《区域立法合作的有益探索与思考——基于〈酉水河保护条例〉的实证研究》，载《中共中央党校学报》2017年第2期，第82-91页。

[50]王晨：《在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，载《中国人大》2019年第23期，第14-19页。

[51]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日第1版。