美国数字贸易现状与中美数字贸易关系展望*

张雪春，曾园园

（1.中国人民银行研究局，北京 100800；2.中国人民银行宏观审慎局，北京 100800）

近二十年来，美国数字技术引领全球，数字经济日新月异，美国已经成为全球数字贸易第一大国，国际市场占有率为16.7%，超过英国（9.6%）、德国（6.4%）、中国（4.5%）等①根据联合国贸发会议（UNCTAD）2019 年数字交付服务贸易（Digitally-deliverable services）出口统计指标计算。该指标基于ICT 赋能服务贸易概念进行统计，包括基于ICT 网络提供的保险和养老金服务、金融服务、知识产权使用、通讯服务、计算机和信息服务、其他商务服务及可视化相关的服务等。。美国主张在国家安全的前提下维持自由开放的数字贸易政策，确保美国公司攫取全球经济价值。拜登政府上台后，美国确立了“以工人为中心”和“代际投资”优先的数字贸易政策导向，致力于建立“民主国家数字供应链”、重塑数字贸易规则。中美数字贸易关系方面，美国已经明确以数字贸易为武器孤立并打压中国数字贸易乃至数字主权的策略，对此我国应健全数字贸易规则，明确目标和策略，联合其他国家，共同推进数字贸易发展。

一、数字技术与数字贸易的基本概念

20 世纪90 年代以来，包括人工智能、区块链、物联网在内的第四次工业革命相关技术日新月异。这些技术催生了电子书、网络教育、网上银行等多种产品和服务，更高级的创新包括3D 打印、从事制造业的机器人、物联网相关的设备和产品、人工智能的数据分析、云计算等，数字化创新已经进入了绝大多数行业，数字治理需求也由此产生。

基于数据或数据传输的经济活动催生了数字经济，其核心基础设施是信息和通讯技术（ICT）。二十国集团（G20）数字经济工作组将数字经济定义为依赖于数字要素使用或因使用数字要素变得可行的所有经济活动，数字要素包括数字科技、数字基础设施、数字服务和数据（OECD，2020b）。联合国贸发会发布的《2021 年数字经济报告》显示，2020 年全球互联网宽带增长了35%，是2013 年以来增长最快的一年，并预测2026 年全球每月数据通讯量将从2020 年的230 艾字节（exabytes）激增至780 艾字节。美国国际数据集团（IDG）旗下市场研究公司（IDC，2020）预计2022 年全球65%的GDP 将与数字相关。由于数字经济发展高度依赖于ICT，目前主要使用ICT 货物及相关服务（包括ICT 赋能服务）业产值作为衡量数字经济发展的主要指标。

数字技术改变了传统的商业和国际贸易方式，网络扩展和技术创新推动了数字贸易高速发展。各国对数字贸易的定义还存在争议，经济合作与发展组织（OECD）发布的《数字贸易测算手册》将数字贸易定义为，通过互联网订购或销售的货物和服务及以电子形式远程传输的国际交易，涵盖数字销售（即电子商务）、数字提升的贸易（如电影流、汽车附带的保养监测等）和数字交易（如非同质化代币NFT、加密货币、数字艺术、数字平台等）。世界贸易组织（WTO）数据显示，2020 年全球ICT 货物贸易出口额为2.35 万亿美元，同比逆势增长4%，其中中国内地、中国香港、中国台湾、韩国、美国分别占29.8%、12.9%、6.5%、6.3%、5.9%；全球ICT 服务贸易出口额为7388 亿美元，是2011 年的2 倍，其中爱尔兰、印度、美国、中国分别占21%、13.5%、7.7%、5.3%。

二、美国的数字贸易及相关规则

（一）美国的数字经济与数字贸易

近十余年来，美国数字经济增速超整体经济增速。美国商务部经济分析局（BEA）统计数据显示，2010 年到2019 年，美国数字经济实际产值年均增速为6.1%，超过年均2.2%的整体经济增速。2019 年，美国数字经济产值超过2 万亿美元，约占GDP 的9.6%，其中半导体、计算机、软件和电子商务占据较大份额，B2C 电子商务增速最快，数字经济产值中ICT 服务贸易和货物贸易比例为2:1。

美国数字贸易及相关基础设施产品和服务全球领先，对其服务贸易出口和就业贡献巨大。全球最大的互联网公司和数字服务提供商均为美国企业，美国宽松的监管环境促使科技公司超速发展，全球五大头部互联网公司美国占据四家，美国亚马逊云科技（AWS）一家公司即拥有全球几近一半的云计算能力（Cartwright，2020）。2019 年美国ICT 商品货物出口占美国出口总额的8.7%，其中半导体出口位居第一。2020 年美国半导体行业收入在全球市场占比高达48%（Semiconductor Industry Association，2021）。数字贸易对美国服务业拉动作用显著，2020 年美国ICT 服务②包括通信和计算机服务及许可证知识产权使用管理等。和ICT 赋能服务③指通过ICT 网络提供的在线银行、教育等终端服务产品。出口合计占同期服务贸易出口总额的78%，增速超过ICT 货物贸易出口，其中ICT 赋能服务贸易出口金额是ICT服务贸易的6 倍以上。美国数字经济行业支持了770 万个就业岗位，占2019 年美国就业总额的5%，其中软件行业创造了330 万个工作岗位④资料来源：Software.org 网站。。展望未来，全球数字贸易壁垒不断增加，美国数字贸易出口前景存在不确定性，这也是美国热衷于国内与国际数字贸易规则制定的重要原因。

（二）美国的数字贸易政策：以劳工为中心

美国的数字经济采用的是分部门治理模式，并没有一个大一统的顶层数字战略（Fefer，2021）。OECD（2017）显示，美国是唯一实施市场驱动数字战略的OECD 国家。由于数字贸易问题与国家安全、知识产权保护等问题相互交叉，美国在国家安全战略报告中倡导美国数字优先事项，包括与盟友合作、为人工智能（AI）等新兴技术建立国际规则；美国贸易代表办公室（USTR）通过贸易谈判识别和消除相关外贸壁垒；美国商务部努力促进国内外数字贸易政策，帮助美国企业处理监管问题，解决关键市场中电子商务出口的贸易壁垒。

拜登政府提出了“以劳工为中心”的数字贸易政策。美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）将“以劳工为中心”数字贸易政策解释为“从整体性和包容性的全局考虑出发，基于对美国人民和劳工的影响制定政策”，提出数字贸易政策需结合国家安全、国内外政策利益、盟友合作、各国政府权利及国际贸易规则需要等统筹考虑⑤见Katherine Tai 于2021 年11 月3 日在乔治华盛顿大学法律中心（Georgetown University Law Center）视频会议中关于数字贸易的发言。。由于美国国会2015 年通过的贸易促进授权（TPA）已于2021 年7 月1 日到期，未来美国国会如颁布新的授权，有可能会修订数字贸易谈判目标的优先次序。

（三）美国的数字贸易规则

美国国会强调以世界贸易组织（WTO）核心原则维护本国利益，主张网络开放、数据自由流动，对数字贸易免征关税。在WTO 于1998 年通过的《全球电子商务宣言》中，成员国达成了“暂停征收电子商务关税”的一致意见，其成为全球数字贸易的核心原则。WTO 电子商务工作组将电子商务广泛地定义为“以电子方式生产、分销、营销、销售和交付的货物和服务”，并将电子商务基础设施发展有关问题纳入范畴。美国国际贸易委员会（USITC，2017）关于数字贸易的定义与WTO 基本一致，侧重将跨境数据流、ICT 服务及基础设施纳入免税范畴，有利于争取和维护对美国企业有利的税收政策。美国国会在2015 年通过的TPA 中设定的数字贸易谈判目标包括：确保现有WTO 承诺适用于数字贸易场景，并确保不低于实物贸易的优惠待遇；禁止对数字贸易和数据流动实施强制性的本地化要求和限制；维护电子传输免税政策；确保相关法律法规对贸易形成尽可能少的限制。谈判目标中有关知识产权保护内容也涉及数字贸易。

美国数字贸易规则的基本框架包括2013 年《数字贸易法案》和《数字贸易十二条》。2016 年，美国的数字贸易规则扩展至跨境数据传输、版权保护和规则、标准制定的透明度等领域。数字治理方面，美国没有针对网络数字隐私综合性联邦法律，有一系列的联邦法、部分州有消费者保护法，目的在于保护个人信息不被政府（而非私人公司）获取。具体包括：①美国隐私法（1974）禁止政府机构持有个人信息，确认个人有权获得、复印、修正政府所有的个人信息。②合法使用境外数据明确法（2018）允许美国执法机构获取美国管辖下机构的数据，即使这些数据在美国境外、包括非美国公民的数据；③健康保险流通与责任法案（1996）、儿童在线隐私保护法（2000）、金融服务现代化法案（1999）等法律保护特定类别（健康信息、12 岁以下儿童、与服务商进行的非公开金融交易数据）的个人数据。不少州有意出台类似欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）的消费者数据隐私保护法，例如，加利福尼亚州的消费者隐私法（2021 年1 月生效）、佛吉尼亚州消费者数据保护法（预计2023 年生效），还有6 个州正在走立法流程。这些州级法律意在明确个人对其被企业搜集的信息的获取、修正和删除权。

美国关于网络服务提供商（ISP）责任的主要法律依据是1996 年的《适当通信法》（Communication Decency Act），其中的第230 节限制了网络公司对用户生成内容的责任，为平台公司提供了一揽子免责。该法被诟病偏袒平台公司，美国总统拜登也曾经表示应该废除第230 节，但迄今还没有实质性的举措。执行层面，1998 年的《千年数据版权法》（Digital Millennium Copyright Act）确立了“告知即下架（notice and take down）”的免责模式，但在实际操作中，美国对违反版权的指控更为重视。美国2017 年联邦通讯委员会（Federal Communications Commission）改变了网络服务商分类的规则，撤销了网络中性原则。

（四）美国的国际数字贸易协定

虽然现有多边贸易协定条款和原则的适用性已跟不上数字经济的复杂性，不能充分反映、涵盖和解决数字贸易快速发展所面临的新问题，无法满足当前及未来数字贸易发展需求，美国仍然积极参加WTO 相关数字贸易规则制定的过程。在WTO 框架下，美国是电子商务（或数字贸易）联合倡议（Joint Statement Initiative on Electronic Commerce）的参与国。由于WTO 谈判进展缓慢，为确保互联网经济的全球规则和规范符合美国法律、规范、国家利益，美国积极通过自由贸易协定（FTA）及其他多边论坛寻求引领全球数字贸易政策的主动权，以此寻求支持数字贸易发展的开放环境，减少数字贸易壁垒。

美国在早期数字贸易规则制定中独领风骚多年。2004-2012 年间生效的12 个美国参与的双边和区域贸易协议⑥12 个FTA 协议包括：约旦—美国FTA（2000）、澳大利亚—美国FTA（2004）、智利—美国FTA（2004）、新加坡—美国FTA（2004）、多米尼加—中美洲FTA（2005）、巴林—美国FTA（2006）、摩洛哥—美国FTA（2006）、阿曼—美国FTA（2006）、秘鲁—美国FTA（2007）、巴拿马—美国FTA（2012）、哥伦比亚—美国FTA（2012）、韩国—美国FTA（2012）。中，跨境电子商务/数字贸易范围不断扩展。2000 年美国—约旦的特惠贸易协定中将电子商务单独成章。2004 年的美国—智利自贸协定中明确了数字产品的定义、关税和非歧视待遇。韩美自贸协定则提出了数据产品交易中跨境数据流动及互联网的访问和使用原则。2004 年新（加坡）美自贸协议包括电子商务非歧视条款，禁止电子产品关税，美国在与智利、巴拿马和韩国的自贸协议中有类似条款。

近年，美国参与和主导的多个双边和多边自由贸易协定都是跨境数字贸易规则的实践平台和指向标。《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP，2013 年启动）、《服务贸易协定》（TISA，2012 年初启动）、《美墨加贸易协议》（USMCA，2020 年7 月生效）及《美日数字贸易协议》（USJDTA，2020 年12 月生效）等大型自由贸易协定都有数字贸易内容。欧美在TTIP 框架下对数字贸易的共识集中于电子认证服务、消费者隐私保护等方面，并未涉及数字本地化和跨境数据流动。TISA 的主旨是创设跨境数据、电子商务等新兴领域的管制规则。

替代1994 年北美自由贸易协定的USMCA 是美国第一个在数字贸易方面做出广泛承诺的自由贸易协定，其条款受USMCA 争端解决程序约束。USMCA 涵盖的数字贸易特定义务包括：数字贸易关税禁止和非歧视性待遇，数字贸易便利化，禁止对跨境数据传输采取限制性措施及数据本地化要求，在线消费者保护和个人信息保护法律框架，禁止以披露源代码、技术转移、密码技术披露为前提的市场准入要求，禁止计算机服务交互附加义务、网络安全监管合作、争端解决机制等。USMCA 鼓励双方就数据隐私和安全、互操性、私人部门和中小企业自律等加强合作。USJDTA 被美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）认为是就数字贸易壁垒达成的“最全面和最高标准的贸易协议”。除个人隐私保护、密码技术、争端处理等部分内容，该协定中的承诺与 USMCA 基本一致，两个协议都确认了网络可获得性对数字贸易的重要性，禁止了大多数跨境数据转移的限制，强调数字产品的非歧视性待遇，包括反对数据地方化。

拜登政府正在与欧洲谈判签署自由贸易协定或数字贸易协定，希望以此主导WTO 对电子商务交易（即数字贸易）征收关税的议题。2021 年7 月，美国与澳大利亚、新加坡讨论了数字贸易政策。此外，拜登的贸易代表已与亚太国家官员会谈讨论数字贸易事宜，美国国会和智库等机构都在呼吁拜登政府与亚太国家签署多边数字贸易协定⑦美国亚太数字贸易协议面临不少障碍。一是拜登的贸易政策以工人为中心，数字贸易协议必须服务于这一政策导向；二是美国国家安全委员会和外交部将深度参与协议中消除中国影响的条款；三是拜登政府不希望贸易协定依赖贸易管理部门。。

拜登上台后，美国有意在数字贸易协议和国际数字贸易规则方面超越欧盟。近年来，欧盟委员会密集制定数字贸易有关法案，2020 年出台了《数字市场法》《数字服务法》，2022 年4 月欧洲议会通过了《数据治理法》，《人工智能法》已提交审议。一方面，美国政府担心欧盟的数字贸易规则可能成为实质上的全球标准，美国不能引领国际数字贸易规则。另一方面，美国智库和学界呼吁重视中国“数字主权”影响全球数字经济格局，呼吁美国引领全球数字主权和数据隐私规则，通过联邦立法和强力执法来管理商业数据的搜集、保存和分享，建立不同交易风险的精准评估机制。

对美国而言，国际贸易协定是推动市场开放、建立治理数字贸易的新规则和原则的路径之一，但由于国际贸易协定适用的局限性及各国加入协定的准备情况、意愿、对数字贸易规则看法不同，美国及其盟友还通过G7、OECD、APEC、监管合作机制等渠道弥合差异，统一目标，探求符合美国利益的、高水平、无法律约束力的数字贸易监管最佳实践和原则。

三、美国数字贸易政策立场及与主要国家的分歧

双边及多边数字贸易协定最终取决于各国的数字贸易政策立场。早期的数字贸易相关协定大多遵循一般贸易规则，随着数字贸易不断发展，数字规范的相关规则成为FTA 协定的重要内容。一般原则方面，FTA 均依循WTO 关于电子商务的规则：一是非歧视原则，包括最惠国待遇原则（禁止歧视不同的进口产品）和国民待遇原则（禁止偏向本国产品、歧视进口产品）；二是透明原则，美国的不少FTA（尤其是与拉美国家的协议）都要求签约方公布或在法律法规中明确关于电子商务的规则；三是关税及贸易总协定（GATT）和服务贸易总协定（GATS）的基本原则和最新的WTO 协议。

（一）关税和数字服务税（DST）

关税和DST 属于数字贸易中的税收壁垒，被多数美国参与的FTA 所禁止，但部分发展中国家强烈主张电子商务关税，而欧盟国家已经引入数字服务税，分歧难以弥合。自1998 年WTO 成员国“电子商务免征关税”的暂行约定达成一致，后多次延期，发达国家大都认同免关税，但印度、南非等部分发展中国家认为这一规定等同于“赋予数字技术优势国家免税进入发展中国家市场的优待”。实践中，印度尼西亚、孟加拉国、墨西哥等国家的税收政策均涵盖电子传输的服务或货物。此外，部分欧洲、亚洲国家公开建议、宣布或已经开始就跨国公司数字经济活动营业收入实施单边的DST，但美国认为DST 不符合现行国际税收政策原则。美国于2019 年启动了对法国数字服务税征收的调查，调查结果认为DST 是歧视美国大型数据公司的行为，不符合现行国际税收政策原则。包括美国在内的OECD 国家正就更新全球税收体系和建立国际数字税框架进行谈判，但仍未形成一致意见（谭书卿，2020）。

（二）数字治理

在数字贸易快速发展的背景下，各国从维护本国利益等出发陆续出台相关举措，以应对潜在的国家安全威胁、网络安全威胁、个人隐私泄露、网络犯罪等问题。各国发展阶段、文化、行业竞争优势不同，在数字治理方面存在分歧。美商会（2021）认为，全球数字贸易的关税和数据跨境传输限制、数据本地化存储、个人隐私保护、强制性技术转让、知识产权侵害等非关税壁垒正在增加，对美国数字贸易主张形成挑战，头部企业面临的不确定性增加，某些措施被认为是为压制美国企业量身定制。因此，美国在FTA 谈判中，最为关注的问题是提升数字产品的市场准入，保护知识产权，鼓励自由跨境数据流动，以及非例外不要求披露源代码。

第一，消费者保护和个人隐私保护方面，欧美争议较大，美国认为欧盟的相关规定大幅提升了美国数字企业在欧洲运营成本。欧盟高度关注数据保护，主张通过严格的立法机制保护个人数据和隐私。2018 年，欧盟开始实施GDPR，适用于欧盟公民在全球的个人和公共数据。GDPR 规定了数据搜集、删除的法律保障，企业必须明确说明个人数据将会如何使用，必须在数据搜集和使用前获得事先同意，一旦违反则面临大额罚款。这对在欧洲运营的美国数字企业影响较大。据统计，截至2018 年5 月，美国财富500 强企业花费在GDPR 上的合规成本高达78 亿美元（Bradford，2020）。2020 年7 月，欧盟法院裁决欧盟与美国之间的跨境数据传输协议（隐私盾）无效⑧欧盟和美国2000 年签署了安全港（Safe Harber）协议，要求美国企业满足欧盟的《个人数据保护指令》。2013 年斯诺登事件加大了欧盟对个人隐私和国家信息安全的关注。2015 年10 月，欧洲最高法院裁定安全港协议无效，美国科技公司不能随便把欧洲客户资料转到美国，只能在欧洲设立数据中心。2016 年2 月，欧盟和美国就两地公司之间传输个人数据涉及的隐私保护问题达成新的框架协议，要求美国公司履行更加严格的义务来保护欧洲的个人数据，承诺关于个人数据如何处理和个人权利得到保障的“稳健义务”。，凸显了争议难以调和。

第二，美国支持数据自由跨境流动，不主张数据本地化存储，与多数国家都有一定分歧。USMCA 要求缔约方除了公共目标之外，都须确保任何限制跨境个人信息流动的措施只是为了保护个人信息且是必要的，并与所产生的风险成比例（第19.8 条第3 款），强化了跨境数据自由流动的约束力和执行力。数据本地化方面，USMCA 剔除了“监管例外”和“公共安全例外”条款，强化了消除本地化要求的承诺。欧盟、澳大利亚等对于例外情景较美国更具弹性，主张考虑个人隐私安全、文化例外等情况，支持有限制的数据自由移动。但欧盟只允许数据转移至12 个被认可的数据保护标准相当的国家，而美国由于没有联邦层面的数据保护和消费者保护法，不在12 个国家名单上。

为确保监管部门对本地运营企业的数据获取权限，不少国家都有以技术转移为条件的市场准入政策。印度、韩国等对支付服务数据，俄罗斯、中国等对于由本地企业和客户产生的数据均有本地存储要求。中国2017 年开始实施《网络安全法》，限制部分境外网站接入，要求网站内容存储本地化，特定内容的服务器必须存放在中国，经批准方可转移。此外，如果外企提供云服务，中资股权需占50%。但中国也在探讨观念相同的国家之间的数据转移。

第三，在知识产权保护方面，美国的立场是宽泛的知识产权保护。USMCA 明确保护软件和源代码相关的算法，并要求签约方不得将披露、转移源代码作为进口、销售、使用软件的条件，禁止政府以披露为市场准入条件。USMCA 不仅没有其他FTA 中平衡知识产权保护和鼓励创新的调控，还将“算法”“密钥”和“商业秘密”新增至“开放禁令”列表。此外，USMCA 明确了加密保护的概念，禁止缔约方在对方“知识产权受到侵害”的情况下将获得加密密钥作为向外国技术开放国内市场的前提。

欧盟的立场是所有关于消费者保护的承诺都需要在内容和形式方面有足够的灵活度。欧盟参与的FTA 包括禁止强制披露源代码和软件的条款，但没有明确包括算法。欧盟与日本、墨西哥的协议中均包括了商务合同、政府采购、执法需要及国家安全情况下自愿转让技术的例外情景。中国一般被批知识产权保护不够充分，尤其是以市场准入为条件迫使技术转移，中韩FTA 还包括了强制披露源代码或算法的条款。

第四，在网络接入方面，美国主导的FTA 在网络内容和技术的选择自由方面表现最为激进，基本都没有对网络中性的承诺，仅认可网络服务接入和使用需要合理的管理。《美国—新加坡自由贸易协定》（2004 年）承诺抛弃文化例外，同意对其视听服务部门做出具体承诺，同时按照美国关于视听服务的要求，同意停止使用现行的用于视听服务的歧视性法规。《美国—韩国自由贸易协定》（2012 年）要求，在不被缔约方法律禁止的前提下，消费者拥有自主选择并使用数字产品及服务的权利，允许其自由地将设备接入缔约国的互联网。

欧盟在文化视听内容自由化上的态度较为模糊，相关承诺都比较笼统，缺乏实质性的自由化条款。欧盟自加入WTO 后，仍然坚持文化例外、视听例外的立场，但是态度逐渐转变。《欧盟—加勒比海地区自由贸易协定》（2008 年）将文化合作纳入视听合作，在有限的情况下，允许非欧盟公司的文化包括视听产业与欧盟公司享有相同的待遇。在欧盟—加拿大《综合性经济贸易协议》（Comprehensive Economic and Trade Agreement，CETA，2016 年）中，欧盟在文化部门开始采用负面清单形式做出承诺。实际上，欧盟在其他章节，如“补贴”、“投资”、“跨境服务”等中纳入了限制市场准入的相关条款，弥补了文化开放的限制政策。中国对网络内容和接入管理较为严格。2010 年的《中国互联网状况白皮书》列出了大量的违法和不允许进行网络传播的内容。

第五，在网络内容监管和中介服务商责任方面，欧盟和美国矛盾较为突出。USMCA 是第一个FTA 中包含建立平台公司安全港、鼓励撤下或删除非法内容、建立“通知即删除”机制的多边贸易协议（第20.88 条），比其他协议增加了ISP 的义务，并采用了更严格的ISP“安全港”条款。此外，在USMCA 数字贸易章中，首次引入“交互式计算机服务条款”，旨在将互联网中介的免责范围扩展至非知识产权领域，明确豁免了网络平台提供者在内容提供者涉及人权以及隐私等非知识产权侵权中承担连带责任（第19.17 条第2 款）。

欧盟允许监管自由裁量权，英国脱欧后也选择了同样的规则。2000 年欧盟的《电子商务规定（e-Commerce Directive）》建立了网络中介的安全港，即只要平台公司对内容是否违反版权不知情或知晓违反版权后立即采取行动，就不对网络内容负责。在数据单一市场框架下，2019 年欧盟在《版权规定》（Directive on Copyright）中要求平台公司建立“通知—行动”机制，用户可通知中介有关非法内容和行为，但仍保留一些责任例外，而平台公司没有主动监测的责任。在欧盟—墨西哥FTA 中，双方承诺有限、透明和非歧视的网络管理；在欧盟—加拿大协议中包含了限制知识产权侵权的调控，但中介服务商的责任也有限制，允许签约双方有不同的告知系统。欧盟严格限制平台公司的垄断行为，欧盟的数字市场法（Digital Market Act，DMA）将大型平台公司定义为网络平台的“守门人”，需要对网络内容承担一定责任。欧盟为惩罚美国谷歌等公司滥用市场影响力等垄断行为及其他市场责任问题，罚金均上亿美元，引发美国各界不满。中国2017 年的《国家安全法》要求非常具体，ISP 须确认用户真实姓名，监测和标识非法内容。

四、中美数字贸易关系分析与前瞻

根据美国经济分析局的数据，2020 年中美ICT 服务贸易金额36.07 亿美元（约9 成为中国从美国进口），占美国ICT 服务贸易总额的比例为2.8%。ICT 赋能服务贸易金额249 亿美元（超6 成为中国从美国进口），占美国ICT 赋能服务贸易总额的比例为3.3%。

近年来，美国视中国为战略竞争对手，美国外交关系委员会2020 年就明确提出了数字贸易武器化压制中国的策略（Knake，2020）。具体包括与盟友携手建立数字贸易区，将共同价值观融入数字贸易规则，建立“民主数字供应链”，强制其他国家在中国主导的数字贸易和美国及盟友主导的数字贸易区之间做单项选择。

（一）中美对数字贸易规则的不同意见

美国政府在贸易谈判和规则制定中主张开放市场准入和知识产权保护，并要求承诺不对跨境数据传输设限和不强制要求源代码披露等，以维护其本国大型科技公司利益，保持数字经济主导地位。特朗普政府期间，维护国家安全和保护本土市场被纳入数字贸易政策优先考虑项，禁止美国公司购买国外制造的通讯设备、限制Wechat 和Tiktok 运营等举措，进一步加剧了中美之间经济对立。

我国从2015 年开始在贸易协议中加入数字贸易，我国数字贸易规则以国家网络安全为基础，以个人信息、数据流动及数据保护为核心，数据流动监管大多具有行业特点。我国强调主权和本土市场保护，一方面通过网关严格管控境内外互联网链接，另一方面对互联网内容审查有严格的管理要求。欧美国家普遍认为我国采取以国家控制为主的网络监管模式，通过严格的监管门槛要求将Facebook、Google 拒之门外，并保护了百度、腾讯、阿里等本土企业成长。近年来，我国在“减少甚至剔除不合理的阻碍数据跨境流动的部门规章”、“改进数据监管技术对数据进行分类管理”、“加强与主要贸易伙伴就跨境隐私保护展开规制协调”等方面有所进展。

由于我国知识产权保护等方面存在不足，数据安全规则也处于起步阶段，数字贸易方面规划相对较弱，在健全完善规则标准方面没有具体目标。我国自2015 年开始考虑将数字贸易相关条款纳入贸易协定，并开始参与WTO 关于电子商务条款的讨论。与美国从数字角度制定和主张数字贸易政策的做法不同，我国更倾向于从互联网赋能的货物贸易角度考虑数字贸易政策，反对针对数据传输和数字保护制定法律约束性条款。2022 年1 月1 日正式生效的区域全面经济伙伴关系（RCEP）中电子商务章节包含了跨境数据传输、数据本地化，源代码披露等内容，但都属于非强制执行条款并允许广泛的例外情景适用。

（二）美国有意将数字贸易武器化以打压中国

我国既是美国数字贸易的主要伙伴之一，也是美国践行网络开放、数字自由传输的数字贸易政策路径和挑战美国数字贸易政策话语权的潜在抗衡力量。美国将中国维护网络主权和安全的相关政策列为美国数字贸易的障碍，为保持美国在全球数字贸易和创新领域的主导地位，美国专家建议美国政府抓住时间窗口，对抗中国以国家控制为主的网络监管模式和限制性数字贸易政策的影响力。

美国孤立中国在数字贸易规则中的话语权，意在打压我国数字贸易和数字主权。美国国会2021 年4 月对我国云计算、电动汽车、移动出行平台以及合成生物等新兴产业进行过听证，呼吁对等开放云市场等数字贸易领域。听证会建议：一是利用技术和数据等优势提高国际竞争力，并以符合美国利益的方式制定全球标准；二是通过人才吸引、技术限制、投资压缩等方式限制中国新兴产业发展；三是通过中美贸易谈判和WTO 电子商务谈判要求中国开放云计算市场准入。

美国国会研究中心明确提出了数字贸易武器化。该报告认为，一个开放且全球化的互联网已经不现实，而盟友网络是美国对中俄的最大优势，战略上应该以“数字贸易+网络治理”来应对中俄（Knate，2020）。大思路是，美国与盟友携手将共同价值观融入数字贸易，将数字贸易与开放的互联网联系起来。在“提升网络治理”的名义下，建立数字贸易区，只有认同民主价值的成员才有资格加入，并强制其他国家在中国主导的数字贸易和美国及盟友主导的数字贸易区之间做单项选择。

美国数字贸易武器化的具体路线图是：与盟友签署自由贸易协定，确立数字贸易和数据本地化规则以及公民隐私保护规则，向非成员国的数据产品收税，共同制裁非成员国的被禁止行为，提升全球网络清洁和安全，成员间互相承诺不进行情报活动，不干预民主进程。此外，要求成员国终止对非成员国在有国家安全影响的硬件和软件的依赖，以建立“民主数字供应链”，迫使中国改弦更张。因此，成员国之间需要一定程度的计划，使最重要的技术在美国及盟友的自贸区内产生。

美国还有意参与亚太国家多边数字贸易协定，对抗中国数字贸易政策影响。2021 年以来，美国贸易代表已与澳大利亚、新加坡等亚太国家官员就数字贸易政策及美国加入协定进行会谈。此前，新加坡与智利、新西兰签署了《数字经济伙伴协定》，与澳大利亚签署了《新加坡－澳大利亚数字经济协定》。美国有可能与亚太国家一起形成一个多边数字贸易协定，以对抗中国的限制性数据政策，但此举也面临多重障碍。一是拜登政府强调任何贸易协定需与“以工人为中心”贸易政策保持一致；二是采取战略行动对抗中国将涉及众多国家安全决策人，增加协议制定的复杂性；三是拜登政府需采取避免TPA 的方式起草协议。

（三）我国应联合其他国家共同推进数字贸易发展

《中国数字经济发展白皮书》显示，我国2020 年数字经济规模达到39.2 万亿元，同比增长9.7%，占GDP 比重为38.6%，成为稳定经济增长的关键动力。“十四五”规划纲要将“加快数字化发展，建设数字中国”单独成篇，提出“保障国家数据安全，加强个人信息保护，积极参与数字领域国际规则和标准制定”。为应对美国将数字贸易武器化，我国亟需提升数据安全相关的制度准备，积极参与国际数字贸易规则谈判与改革，参与国际数字贸易合作。中长期看，要大力发展基础科学研究和科技创新，提高数字经济的核心竞争力。

第一，提高数字经济竞争力，完善国内数字经济运营环境，积极探索中国云计算市场的对外开放。在推动我国新兴产业高速发展的同时，积极开拓国际市场，提高国际市场尤其是发展中国家市场的占有率。一方面，对于美国在贸易谈判中要求中国云计算市场准入，做好应对预案；另一方面，通过数字和云自由贸易区等方式积极探索我国云计算市场开放所需要的条件和规则，并做好技术准备。

中长期看，大力发展科技，尤其是基础研究和新兴企业科技创新是数字安全和信息系统保护的保障，是我国数字贸易话语权的基础，也是应对美国数字贸易武器化的关键。目前，我国并不缺少支持科技发展的资金，缺的是让科研人员长期、扎实从事基础科学研究的机制，缺的是让资金更好地匹配高精尖科技创新项目和初创科技企业的机制。

第二，健全数字贸易规则。一是完善国内数据保护法律机制和行业自律机制；二是建立与跨境交付对应的国内监管制度；三是建立与数字贸易相关的国际投资管理制度。

第三，积极参与WTO 谈判和国际数字贸易规则制定和改革。可以考虑在WTO 第12 届部长级会议上，与美欧合作，支持继续对电子商务的关税暂停。我国还需要积极参与未来WTO的数字贸易规则改革。

第四，大力发展国际数字贸易，尤其是“一带一路”沿线国家和发展中国家的数字贸易，积极参加国际数字贸易合作。例如，积极申请加入CPTPP，倒逼国内产业补贴、国企改革等，扩大开放，使数字贸易成为我国与发达国家的合作平台，而非被制衡的工具。