建立我国绿色政府债券制度的思考*

温来成 余 燕 李 升

当前，全球经济都处在绿色转型时期，绿色与可持续发展已成为全球共识。目前，全球已有包括中国在内的130多个国家和地区均做出到本世纪中叶实现“碳中和”的承诺。要落实这些承诺，政府必须实施大规模的绿色基础设施建设计划。鉴于对绿色和更具弹性的基础设施投资需求，许多国家着手通过发行绿色政府债券,为《巴黎协定》背景下的国家发展目标筹集资金。我国作为绿色债券蓬勃发展的市场，也应当致力于探索构建符合我国时代发展要求的绿色政府债券制度。

一、建立我国绿色政府债券制度是新时代高质量发展的需要

首先，绿色政府债券制度是促进经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。改革开放40多年来，我国经济发展飞速，已成为世界第二大经济体。但是，过去高耗能、高污染的增长方式，为经济社会发展带来沉重负担，因此，生态环境保护和生态文明建设日益受到重视。经济高质量发展也对经济发展方式转变、产业和能源结构优化提出要求，要在确保可持续发展的同时，实现经济与环境协调运行。实际上，这种高质量发展意味着，中国的经济发展已经开始由先前的粗放型向环境友好型、资源节约型转变，倾向保护型发展，最终达成人与自然的和谐共生。“十三五”规划实施以来，中国的绿色金融体系，包括绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险等绿色金融产品和工具，正在迅速发展，并渐趋完善。鉴于此，政府开始着手致力于推动相关领域实现绿色转型，并针对绿色发展实践进行理论创新；同时，注重相关绿色标准的制定并完善绿色分层，为“十四五”时期包括绿色债券在内的绿色金融体系改进与优化提供制度基础与技术支撑，进而助力实现产业绿色转型。随后，我国又在2020年提出了“碳达峰”“碳中和”的发展愿景，这一新目标也彰显出国家对转变经济发展方式、推动新发展格局形成的决心，致力于开拓“低碳、绿色、循环”的发展新路径，以敦促实现经济高质量、高水平发展。绿色政府债券作为推动经济发展方式改进、实现绿色高质量发展的有效金融产品和工具，建立健全与之相关的制度体系,已成为国家发展战略中一项紧迫的任务，是实现经济高质量发展的必然要求。

其次，绿色政府债券具有期限长、成本低的融资优势，对社会资金能起到绿色引领作用。现阶段，我国正处于资源环境约束趋紧的形势之下，生态系统退化的问题仍然存在，生态文明建设仍存在较大短板。这些环境问题的影响不断扩大，在阻碍经济可持续发展的同时，也在一定程度上加剧了环境治理成本。因此，在更多的社会责任交由金融产品分担的制度路径探索中，绿色债券就以其具备的较低资金成本的吸引特性而受到国家的高度重视。发展绿色政府债券，将为政府提供一个新的较低成本融资的渠道，在节约政府发债成本的同时，有助于从金融供给端为清洁能源、节能环保和减碳减排等绿色发展的重要领域、关键性产业提供融资支持，也有助于进一步丰富和完善我国金融市场体系，为投资者提供更多更好的投资机会。近年来，围绕能源转型、污染治理和节能减排等生态修复问题的解决层面，我国已然取得一定成效，这与政府秉持绿色发展理念、对绿色领域的支持和大力投入息息相关，由此，绿色金融发展要求的政策体系和市场环境已初现雏形。此外，从绩效考察视角来看，当前政府投资的有效性以促进绿色发展为目标，因而探索发行绿色政府债券，可以有效适配绿色领域内不断壮大的项目建设需求，促进绿色投融资体系进一步发展与完善，是健全政府投融资体系的重要课题。同时，还能充分发挥政府在投资领域的主导作用，引导社会力量共同致力于绿色项目建设，形成绿色经济发展新动力，推动实现优质发展。

最后，究其本质，绿色政府债券制度在助力实现绿色发展目标方面大有裨益。诚然，不断健全和完善的绿色金融发展体系，能够通过引导民众选择绿色消费、推动产业结构优化升级以及助推企业技术进步创新等方面助力经济实现高质量发展。而绿色政府债券作为一种创新型绿色金融产品，其在促进经济高质量发展层面具有不可替代的优势与作用(刘华珂和何春，2021)。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》针对生态文明建设提出，要更加自觉地推进绿色发展、循环发展、低碳发展，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在这一时代背景下，探索构建我国绿色政府债券制度，对切实转变经济发展方式，实现“双碳”目标具有重要价值和意义。具体而言，“双碳”目标的金融需求表现在大量传统设备的更新换代上，包括能源体系、清洁、交通、城乡建设等在内的与绿色低碳发展相关的基础设施建设以及重大技术更新等，都会涉及大体量的资金投入，因此，绿色政府债券将资金引流至绿色领域，一方面在绿色产业发展方面起到助推作用，另一方面进一步优化升级产业结构，逐渐向经济高质量发展目标靠近。同时，经济高质量发展与创新休戚相关，而绿色政府债券可以扩展政府融资渠道，为绿色领域技术创新活动提供资金，从而在绿色低碳社会建设过程中推进革命性技术创新进程，为实现经济高质量发展提供技术支持。此外，以政府作为绿色债券发行主体，有助于在全社会层面突出和宣传绿色发展理念，同时也更能表明国家竭力做好生态文明建设的信念和意志。它不仅会对绿色生产领域产生影响，而且会影响居民的消费行为，引导绿色消费，推动消费结构改进升级。由此，人们的生活方式得以转变，消费者偏好绿色消费，绿色产业借助市场供求机制得以进一步发展，为实现经济高质量发展提供重要引擎。

二、我国绿色政府债券探索及存在的问题

我国绿色债券市场起步于2015年，受益于政策的持续推动，过去几年我国绿色债券市场蓬勃发展，相关发行总量呈逐年递增趋势，从全球范围来看，我国目前已经快速发展为世界第二大绿色债券市场，相关债券品种得以创新，更为多样和丰富。据Wind统计，截至2021年末，我国累计发行绿色债券规模达24112亿元，在全球绿色金融市场中发挥着举足轻重的作用。但聚焦于绿色政府债券发展现状来看，我国绿色政府债券目前仍处于初期起步阶段，债券市场上的主流绿色债券品种为绿色企业债券、绿色公司债券和绿色金融债券，发行方主要以企业和金融机构为主体。现阶段，我国绿色政府债券是以绿色项目建设为重点的地方政府专项债券，实际上，现有的已明确贴标的绿色政府债券仅3只。

2019年6月，第一只贴标绿色地方政府债券“江西省赣江新区绿色市政专项债券(一期)”在上交所顺利发行，成为全国第一单绿色市政专项债，第一期发行总量为3亿元，信用评级结果为AAA，期限为30年，年利率为4.11%。这一绿色地方政府专项债券计划按照三期来发行，拟筹集资金12.5亿元，并归入省级政府性基金预算中进行管理，相应的资金用途被明确限制用于儒乐湖新城一号综合管廊兴业大道项目及其智慧管廊项目建设。同时，其在发行前经独立第三方机构联合赤道认证公司进行评估认证，给予绿色贴标。2020年5月，广东省水资源专项债券(一期)在深交所成功发行，发行额为27亿元，期限为10年，年利率为2.88%。该绿色专项债券资金将全部用于支持由广东粤海珠三角供水有限公司负责的珠江三角洲水资源配置工程建设，第三方评估认证机构绿融(北京)投资服务有限公司予以绿色认证贴标。此外，该期绿色市政债券环境风险评估工作由我国第一个绿色金融人工智能引擎开展，它以大数据为基础依据实施评估，并取得较好成效。2021年，深圳市政府在香港联合交易所发行3年期(年利率2.7%)和5年期(年利率2.9%)绿色地方政府债券，发行规模分别为15亿元和24亿元，债券资金主要用于城市轨道交通和水治理等项目建设，作为地方政府到香港发行的首个离岸人民币地方政府债券，其在促进人民币国际化进程、促进粤港澳大湾区绿色金融发展过程中发挥助推作用的同时，还起到了引导和示范其他地区开拓新的绿色发展融资路径的作用。

除上述江西、广东和深圳等地发行的明确贴标的绿色市政专项债券外，各地政府通过发行债券筹集的资金基本上都会涉及绿色领域的应用，绿色项目储备初具规模。同时，在我国绿色政府债券发展的探索过程中，中央政府和地方政府在发行债券时所遵循的法理规范与具体操作原则，绿色债券顺利运作的成功实践范例，都为后续绿色政府债券运作的市场实践积累提供了有价值的经验。近年来，我国绿色债券市场方兴未艾，不断完善，相关绿色债券激励政策初具雏形，以国际社会通行标准、制度规范为依据，绿色债券评估认证国内标准逐渐与之接近和趋同；同时，相关第三方认证和评级机构的经验日益丰富，专业绿色投资主体逐渐培育形成，由此，基本上，支持我国政府发行绿色债券所需的外部环境已然形成(王琰，2018)。

然而，鉴于绿色政府债券仍处于起步阶段，其发展依然面临着诸多问题，与绿色政府债券有关的绿色认证评级、信息披露、风险防范以及监督管理等基础制度内容存在缺失，有效的制度供给不足，这也导致我国绿色政府债券供给明显不足。

第一，绿色政府债券缺乏专门的标准与规范，体制机制尚不健全。当前我国发行的几只绿色政府债券所遵循的是地方政府债券以及普通绿色债券的相关制度规范，尚无专门针对绿色政府债券的规范与标准文件，统一规范的绿色政府债券支持项目筛选与认证制度体系并未建立。同时，从国际、国内双重视角来看，绿色政府债券纳入相关主流债券指标评价体系仍然任重道远，其在债券市场的认可度与参与度有待进一步提升，相应的绿色投资群体还未形成规模。具体而言，我国政府债券资金投向绿色领域很广泛，但因绿色项目具备较强的专业性，精准识别绿色属性存在较大困难，因此大量相关政府债券并未进行绿色贴标，属于非贴标绿债，这与我国当前尚未建立统一的绿色认证评估框架、绿色认证制度与规范有所缺失的现实境况相符，特别是独立的第三方绿色认证评估机构的缺失，对绿色政府债券相关制度的建立与发展造成较大阻碍。而且，针对境外发行绿色政府债券离不开国际第三方认证机构的情况，政府发行绿色债券的成本因此有所增加。此外，绿色政府债券法定分类制度也有所缺失。这些问题无疑会在一定程度上对绿色政府债券发展造成阻碍。

第二，绿色政府债券信息披露制度不完善，绩效评价制度缺失。当前，我国“实质绿”债券市场发展迅猛，但相关信息披露制度和绩效评价制度有所缺失，一方面导致绿色政府债券投资项目的环境效益难以估量，资金使用绩效无法评估，相关监管难以落实；另一方面由于信息不对称造成市场投资主体投资绿色政府债券的积极性尚待提升。实际上，绿色政府债券的募集书中缺乏对债券资金具体去向的披露，资金透明度偏低；同时，作为发行主体的政府与投资主体之间存在信息不对称的问题，信息供给不充分。这一问题产生的根源在于相关信息披露指引规范与制度的缺失，现阶段有关债券市场监管政策，主要落脚于信息披露主体的规定，但缺乏对绿色政府债券支持项目内容及其相关指标的清晰界定与规范，尤其是对相关绿色项目信息披露的考核方法与技术，也缺乏明确规定，信息披露的充分性与有效性亟须提升，绿色政府债券绩效评价制度亦须尽快建立与健全。

第三，绿色政府债券风险防范与监管制度缺失，法制建设进展缓慢。相较于普通投资项目而言，绿色项目涉及的相关技术复杂程度更高，相应地，绿色项目投资也面临着更为严峻的包括技术、道德、政策和市场等不同层面的风险。相关投资主体可能因为绿色领域相关技术知识的匮乏而缺乏绿色项目识别能力，从而无法对其可能产生的风险进行精准衡量与评估，最终导致“洗绿”风险频发。同时，现阶段绿色政府债券激励机制缺失，对地方政府发行绿色债券的激励不足，与绿色政府债券业务开展相适配的政府部门和金融机构内控制度存在缺失，政府环保考评约束力不强，导致绿色政府债券风险监管的有效性不足。此外，绿色政府债券相关法制建设落后，多层次的绿色政府债券发行法律体系框架尚未建立，阻碍了绿色政府债券市场有序平稳发展。

三、绿色政府债券发展的国际经验及借鉴

国外一些国家的绿色债券市场发展时间较长，相关标准和政策规范已趋于成熟和完善，考察这些发达国家的绿色政府债券发展实践,对我国绿色政府债券制度构建、完善国内绿色债券市场体制机制具有积极意义。

(一)美国绿色市政债券

美国绿色市政债券采用地方政府支持公共实体发行的方式，筹集的资金直接用于绿色领域相关公共基础设施，如可再生能源、建筑节能改造、LEED认证的建筑开发等。同时，美国市政债券市场的独特之处在于其发行率较高，发展较为成熟，而且其并非仅由个别大型机构投资者主导，家庭散户投资者是美国市政债券的最大购买群体。美国绿色市政债券主要可以分为两种类型，即一般责任债券和收益债券。前者的担保来源主要依靠地方税收收入，后者则以公共项目产生的预期收入为担保，针对特定项目发行，相应的项目收益也只能用于特定目的。从发行制度方面来看，美国绿色市政债券在发行之前需要进行信用评级。美国绿色市政债券发行,需要根据相关绿色债券标准确定符合条件的绿色项目和资产，再经由评估机构实施外部审查保证绿色属性，杜绝“洗绿”现象，最后建立跟踪和报告制度,对绿债资金分配信息进行充分披露，确保债券发行筹集的资金总额完全分配到绿色项目中去(Partridge,2019)。在绿色市政债券监管方面，联邦政府承担监管职责，就绿色市政债券利息免税的合法性与合理性进行仔细审核与查验，并针对绿色市政债券项目中可能发生的欺诈行为进行处罚。此外，为了确保绿色市政债券的地位和作用，发行人需要每年向投资者提供债券资金确实用于符合条件的绿色项目的证据，即要对绿色项目收益使用状况进行监控并报告。美国马萨诸塞州政府最先发行绿色市政债券，当时的债券发行总量为1亿美元，期限为20年，年利率为3.2%，资金主要投向净水节能、土地修复等绿色项目；加利福尼亚州政府发行了2037年到期的绿色市政债券，发行规模为3亿美元，所筹集的资金主要用于水务及交通运输项目融资；哥伦比亚特区水务局发行了总量为3.5 亿美元、期限100年、到期收益率4.81%的经评估的绿色市政债券，为其“清洁河流项目”进行资金筹集。(1)国家金融与发展实验室(NIFD)。美国绿色市政债券期限平均分布在10～20年之间，显露出绿色领域项目建设与长期资金需求适配的合理性(曾刚和吴语香，2019)。总之，美国绿色市政债券的相关实践探索与规则制度,为我国构建与完善绿色政府债券体制机制提供了有益借鉴。

(二)瑞典绿色主权债券

2020年，瑞典政府基于《绿色债券原则》，颁布《瑞典绿色主权债券框架》，明确对瑞典绿色主权债券的发行进行规范。这一文件除了对资金用途、项目评估和筛选、资金管理、资金分配等进行规范以外，还对相关外部评估与审查内容进行了说明。在资金用途方面，瑞典绿色主权债券资金主要用于满足国家绿色支出，以促成瑞典低碳环保目标的达成。其中，明确规定核能、化石能源、水电或专项行政拨款等相关支出不属于绿色支出范畴。相关绿色支出筛选由各级政府负责，必要时需要咨询专业机构，以确保绿色主权债券资金用于绿色项目支出，得出有助于实现瑞典绿色环保目标的投资组合。就资金管理及分配而言，瑞典国家债务办公室主要承担绿色主权债券发行与资金分配工作，负责监控资金使用进度，并形成中央政府年度报告。同时，其跟进的相关绿色支出进程需要向投资主体汇报，并形成《投资人报告》，针对各绿色项目产出所产生的环境效应进行说明。此外，对外部审查与评估方面而言，国际气候和环境研究中心作为瑞典政府委托的第三方审核机构，承担着对瑞典绿色主权债券框架进行评审的职责。由此，瑞典绿色主权债券作为绿色环保与经济增长协同发展过程中的重要工具，对其达成经济发展与环境质量改善“双赢”目标大有裨益。(2)Government Offices of Sweden. Sweden’s Sovereign Green Bond Framework—Government Decision of 4 June 2020[R]. Ministry of Finance, 2020:1-8.根据Wind数据，2020年，瑞典第一次发行了规模达到300亿克朗(约33亿美元)的绿色主权债券，开创了新纪录，为其实现经济效益与社会效益的有机结合增添了一份助力。

(三)德国绿色政府债券

自21世纪初期德国就开始致力于探索国内能源结构转型，并就相关可持续金融的市场建设进行研究。2020年，作为欧洲第二大绿债发行国，德国发布了《绿色债券框架》，对绿色项目筛选、债券资金用途、信息披露与外部评估等内容进行详细界定。德国绿色主权债券筹集的资金被限定仅能用于交通、国际合作、创新意识提升、能源与工业以及生物多样性保护等五大方面，但明确禁止将资金用于支持武器、烟草、酒、博彩等支出，同时对于所有与化石能源或核能相关的支出项目也被明确禁止使用绿色主权债券资金。随后，德国发行其首单绿色联邦债券，由德国金融署负责管理。这一举措进一步推动了德国国债体系的丰富与完善，同时，在欧元区甚至全球市场范围层面，也对相关区域内绿色债券收益率基准的形成十分有益，最终可为全球层面的绿色债券市场的进一步拓展提供助力。德国绿色主权债券发行开创性地采用了“孪生债券”模式，即在绿色主权债券发行前，德国政府发行了零票息常规主权债券，绿色主权债券和常规主权债券的到期日相同，后者作为前者的对照。考虑到德国常规主权债券所具备的天然优势，即对基准利率具有引导和指示作用，所以此举可以针对绿色债券和其他非绿色债券就其在资本市场中的定价偏好予以明确。此外，德国金融署通过随买随卖、回购或借券、换券等举措来保证绿色主权债券的流动性，并使其与常规债券的高流动性相当，以调动投资主体的积极性(云祉婷和史英哲，2020)。

(四)典型国家绿色政府债券经验借鉴

从上述国家绿色政府债券发展的情况分析中可知，有以下几点可供我国发展绿色政府债券参考。第一，确保债券资金用于绿色项目。各国政府通过政策指南、法律制度等途径，保证债券筹集资金用于环境保护、气候变化等绿色项目，做到绿色债券名实相符。第二，对绿色政府债券进行评级。通过对绿色政府债券的评级，为投资者鉴证、揭示绿色政府债券的市场风险。第三，对绿色政府债券进行第三方认证、评估。通过第三方认证、评估，给投资者提供客观、真实的决策信息，提高绿色债券的市场竞争力。第四，信息披露。信息披露要求债券发行人详细披露政府的财政状况、债券建设项目相关技术标准、项目预期收益等信息，接受投资者和社会公众监督。

四、我国绿色政府债券制度设计的突破点选择

在当前的政策环境下，绿色的生产方式和生活方式对金融体系资金的配置提出了新要求，即以绿色为基础，将绿色思想渗透和贯穿到金融资金配置的整个过程及资本运行的各个方面，对与之相关的制度建设具有十分重要的意义。本文结合国内外绿色政府债券发展相关实践，从绿色政府债券标准、评级认证、法定分类、发行、基准功能、绩效评价和法制建设等方面，寻求我国绿色政府债券制度架构设计的突破点(温来成和莫钰杰，2021)。

(一)建立独立的绿色政府债券标准

绿色政府债券标准，实质上是对绿色政府债券支持项目的绿色属性予以保证的制度规范，有助于明确政府开展绿色经济活动的界限与范围。清晰界定政府债券项目的绿色属性，也是绿色政府债券标准内容的应有之义。绿色政府债券标准，具体包括两个方面。一方面，绿色政府债券要符合绿色债券的一般标准。如在我国，绿色政府债券要符合有关主管部门发布的《绿色债券支持项目目录(2021年版)》中的标准。另一方面，符合政府债券的相关标准，即符合国债、地方政府债券包括发行、流通、使用和偿还等过程在内的管理标准。因此，在制定绿色政府债券标准时，首先考虑符合一般绿色债券的特征，如其募集的资金绝大部分要用于支持环境保护、环境治理、推广清洁能源、减少温室气体排放等方面。其次，绿色债券资金建设项目要符合政府投资项目的条件，即《政府投资条例》中所规定的克服市场失灵的投资项目。这些项目往往是企业和个人不愿，或者无力投资但又是经济社会发展不可缺少的项目，如水、大气、土壤污染治理，绿色交通，清洁能源，绿色农业，生态保护与建设，绿色基础设施建设等。鉴于目前国内外绿色债券标准已趋于成熟,我国颁布绿色政府债券标准,可采用由财政部发布《绿色政府债券支持项目目录》的形式，便于具体操作。

(二)建立独立的绿色政府债券评级和认证标准与制度

既然绿色政府债券有其特定的标准,在绿色政府债券发行、流通和偿还管理中，就需要建立独立的资信评级、认证标准和制度。目前，各类债券的评级、认证都是由评级公司等第三方机构开展的，需要评级公司在现有的一般绿色债券评级、认证标准与制度的基础上，建立独立的绿色政府债券资信评级、认证标准和制度。在一般绿色债券评级、认证方面，国内有关中介机构已进行了积极探索，取得了一定成绩。具体而言，中债资信公司参考《绿色债券支持项目目录》，率先设计和发布了第一部与之衔接的《绿色债券评估认证方法体系》；安永会计师事务所创新研发了《绿色债券发行认证方法学》；联合赤道公司开创性地按照绿色等级对绿色项目实施评级分类，并进行评分；穆迪公司则围绕职能组织、资金用途及其管理、信息报告与披露等方面，分别赋权，开展绿色债券评估，并划分等级，即从GB1(优)到GB5(差)；中节能咨询则针对绿色债券内控制度与工作流程设计发布了《绿色债券认证报告审批流程》、《咨询及第三方认证质量管理办法》和《绿色债券认证操作流程暂行办法》等规范(曹媛媛等，2017)。这些第三方认证机构设计的认证方法与制度规范，可以在构建绿色政府债券评级认证制度时加以参考和遵循。在对绿色政府债券进行评级认证时，评级认证机构要对绿色政府债券拟投向的项目进行合规性审查，包括项目绿色程度、预期的环境效益、项目可行性(包括对项目环境和社会风险的评估)等，符合要求的绿色政府债券才能够予以认证贴标。对于符合标准的绿色政府债券，经过资信评级，由评级机构给予相应的资信等级，供市场投资者参考。

(三)构建绿色政府债券法定分类制度

绿色政府债券法定分类制度的建立，有助于进一步完善绿色政府债券市场。首先，可以将绿色政府债券分为绿色中央政府债券即绿色国债(又称为绿色主权债券)和绿色地方政府债券(也称为绿色次主权债券)。其中，绿色国债实际上是面向国际市场发行绿债，强调满足全球社会共同需要，以国际市场平台为基础彰显负责任大国形象，可以经由财政部牵头，协同人民银行、发改委、环保部门等机构，立足于满足社会共同需要的准则，以国际市场作为融资场所，参照国际资本协会制定的与绿色债券相关的规范与标准，以及来自国际社会的成功经验，制定我国绿色国债规范。而绿色地方政府债券则是地方政府在绿色领域进行基础设施建设和社会事业等投资时发行的债券，以助力地方实现能源结构优化升级、促进地方达成绿色低碳发展目标。其次，绿色政府债券可以进一步划分为一般责任债券和收益债券，前者还本付息可以政府税收为依据，债券信用取决于政府税收能力；后者是基于某一特定绿色项目建设而发行的债券，还本付息来源主要为项目收益，还可从政府性基金中划拨一部分用于绿色支出的资金，为绿色收益债券提供偿还保证。由此，我国需要建立绿色政府债券法定分类制度，并出台相关法律文件对其进行明确规范，以赋予其法理意义。

(四)建立独立的绿色政府债券发行制度

在现行国债、地方政府债券发行制度的基础上，建立独立的绿色政府债券发行制度。首先，地方政府在发行绿色债券时，将其发债用途限定为支持国家绿色低碳发展目标的公益性资本支出或偿还政府相关绿色债务。其次，建立完善的绿色政府债券价格形成机制，充分利用债券用途、投资者对绿色发展理念的认同，以及绿色债券良好的生态效益、社会效益和经济效益预期，在以招投标等形式发行债券时，能以较低的利率和发行成本，募集到绿色项目发展所需要的资金，实现环境与经济社会发展的相互促进、良性运作和长效发展。再次，建立绿色政府债券特殊的信息披露规范。在发行政府绿色债券时，除对项目常规的信息予以披露外，重点披露项目绿色建设的信息，如采用先进的绿色环保技术、使用绿色材料、降低碳排放量等情况，保证所披露的信息真实、准确、及时，强调接受社会监督的积极性与自觉程度。最后，优化绿色政府债券投资者结构，提高绿色政府债券在商业柜台发售比例，扩大对个人投资者发售量，鼓励引导保险公司、社会保险基金等机构投资者参与长期绿色政府债券投资。此外，就金融机构持有绿色政府债券而言，可考虑适当降低其风险权重系数，以提高绿色地方政府债券作为再贷款担保品的质押率，从而降低债券发行价格，减轻政府债务成本压力。

(五)改进绿色政府债券的基准利率功能

基于现有国债收益率曲线，通过发行绿色国债，着手探索编制绿色国债收益率曲线，以充分发挥其对市场利率，特别是绿色债券、绿色信贷利率的引导作用，促进国债利率的基准利率功能进一步完善,指导我国绿色债券市场乃至整个金融市场的健康有序发展。可参考德国“孪生债券”做法，在发行绿色政府债券时，可考虑通过随买随卖、回购或借券、换券等举措，保证绿色政府债券的流动性，从而调动投资主体的积极性。同时,目前我国国债已纳入国际有关债券指数,随着我国政府在国内外市场发行绿色政府债券, 绿色国债收益率曲线的基准利率的功能还会进一步扩大。

(六)建立独立的绿色政府债券绩效评价制度

通过建立独立的绿色政府债券绩效评价制度,促进其真正发挥预防、治理环境污染,促进经济社会发展与资源环境良性循环的作用。首先，合理设置绿色政府债券绩效评价目标。绩效目标是开展绿色政府债券绩效评价工作的重要基础和依据。绿色政府债券绩效目标，要能够清晰地反映债券资金的预期环境效益、经济效益和社会效益，并可以运用量化方法与技术进行处理。具体而言，在构建绿色政府债券绩效评价目标体系时，应当包括控制污染物排放量、资源的利用效率、环境的改善程度、生态保护效益等“绿色”相关指标，并从数量、质量、实效、成本等方面进行细化。此外，对于绿色地方政府专项债券，还应将绿色债券项目偿债资金来源、融资与项目收益平衡等指标纳入，确保政府偿债的能力是政府融资的前提。其次，对政府绿色项目绩效运行监管而言，一方面，项目主管部门应对照项目绩效目标，通过项目追踪、审计核查、实地调研等方式，对项目施工进度、资金管理情况、预算执行情况、信息披露情况等进行评价；另一方面，应对照债券项目实际执行情况与绿色目标实现进度进行核查，对于偏离绩效目标设定，或项目资金使用不规范等现象，及时进行纠正，提高政府绿色债券项目绩效水平。此外，对于绿色政府债券绩效评价而言，可以引入绿色领域内的专业第三方评价机构，如环境检测机构、环保部门等，以有效评价其对生态环境造成的影响。最后，建立绿色政府债券绩效评价与其法定限额相挂钩的激励机制，并要求政府预算安排、绿色投融资计划设计应当以绿色政府债券绩效评价结果为调整依据，有助于防范地方政府债务风险借由“绿色外衣”而过度膨胀，难以控制。

(七)加强绿色政府债券法制建设

绿色政府债券在新型绿色金融市场的兴起，已引起国家高度重视，相关绿色政府债券顶层设计应当提上日程。结合中共中央、国务院颁布的《生态文明体制改革总体方案》以及中国人民银行、财政部等七部委制定发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中对我国绿色金融体系和相关债券制度建立与完善的指导方向，需着手开展与我国绿色政府债券相关的顶层设计工作。具体而言，在推进绿色政府债券法制建设进程中，以《预算法》和《证券法》为基本法律遵循，相关主管部委及证券监管机构制定并发布相关部门法规制度，结合交易所制度作为细化和补充，形成多层次的绿色政府债券发行的法律体系框架，从而使绿色政府债券发行及其监管基本做到有法可依。