新发展阶段财政支持扩大内需战略:理论阐释、现实约束和路径优化

程 瑜 张 琦

（中国财政科学研究院，北京 100142）

内容提要：在不确定性、不稳定性因素明显增多的风险社会中，扩大内需战略不能只是应对经济危机的逆周期调控工具，而应成为兼顾宏观需求管理和供给侧结构性改革的双重目标，促进经济社会可持续发展的长期战略抉择。作为扩大内需战略的两大主要抓手，投资与消费近年来在我国正面临边际弱化与增长乏力的双重挑战。为确保新一轮扩大内需战略平稳落地、更好满足经济社会发展的中长期、多目标要求，需要财政积极创新支持方式和投入方向，并对管理体制进行系统性优化，以突破财力不足、机制不畅等现实约束，进一步发挥引导放大功能。

随着世纪疫情的持续蔓延，国际形势更趋复杂严峻，国内改革发展稳定任务艰巨繁重。为有效应对各类风险挑战，党的十九届五中全会提出把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。在新发展阶段下构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要进一步激发内需潜力、培育内生动力。当前，在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力之下，扩大内需战略正面临前所未有的严峻挑战。一方面，由于经济增速放缓以及居民预期减弱，社会消费整体疲软，尤其是新型消费出现明显分化；另一方面，由于财政收支失衡、预算约束从严，政府投资增速明显放缓，且面临边际效应递减。多重因素叠加，导致我国内需增长乏力。作为宏观调控的主要工具，财政应在推进新一轮扩大内需战略、稳定宏观经济基本盘方面发挥更加积极主动的作用。

一、财政支持扩大内需战略的理论阐释

从宏观经济总需求的构成来看，消费、投资和净出口是促进经济增长的“三驾马车”，其中消费与投资又共同构成了内需的两大引擎。因此，为有效实施扩大内需战略，一是要积极促进消费，作为社会再生产的最终环节和生产、交换和分配的最终目的，广义上的消费既包括居民生活消费，又包括社会公共消费和生产性消费。二是着力扩大投资，既包括政府直接投资，也包括社会资本投资。实践表明，在不同经济条件和社会发展阶段下，扩大内需倚重的渠道各有不同。

（一）扩大内需战略的理论依据与实施背景

从国际经验看，扩大内需通常是发展中国家在工业化转型阶段，与既有工业化国家之间开展实质性竞争所出现的一种特有现象，其首要目标是解决国际收支平衡问题，且具有结构性政策特征。[1]另外，扩大内需战略还具有明显的逆周期调节功能，比如，欧美等国在经济衰退期实行的扩张性政策，通常包括扩大内需的系列举措，其功能类似于刺激总需求。实践表明，由于政府的行为惯性，在实施扩大内需战略的过程中，容易出现一种政府替代市场的倾向，通过价格扭曲将更多资源配置到生产部门，更侧重于生产者利益而非消费者利益，甚至在完成工业化转型之后，仍会保持这种行为偏好，导致政策实施成本明显上升。

得益于40余年的改革开放，我国现已成为世界第二大经济体、全球最大货物贸易国，但部分行业、部分领域的对外依存度较高，存在“两头在外”现象，导致这些产业的发展容易受到外部冲击，甚至威胁国民经济安全。特别是美国为首的西方国家近年来奉行贸易保护主义，导致全球市场格局深刻调整，对全球贸易和经济合作秩序产生了强烈冲击，也深刻影响到我国的产业链供应链安全。为有效应对外部风险挑战，我们必须积极推动技术变革和产业升级，由面向国际市场生产转向国内市场，努力构建更有利于国内市场发展壮大的新发展模式。

坚持扩大内需这一战略基点，助力构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央基于国内外发展形势作出的重大科学论断，将贯穿于我国当前和今后一个时期的经济发展谋篇布局之中。刘鹤（2020）指出，完整可控的内需体系是新发展阶段我国参与国际竞争的新优势，要将满足国内需求作为我国经济持续发展的出发点和落脚点。[2]2020年底召开的中央经济工作会议提出“需求侧管理”，被视作扩大内需战略的进一步升级，也是提升科技创新自主能力和贯彻新发展理念、构建新发展格局的必要条件。

不同于以往扩大内需策略以平衡国际收支、实现逆周期调节为目的，本轮扩大内需战略是我国在进入新发展阶段、全面深化改革的宏观背景下，为兼顾宏观需求管理和供给侧结构性改革的双重目标，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局而制定的一项长期性、系统性战略举措，体现的是经济工作思路从追求短期经济增长向注重可持续发展的转变，对实现经济社会高质量发展具有重大意义。当然，新发展阶段下扩大内需战略的实现路径，已远不止于刺激居民消费的单方面举措，而应充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，形成政府与市场、政府与社会之间协调联动、密切配合。

（二）财政支出与扩大内需之间的内在关联

学术界对财政在扩大内需过程中的作用存有不同观点。20世纪30年代盛行的凯恩斯主义认为，扩大财政支出有利于克服有效需求不足，为市场经济条件下的国家干预提供了理论依据。在之后的实践中，以罗斯福新政为代表，西方国家纷纷采取了一系列干预经济的政策手段，对扭转当时的经济下行局面发挥了积极作用，也奠定了凯恩斯主义在经济学理论体系中的主导地位。70年代后期，西方国家普遍陷入经济停滞与通货膨胀并存的滞胀局面，引发学术界对凯恩斯主义适用性的深刻反思，继而提出许多新的理论观点。比如，以拉弗为代表的供给学派认为，需求会自动适应供给变化，主张采取政策增加有效供给，反对刺激需求；以弗里德曼为代表的货币学派，则认为增加财政投资可能出现政府与民争利的情况，会进一步排斥和压缩社会资本，反而抑制经济增长。在具体实践中，由于不确定性风险和资金回笼的长期性，私人部门通常缺乏对高投入项目的参与热情。而以信息网络、商贸流通、智能化技术集成等为代表的新型消费基础设施及相关服务保障工程具有科技含量高、前期投入大、回报周期长等特征，其建设和维护通常需要公共部门的介入。[3]郭庆旺等（2004）基于IS－LM框架研究认为，我国积极财政政策乘数从1998年的1.74下降至2002年的1.56，政策效果呈下降态势。[4]陈创练（2019）基于模型校准和经验分析认为，应管控政府投资规模，不宜过度透支政府投资对经济增长的带动作用，因为随着政府投资产出弹性下降和规模扩大，政府投资乘数急速下滑势必削弱财政政策效果。[5]在分析财政支出和社会消费方面，有学者认为，政府财政支出是直接的政府消费，是政府拉动居民消费的重要手段之一[6-7]；也有学者如Perotti（2007）认为，政府财政支出会挤出居民消费。[8]国内部分学者如谢建国、陈漓高（2002）则认为，财政支出对居民消费在短期内是“挤入”的，但长期均衡时政府支出则挤占了居民消费。总的来看，无论是财政支出会扩大内需、刺激经济增长的观点，还是财政支出会对社会资本形成“挤出效应”的观点，都未能否定财政支出和扩大内需之间的必然联系和相互影响。区别于西方国家，在中国特色社会主义制度体系下，政府始终代表最广大人民根本利益。相应地，财政具有更为鲜明的公共属性和人民属性。因此，通过合理的制度安排和政策设计，可以更大程度地实现财政的正向效应，使其成为扩大内需的重要力量和撬动社会资本投入的有效手段，从而更好满足人的需求，促进人的发展。2022年中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。在新发展阶段下，运用积极财政政策支持扩大内需战略的有效实施将是落实中央经济工作会议精神的必然选择。

（三）财政政策对扩大内需战略的效应分析

财政政策是国家政策体系的有机组成部分，需嵌入宏观需求管理之中，与其他经济政策协调联动，共同推动经济持续增长。当经济增长有赖于扩大内需时，财政政策应着力于投资驱动或消费拉动，进而扩大内需规模。对大国而言，由于自身经济体量的不断扩张，内部需求相比于外部需求必将呈现上升态势，国内循环对于经济社会平稳运行的重要性愈发凸显。可以说，超大规模国内市场是我国一项重要的竞争优势，“以国内大循环为主体”既是经济发展规律的时代反映，也是我国经济走向的长期态势。面对错综复杂的国际环境，我们应着力刺激国内消费增长以解决外需萎缩引发的产能过剩问题。另外，随着产业结构的不断升级，需要不断增加居民可支配收入，进而提升其消费能力和消费意愿。在此过程中，财政不只是提供更多生产性公共产品，还需要为社会投资以及居民消费提供有效引导和激励。具体来说，一是公共产品供给能力。财政支出应该以提供更多公共产品，促进基本公共服务均等化作为最终目的。无论是“两新一重”、老旧小区改造、租赁住房、公共交通等项目投资，还是加大教育、医疗、就业等公共消费力度，其目的都在于满足人的需求、促进人的发展。这也是财政公共属性和人民属性的重要体现。二是支出乘数效应。通过发挥财政“四两拨千斤”的作用，带动社会资本持续投入，进一步激发民众的消费热情、推动消费升级，并促进生产、交换与分配的良性循环。

二、新发展阶段财政支持扩大内需战略面临的困难挑战

我国在经历40余年高速发展之后，进入了一个机遇与风险并存的新发展阶段，其中最显著特征就是不确定、不稳定因素明显增多。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其首要职能是对冲各类公共风险，为我国经济的行稳致远注入更多确定性。受制于现有体制机制和经济社会发展阶段，财政在支持扩大内需战略的过程中面临诸多困难挑战。

（一）居民最终消费需求缺乏持续支撑

促进居民消费是扩大内需的重要战略支点，既可以通过收入分配制度改革来解决消费潜力的问题，也可以通过供给侧结构性改革来拓展新的消费领域。2008年国际金融危机爆发后，我国经济逐步由投资和出口拉动转向消费拉动为主。消费对GDP增长的贡献率长期高于投资贡献率，且呈现整体上升态势。其中，财政部门实施的一连串举措，包括发放消费券、实施以旧换新补贴、扩大专项附加扣除范围、加大消费公共基础设施投入等，有效支撑了居民消费需求的上扬。但近年来受新冠疫情冲击，消费增速明显放缓，特别居民消费出现疲软态势，我国劳动力市场存在劳动者内部分类劳动溢价能力不足引起的收入分配问题，对内需产生了消极作用。[9]2021年末，全国居民消费支出增速不及疫情前七成。究其原因，一方面由于居民可支配收入的减少。2014年-2021年，全国居民人均可支配收入增速由10.1%下降至8.1%，说明居民消费能力持续减弱。2020年新冠疫情暴发后的第二、三季度，全国居民人均消费支出同比分别下降8.2%、3.3%，之后虽有所恢复，但仍面临较大不确定性。特别是作为社会消费主流的中等收入群体，近年来出现消费动力不足、消费行为收缩等现象，对扩大内需战略形成了掣肘。而低收入群体因经济条件有限、阶层流动受阻、体制机制壁垒，导致消费能力在短时间内难以提升。另一方面，受新冠疫情多点散发及局部暴发、部分行业监管政策趋紧等因素影响，居民收入预期不稳、预防性储蓄动机明显增强，主要表现为居民储蓄率再度出现上行态势。尤其在社会保障制度不完善、房地产价格普遍上涨的环境下，会进一步强化居民的储蓄动机，降低其消费意愿，其严重程度往往超出制度变迁等原因造成的影响。[10]作为一项宏观调控工具，财政不可能过多地直接干预微观个体的消费行为，因而对提振居民消费信心、扩大消费规模的调控效果相对有限。

课堂上，自学与合作不是并列关系，而是先后关系，每一部分的知识都要提倡自学，学生自学不会的可以通过小组合作来解决，小组合作不会的通过全班研讨来解决，大家都不会的才由教师来点拨。教师要退到最后一步，本着“先学后教、以学定教”的原则，只讲学生不会、不对的。这样，教师就会知道课堂上应该讲什么，讲多长时间。

（二）政府投资的边际效应递减

在过去较长时间内，我国实行政府主导的社会主义市场经济，行政色彩较浓，扩大内需或促进经济增长的政策着力点通常集中在加大政府直接投资上。一方面，地方政府拥有大量资源禀赋，且存在预算软约束，政府直接投资有助于实现GDP“锦标赛”背景下政府官员的发展意愿并积累个人政绩；另一方面，政府直接投资能迅速改善宏观经济指标，形成实物工作量，有助于对冲当期经济下行压力。然而，随着大规模基础设施投资的完成，适用于政府直接投资的有效标的明显减少、投资乘数效应逐步下降，并出现了重复建设、过度超前、重规模轻效益等现象，尤其是数量驱动型经济增长方式导致的债务压力成为了基层政府难以承受之重，极大限制了政府投资工具的后续运用空间。

（三）财政支持扩大内需的传导机制不畅

财政政策的传导路径主要是通过收入分配来影响社会总供需，进而实现政策目标。在支持扩大内需上，一方面通过税收、转移支付等政策发挥“自动稳定器”功能，促进需求稳步增长；另一方面针对特定风险类型相机采取不同的对冲措施，通过增加企业和居民的可支配收入，进而扩大社会总需求。在具体实践中，由于体制机制不畅，导致扩大内需的财政政策的传导效应不及预期。比如，省以下财政事权与支出责任划分机制不健全导致地方保护主义、市场分割等现象，妨碍全国统一大市场的形成；转移支付制度存在“小马拉大车”和交叉重叠问题，导致部分资金使用绩效欠佳；税收征管制度难以适配数字经济背景下生产地与消费地分离的现实，加剧区域间税收收入的不均衡；基于生态补偿的横向转移支付机制的缺失，不利于生态功能区和产业功能区的协调发展以及基本公共服务均等化。这些制度性短板妨碍了财政支出对扩大内需效应的有效传导。

（四）财政支持扩大内需政策长短周期的有效协同还需加强

在全球经济格局深刻调整的宏观背景下，扩大内需不应只是一项短期风险的对冲工具，而应成为扩大总需求的主导政策和新发展阶段的长期战略抉择。作为支持扩大内需战略的有力抓手，财政不能以短期的、激进式刺激手段来解决问题，而应以适度中性为原则把握改革的力度和节奏，做到长短结合、统筹协调。随着经济活动以及地区间联系的日益紧密，单纯着眼于一时一点的宏观调控政策已经越来越难以适应经济高质量发展要求。为有效应对复杂严峻的外部环境，党中央提出在实施逆周期调控的同时，加大跨周期调节力度，这对做好政策短期与长期的统筹配合提出了更高要求。在扩大内需方面，如何做好财政政策短期与长期的有效协调仍面临较大挑战。近年来，持续扩容的地方政府专项债，较好实现了短期拉动经济增长和长期实现均衡发展之间的有效协同，但也存在资金使用效率偏低、项目收益不及预期、对社会资本形成“挤出效应”等问题，蕴藏了一定的财政可持续风险。据测算，我国未来三年地方政府每年偿还债务规模均在2.5万亿元以上，尤其是2023年偿还规模高达3.66万亿元。在财政收支矛盾日益凸显的背景下，如何协调短期和长期目标，仍是财政支持扩大内需战略面临的严峻挑战。

三、财政支持扩大内需战略的路径优化建议

新发展阶段下坚定实施以促进居民消费和有效投资为主线的扩大内需战略，是增强经济发展内生动力、确保经济运行在合理区间的重要举措。为确保扩大内需战略平稳落地，更好地满足经济社会发展的中长期、多目标要求，既需要创新财政支持方式和投入方向，又需要着力优化财政政策，妥善解决体制机制和结构性问题，以进一步提升财政支出效能。

（一）创新财政支持方式

一是从政府直接投资更多转向政府引导投资。要真正打通内循环的堵点痛点，释放经济社会的内生动力，就必须充分激发社会资本的投资活力。在财政收支失衡的背景下，必须改变政府大包大揽、家长制的行政管理模式，积极推动简政放权，进一步激发市场主体的创造活力和投资动力。具体来说，公共部门应以退求进，坚决退出竞争性领域，腾挪出更大的财政可支配空间。另外，研究出台具有稳定预期的政府让利政策和制度性减税降费措施，引导社会资本积极参与固定资产投资。可系统总结政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、地方政府专项债等方面经验，更好发挥政府性资金的引导放大功能。比如，进一步扩大地方政府专项债券支持范围和用作项目资本金的比重，带动更多社会资本参与党中央、国务院确定的重点领域、重大项目及新型基础设施建设，支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。

二是从生产环节奖补更多转向消费终端补助。以往针对生产端的财政补助措施，有利于激发企业的生产积极性，扩大产品供给，但也容易导致结构性产能过剩，甚至出现骗补、权力寻租等现象，有损财政资金的使用效能和惠企利民效果。可依托中央直达资金机制，适度调整财政支持方式，从服务企业更多转向服务居民，加大对最终消费行为的后补助力度。在具体的补助内容上，可采取扩大专项附加扣除范围、完善绿色消费税收减免政策、加大用电用能优惠等方式提振居民消费意愿。另外，积极落实第三支柱养老保险的财税支持措施，鼓励中高收入人群主动购买商业养老保险和缴纳个人养老金，稳定其长期保障预期，真正激发全社会的消费潜能。

三是从全面性的普惠措施更多转向结构性的精准施策。为形成可持续、可循环的国内大市场，必须持续推动更加科学的消费激励政策，既要避免全国范围“一刀切”，也要防范地区各自为政、以邻为壑，实行地方保护主义。因此，促进内需扩大的财政资金分配需摒弃传统的“撒胡椒面”做法，更多针对各地经济社会发展现状及存在的民生短板、消费盲区，实施结构化的精准滴灌。一方面，可探索预算资金、专项债券、专项资金协同安排机制，推动基建投资逐步从传统领域转向新兴领域，集中财力支持一批具有基础性、公益性特征的新基建项目。另一方面，针对居民消费升级需求，尤其是数字消费、绿色消费和智能消费，出台更大力度、更加精准、更为有效的财政刺激政策。

（二）调整财政支持方向

一是从支持“量”的增长更多转向推动“质”的提升。为确保有限的财政资金花在刀刃上，发挥其在扩大内需中的“四两拨千斤”作用，必须切实提升财政投资的有效性，从遍地开花式的传统基建转向支持更具支撑性、战略性的重大项目。具体来说，应适度超前布局基础设施建设，支持传统产业的高端化、智能化和绿色化转型以及“十四五”规划安排的102项重大工程项目，为扩大内需提供有力支撑；推进投资项目审批制度改革，推行承诺制、区域评估等创新举措，积极调动社会资本活力；进一步加大科技、教育等领域的财政支持力度，确定企业创新主体地位，引导企业增加科技投入，比如，通过面向科技型中小微企业发放科技“创新券”，对企业基础研究投入实行税收优化，扩大企业研发费用加计扣除的适用范围及提高加计扣除比例。在引导和扩大居民消费方面，通过支持企业提升产品品质，提供更多个性化、高端化产品，减少国内高端消费需求外溢。

二是从扩大物的供给更多转向支持人的发展。在传统的扩大内需战略中，财政资金主要着眼于物的层面，按区域或行业进行划分，重点向边疆地区、贫困地区、民族地区倾斜，通过扩大物的供给、刺激物的消费来缩小区域差距、促进内需增长。这种物本逻辑下的扩大内需战略，难免会忽视人的主观意愿和客观需求，可能导致供给过剩、供需错位以及市场的过度竞争。在以人民为中心的发展思想指引下，无论是政府投资，还是公共消费，都应该最终落到人的身上，更好满足人的需求、提升人的能力、促进人的发展。具体来说，财政应更多着眼于公共教育、社会保障、住房保障、食品安全、环境保护、收入分配等基本公共服务供给，并能根据人的流动来灵活配置财政资金。这种支出重心的调整，可视为一种政府对居民的转移支付，有助于增加居民可支配收入，从而提高其消费能力。比如，消除与户籍制度挂钩带来的基本公共服务城乡差异，把公共服务供给对象真正从户籍人口转换到常住人口上。同时，调整转移支付办法，从基于地域的静态倾斜转向基于人口流动的动态倾斜，让转移支付“跟事走”，公共服务“跟人走”。

三是从支持城市消费更多转向扩大农村消费。在城市优先发展的战略导向下，无论是基础设施投资，还是基本公共服务，城市地区的供给能力均相对充足，投资效益呈边际递减态势。在促进乡村振兴和共同富裕过程中，广大农村地区是难点，也是重点，亟待进一步加大财政投入，推动城乡公共基础设施一体化和基本公共服务均等化，为扩大农村消费提供有力支撑。因此，建议适度提高财政支农支出占整个财政支出的比重，进一步加大农村新型基础设施和消费基础设施建设力度，为提高农业生产效率、拓宽农民收入渠道、壮大农村消费群体创造有利条件。另外，我国农村人口规模大、消费基数低、边际消费倾向高、消费潜力大。充分挖掘农村消费潜力，也是落实需求侧管理的有效抓手。有必要针对农村消费特征，出台针对性更强的刺激措施，促进农村消费的扩容提质以及“智能化、数字化”商品下乡，同时应避免家电下乡过程中可能出现的商品良莠不齐、财政补贴滥化等现象，努力构建要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平、标准科学规范的全国统一大市场。

（三）改革财政管理体制

在新发展阶段实施扩大内需战略，不仅需要对现有财政支持方式和投入方向进行适配性调整，还需从体制机制入手，构建起更加符合新发展阶段下内需特征的财政管理体制。

一是优化中央与地方财政事权与支出责任。相比传统基础设施，以物联网、5G为代表的新型基础设施具有更强的外溢性和互联互通属性，更加需要中央政府加大顶层设计和统筹规划，下好全国“一盘棋”。一方面，应适当扩大中央在推动消费相关基础设施投入的事权和支出责任，特别是支持一批跨区域重大项目建设，进一步提升全国范围内的服务保障能力，推动构建全国统一的基本公共服务均等化标准，实现从地区性的基本公共服务全覆盖到全国性的基本公共服务全覆盖。另一方面，在深入实施乡村振兴、新型城镇化、区域一体化等重大战略过程中，应由中央承担更多责任，牵头构建优势互补、高质量发展的区域经济格局，带动和培育超大规模内需市场。针对扩大内需过程中部分中央和地方共同事权，应进一步明确央地财政的职责划分并建立协调联动机制，如中央财政侧重支持全局性、基础性、长远性任务，地方财政侧重支持当地消费升级或特色产业发展。

二是调整构建新型税制体系。新经济形态下的消费行为摆脱了时空约束，进一步凸显了消费者的主体性。为应对消费地与生产地分离给传统税收制度及税收征管带来的严峻挑战，应着力推动现有增值税体制改革。具体来说，可考虑由中央统一征收增值税，在对出口和留抵税额进行退税后，再按照与消费、人口挂钩的指标重新分配给地方；进一步优化地方政府之间的增值税横向分配机制，同时配合消费税征收环节后移，引导地方从重投资转向重消费，致力于提供更加优质的公共服务、消费条件以及营商环境。为更好满足人们消费升级的现实需求，可考虑进一步降低与人民生活密切相关、需求旺盛的优质消费品的进口关税，对居民购买绿色智能家电、绿色建材、节能产品等予以适当的财政补贴或贷款贴息。

三是持续推动收入分配制度改革。扩大居民消费的关键在于增加居民当期收入，并通过完善社会保障制度和提高收入预期来增加人们的消费倾向。下阶段，应着力构建初次分配、再分配和三次分配协调配套的基础性制度安排，在稳定和扩大居民就业的基础上，进一步完善生产要素参与分配机制和居民增收减负政策，健全职工收入保障机制；进一步完善社会保障制度，减轻劳动者在住房、教育、医疗等方面的压力；在重视中等收入群体消费意愿的同时，积极完善相关减税政策以增加低收入者收入，同时加大对特殊群体的转移支付力度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，进一步扩大社会消费需求。