智利政治格局嬗变与大选后政策走向

崔守军

2021年12月19日晚，在智利首都圣地亚哥市中心，加夫列尔·博里奇第一次以智利当选总统身份向公众发表演讲。（新华社图片）

2021年12月19日，智利总统大选在悬念中落下帷幕，左翼政党联盟“赞成尊严”（Apruebo Dignidad）候选人加夫列尔·博里奇（Gabriel Boric）在第二轮投票中出乎意料地以55.87%的得票率获胜，当选智利第34任总统。在11月的第一轮投票中，博里奇曾以微弱劣势屈居第二，略逊于右翼政党联盟“基督教社会阵线”（Frente Social Cristiano）候选人安东尼奥·卡斯特（Antonio Kast），而其余5名来自中右翼联盟和中左翼联盟的候选人均被淘汰出局。此次大选非比寻常，折射出智利政治生态的两大变化。一是1990年至今中左翼和中右翼两大主流政党联盟首次无缘总统大选的最后角逐，这意味着统治智利30多年之久的传统政治力量被转移到了次要地位，而分别来自左翼和右翼政党、政治立场截然不同的两位候选人则扮演了主要角色。此次选举可谓智利民主化进程以来“最为分化”的总统大选。二是政治资历深厚的传统精英在大选中纷纷败落，而年仅35岁的“千禧一代”代表人物博里奇却意外地脱颖而出，成为智利历史上最年轻的总统，这意味着智利的政治权力开启了从传统精英转移到年轻一代的“代际转换”。左翼领袖博里奇当选智利新总统，既预示着年轻一代开始潜移默化地塑造智利政党格局和政策走向，也标志着智利国内政治生态正在迈入左翼进步力量復兴的新阶段。

政党联盟与智利政党格局变迁

政党联盟是智利多党制政治生态的标志性特征。任何一个政党存在的宗旨都是获取政治权力并使其最大化。为了实现这一目的，在党派林立、选票分散的竞争性选举政治环境中选择合作与结盟，是智利政党夺取或巩固政治权力的必由之路。智利政党体系呈现多党并立的“碎片化”竞争格局，两个或两个以上意识形态或政治理念相近的政党组成联盟是智利政治生活中长期存在的现象。自1990年开启民主化进程以来，智利形成了以社会党、争取民主党、激进党、基督教民主党等为主导的中左翼联盟和以民族革新党、独立民主联盟等为主导的中右翼联盟“两分天下”的政党格局。其中，中左翼联盟在1990—2010年连续执政，2010—2014年中右翼联盟上台，2014—2018年中左翼重掌政权，2018年至今中右翼联盟再度执政。在过去30年间，两大政党联盟内部也经历了一定程度的分化和变迁，但总体上维持了政党联盟的制度化与智利政局的稳定。

从政治制度上看，智利政党联盟的发展演变与总统和议会选举制度息息相关。一方面，智利总统选举的“两轮多数制”促进了政党联盟的发展。纵览智利民主化以来的8次总统大选，当选总统皆来自政党联盟。1989年以来，智利总统选举实行两轮投票多数选举制。对于绝大多数政党而言，仅凭“单打独斗”在第一轮投票中很难获得50%以上的选票，因而无望进入第二轮投票。而若政党之间进行联盟，将盟党的选票集中于单一候选人，则会大大增加联盟内每个政党获胜的概率。可见，智利总统选举制不利于单个政党的“孤军奋战”，而是鼓励政党建立紧密的选举联盟，并在此基础上组建议会联盟和执政联盟。

另一方面，智利议会选举“双席位制”成为两大政党联盟长期垄断政坛的制度基础。在1990—2015年实行双席位选举制期间，中左翼和中右翼联盟在议会中“轮流坐庄”，形成了事实上两党执政的局面。1988年军政府总统皮诺切特在谋求连任失败后，随即颁布《关于普选和计票的宪法组织法》，制定了“还政于民”后有利于保守派右翼势力议席分配的选举规则，即规定每个选区只能选举两名众议员和参议员。一个政党在一个选区中要获得两个议员的席位，必须获得三分之二以上的票数。如果得票虽领先，但不到三分之二，就只能获得一个议席，另一个议席由得票占第二位的政党提名的候选人获得，但该候选人的支持率不能低于33% 。这一选举制度有利于得票居第二位的党派，通常情况下为保守的中右翼政党。与此同时，这一制度也保证了两大政党联盟在每个选区至少可获得一个席位，激励了政党联盟的形成和稳定。然而，这一制度不利于其他规模较小的政党，两大联盟之外的小党被排斥在政治竞争之外，其在议会中的代表性普遍缺失。

2015年议会选举制度改革成为推动智利政党格局变迁的主要力量，两大政党联盟在政治生活中的垄断地位被削弱，而新兴政党开始崛起。2014—2018年，中左翼执政联盟致力于进一步推动智利民主化进程，对军政府时期遗留的各项制度进行渐进式改革。2015年，智利巴切莱特政府颁布新选举法，废除议会双席位选举制，改为比例代表制和配额制，重新划分选区并增设议会席位，为新兴政党参政提供机遇。可见，新选举制赋予新兴政党和中小政党更大发展机遇和空间，提升了政治生活中的参与度与政党的代表性。此后，两大传统政党联盟之外的新兴政党逐渐走进智利政坛的中央。

2021年12月19日，在智利首都圣地亚哥，民众庆祝加夫列尔·博里奇赢得大选。（IC Photo图片）

在2015年议会选举法改革的催化下，新兴左翼政党联盟建立并迅速发展壮大。2017年初，由14个左翼政党组成的新兴联盟“广泛阵线”崛起，成为智利政坛的“第三股力量”，后与智利共产党建立合作联盟。在2017年中左翼联盟败选后，智利共产党在与中左翼政党协调后选择退出中左翼联盟，并于2019年与其他左翼政党组成“团结变革”联盟。2020年，“团结变革”更名为“智利值得”，并与“广泛阵线”组成“赞成尊严”联盟，作为一支新兴的左翼联合力量参与政治选举。左翼联盟在此次选举中的胜利，打破了自1990年智利军政府“还政于民”以来中左、中右政治力量“轮流坐庄”的格局，形成了左翼、中左、中右的鼎足之势，智利政党政治由此进入新的调整期。

左翼政党联盟崛起的深层原因

自1990年以来，智利中左翼和中右翼联盟轮流执政，继续延用军政府时期的新自由主义发展模式，以市场化、私有化、自由化为核心的经济改革取得较为显著的成效。智利人均GDP常年位居拉美国家前列，经济开放程度与国际合作水平较高，智利成为拉美经济改革的“样板”。然而，市场经济的发展成果并没有惠及广大中下层民众，经济的快速增长掩盖了智利社会阶层差距较大、社会福利基础薄弱等深层次结构性问题。当经济进入下行周期时，新自由主义发展模式的弊端暴露无遗。智利选民在此次大选中的投票倾向高度分裂，很大程度上反映出民众普遍存在的不满情绪和求变心理。智利民众对社会不公的痛恨、对中右翼政府的失望及对改革求变的迫切愿望，是博里奇胜选背后的深层原因。

首先，社会不公问题加剧，中左、中右两大联盟均无力改变现状。事实上，智利的基尼系数自1987年以来一直维持在0.5—0.6的水平，比经合组织国家平均水平高出65%，是拉丁美洲最不平等的国家之一。2008年金融危机后，随着国内外政治经济形势的变化，收入分配与社会不公问题进一步加剧，民众要求改革的呼声渐高。中左翼联盟未能及时拿出有效的解决方案，2010年中右翼联盟上台执政。此后，中左翼与中右翼于2014、2018年两度轮替执政，但依然无法解决社会不公问题。由于数届政府的施政方针均未能满足社会变革要求，民众不满情绪逐渐累积，社会矛盾一触即发。从选举结果可见，温和渐进的改良主义和“中间道路”已经无法契合选民求新、求变的诉求，民众期待大刀阔斧的改革。以往智利基本处于中左和中右集团轮流执政的局面，但上述联盟均未能解决该国根深蒂固的贫富差距问题，加之新冠肺炎疫情持续叠加经济下行周期深化社会矛盾，因此民众特别是中下层民众的不满情绪日益加重，迫切寻求制度性的改变。

其次，中右翼政府的执政表现令民众的失望与不满情绪加重，为左翼联盟的上台提供了契机。2019年10月智利地铁票涨价事件引爆了长久以来累积的社会矛盾，智利全国范围内发生大规模持续性暴乱，智利收入分配不公的痼疾和底层民众积压的愤怒情绪暴露无遗。为应对暴乱，皮涅拉政府宣布全国进入紧急状态，被迫出动军队，采取宵禁、戒严等严厉措施维持社会稳定。为缓和社会矛盾，皮涅拉总统宣布实施包括提高养老金、取消电费涨价在内的9项改革方案，更换了8名内阁部长，危机才逐渐得以平息。进入2020年后，新冠肺炎疫情大流行重創经济，让底层民众的生活更加艰难，民众的抗议活动又开始涌现。2020年，智利GDP遭遇30年来最严重萎缩，同比下降6%，人均GDP下降6.6%，贫困率攀升至12.2%，失业率高达44.1%。根据智利央行的数据，2021年智利经济增长速度将放缓至接近2%。为应对新冠肺炎疫情、提高社会福利，智利政府公共支出大幅增加，政府债务占GDP的比重已由2018 年的 31.8% 大幅推高至2020年的43.8%。此外，2021年10月大选之际，国际调查记者同盟公布“潘多拉文件”（Pandora Papers），曝光了皮涅拉总统的腐败丑闻，这进一步削弱了选民对中右翼执政联盟的政治信任。

2019年10月26日，在智利首都圣地亚哥，因不满地铁票涨价，抗议者参加抗议活动。（IC Photo图片）

再次，智利青年选民政治参与热情高涨，“千禧一代”年轻候选人备受推崇。根据智利2017年最新人口普查数据，智利18岁以上选民的年龄结构呈现出日益年轻化的趋势，18—34岁的年轻选民占全国选民数量的33.9%，35—59岁的选民占43.8%，而60岁以上的选民占22.3%。与此形成鲜明对比的是，智利历届领袖在任期间的年龄均在60岁以上，中青年群体的政治代表性不足。无论是中左翼还是中右翼联盟建制派精英们打造的世界，都越来越不能满足年轻人对现实的需求和对未来的期待。成长于世纪之交的年轻一代对变革的呼声尤为强烈，他们亲眼目睹世界格局的重大变化，认为“停留在上个世纪”的治理体系难以应对21世纪的变革挑战。在压力与变革冲击下，智利年轻一代形成了区别于前辈的独特政治观和选举偏好，谋求打破意识形态束缚而推倒重建智利的政治结构。博里奇深受智利年轻一代的喜爱，尤其是得到学生群体和青年选民的支持。博里奇在2011年反对教育不公的街头抗议中声名鹊起，虽是政坛后起之秀，但在2013年和2017年连续两届国会选举中都获得了麦哲伦—南极大区的最高选票，积累了丰富的政治经验和较好的民意基础。博里奇敏锐地捕捉到了智利年轻一代的政治偏好，他在竞选演讲中呼吁“不要害怕年轻人改变这个国家”，这正符合智利年轻一代推动社会改革的诉求。在年轻的支持者看来，博里奇从政经验不足的缺陷可以被他“善于学习、倾听和变革”的年轻人特质所弥补。

最后，左翼政党联盟的政治理念和博里奇的竞选主张契合民众变革心理。左翼政党联盟的政治理念以社会主义价值观为基础，强调平等、变革与团结，具体包括三个方面：一是全民民主理念。左翼联盟认为，真正的民主是全民的民主，涵盖政治、经济、文化等诸多领域。为此，左翼政党联盟主张通过对选举法和公民投票法进行改革，以使人民的意愿得以自由表达，使智利的社会权利人人拥有，智利的发展成果人人共享，真正地实现机会平等。二是进步变革理念。左翼政党联盟是一股追求变革的力量，致力于消除当前新自由主义经济模式的弊端，反对过度的市场化和经济利己主义，主张建立体面而完善的社会保障制度，以累进税制为基础重新分配社会收入，同时要求打破中左翼和中右翼联盟的双头垄断，扩大其他政党的民主参与。三是多元团结理念。在追求变革的同时尊重多样性，以开放心态接纳多元政治理念，支持建立更直接、更透明、更包容的参与式民主制度，以开放和有约束力的方式构建新的议程。在此基础上，学生运动领袖出身的博里奇基于选情的变化灵活调整自己的竞选策略，提出提高企业所得税、对超富阶层加税、废除私有化养老金体系和建立“福利国家”等一系列主张，回应了民众对社会变革的迫切期待，赢得了民心。

左翼联盟执政后的政策走向

作为左翼“千禧一代”领袖，博里奇当选智利新一任总统备受国际社会关注。博里奇在竞选中提出“如果智利是新自由主义的摇篮，那也将是它的坟墓”的口号，誓言要“与少数人的特权作斗争”，大力倡导“福利国家”施政“路线图”。有舆论认为，他将彻底埋葬智利自皮诺切特军政府时期以来所推行的新自由主义经济模式，以根除贫困、不平等和缺乏包容性等弊病。基于左翼政党联盟的政治理念和博里奇的竞选纲领，新政府的主要政策主张可以概括为以下几方面。

2021年12月6日，在智利首都圣地亚哥，智利3岁至5岁儿童开始接种中国科兴新冠疫苗。（IC Photo图片）

第一，在政治层面，支持并推进制宪议程，确保制宪会议取得成功。智利多数民众主张改变军政府时期制定的宪法，寄希望于博里奇当选后大力推动新宪法制定议程。智利现行宪法依然是皮诺切特军政府时期颁布的1980年宪法的修订版，其保留条款折射出来的政治理念与智利深入人心的民主化进程格格不入。2019年暴力抗议活动爆发后，中右翼政府不得不正式启动修宪议程。为此，智利于2020年10月25日举行全民公投，78.27%的民众赞成制定新宪法，78.99%的民众支持通过由民选代表组成的“制宪大会”来行使新宪法制定权。2021年5月，在“制宪大会”成员选举中，独立人士和左翼联盟分别获得65个和28个代表席位，中左翼联盟获得25个代表席位，中右翼联盟获得37个代表席位。目前，由155名通过民主程序选举产生的公民代表组成的“制宪大会”已开始工作，旨在通过一部新的国家根本大法，并于2022年交由全民公投。智利新宪法全民公决将是决定智利未来政治和社会走向的关键一步。在宪法全民公决前，智利新政府和议会都将处于一个过渡期，对于新宪法条款的讨论和争辩将贯穿始终，博里奇既要参与处理一系列制宪的技术问题，也要在保守势力阻挠时坚定政治立场。为保障制宪进程的顺利开展和新宪法的落地实施，新政府需巩固左翼执政联盟的内部团结，扩大与中左翼联盟的合作，并推进与议会中右翼反对派的政治和解。对博里奇领导的左翼联盟而言，通过制定新宪法提高社会福利，提供大多数人负担得起的养老、教育和医疗服务，是实现左翼执政理念的必由之路。

第二，在经济层面，强调加强政府宏观调控，推进税收与矿业改革。在税收方面，一是改革税制，确定将税收占GDP的比例由3%提高至8%的目标，提出对大公司实施新税制，包括提高矿业公司税收和矿业开采特许使用费;二是增加税种，增设“超级富豪税” “巨额财产税” “脱碳绿色税”等新税种，打击逃税避税行为，同时减少不合理的税收支出。在矿业方面，智利是全球性矿产大国，矿产资源极为丰富，铜矿和锂矿资源在全球占据优势地位。新政府对矿业方面的新政不仅限于增税，还包括反对矿产资源私有化，对智利国家矿业公司进行现代化改造，推动智利最大锂矿生产商智利矿业化工公司的国有化进程，提高铜及其副产品的附加值，支持各方及境外企业入股国有矿产公司，提升矿业产业链本土化程度，加大环境保护力度等。当前，在智利的矿企需缴纳27%的公司税和基于生产利润的5%—14%的矿业税。若博里奇支持的矿业特权使用费改革法案通过，实施新的权利金制度，则矿企纳税税率势必升至45%以上，这将会提高矿产企业的运营成本。然而，考虑到80%左右的矿业合同享有到2024年的稳税期以及立法、执行周期，短期内智利矿业不会发生大的变化。

第三，在社会层面，提高社会公正、平等与包容性，致力于打造 “福利国家”。虽然智利被视为拉美经济发展的典范，但其收入差距悬殊问题始终难以有效解决，成为导致社会不满的主要因素。2019年发生的大规模暴力示威活动，凸显出实施包容性社会政策的紧迫性。为消除社会不公，博里奇领导的新政府主张变革收入再分配体系、提高社会福利、增加公共支出，改革由私人机构主导的养老、医疗和教育体系。一是养老金体系改革。智利现行的养老金体系饱受诟病，存在待遇水平较低、覆盖率低、收入分配差距过大等弊病。二是医疗卫生系统改革。改进医疗保险制度，推进建立普惠的全民健康基金，新模式以公共制度为基础，其资金将由税收提供。三是教育改革。扩大高等教育覆盖面，免除学生教育贷款债务。此外，博里奇还主张赋予妇女、土著群体和少数民族权利的其他改革，以增加社会包容性;承诺通过与联合国合作来保障男女平等，为女性创造50万个新的就业机会，以推动可以覆盖到每个人特别是妇女和中小微企业的可持续增长。

這是2021年9月27日拍摄的智利首都圣地亚哥一角。（IC Photo图片）

结语

左翼联盟胜出标志着智利政党格局发生了重大变化。博里奇提出雄心勃勃的施政计划，强调公平与福利、平等与平权、绿色与环保，试图彻底扭转智利长期以来的新自由主义模式，真正改善和消除该模式带来的社会不公问题。然而，左翼联盟内部温和派与共产党的分歧，议会内左右势力的脆弱平衡，全球疫情的不确定性，都对未来新政的推行构成了挑战。博里奇虽承诺要将智利打造为“福利国家”，但面对左、右分裂的国会，恐非易事。有批评者认为，博里奇的改革措施是一种激进的过度反应，将引发“政治体系地震”，破坏智利经济增长和社会稳定的基础。例如，他主张将智利最低工资提高 60% 以上，将每周工作时间从 45 小时减少到 40 小时，将雇主缴纳的社会保障金提高 60%等，这些措施可能会摧毁创造智利 65%就业岗位的中小企业。再如，他提出的改革税收制度、提高采矿业特许权使用费的措施，可能会恶化矿业投资环境，引发资本外逃风险。博里奇推行的施政计划难免会遇到诸多障碍及挑战，但正如博里奇在胜选演说中所言，将“从历史中吸取教训，小步但坚定地向前走”。相较于两大联盟垄断智利政坛的僵化局面，左翼联盟的上台将为智利带来新的希望，为拉美最富裕国家绘制一条新的发展路径。

本文是2019年国家社科基金一般项目“拉美政治格局变化与中拉转型发展研究”（项目编号：19BGJ061）的阶段性成果作者系中国人民大学国际关系学院教授、国际组织学院副院长