城市外围枢纽地区站城融合发展路径探究

冯思蕴

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

国内外众多轨道站点的建设经验反映，站城融合开发对城市发展作用明显[1]。随着我国进入高铁时代，高铁新城的规划建设也成为城市发展的热门话题。高铁枢纽周边地区开发具有地区战略意义，尤其是城市外围枢纽站点的合理选择，可以带动城市外围地区发展，提升城市区域竞争力。打造“站城综合体”成为众多国内外城市高铁枢纽地区开发模式的热门选择。日本新干线沿线的高铁站点、法国巴黎的拉德芳斯“超级站城综合体”、重庆沙坪坝站、深圳西丽枢纽均是高铁站点综合开发的典型代表。

纵观国内外经验，此类地区的发展常面临着开发周期长、前期市场投资信心不足、产业和人口集聚缓慢等挑战。“站城综合体”模式虽然能够有效联系站场与城市，在空间及功能上实现站城一体化发展，但早期资金投入巨大。对于发展条件稍有欠缺的外围地区而言，站城开发模式导致的财政压力也容易产生依赖房地产开发的困境，与建设外围城市中心的初衷背驰。在站城融合需求未成熟时，大体量、高投入的枢纽综合体建设，容易陷入盲目规划开发、土地利用低效等困局，不利于地区长远发展[2]，亟待创新探索城市外围枢纽地区可行的发展路径。

阿姆斯特丹南站自20世纪80年代始，依托高铁枢纽周边共245 万m2土地，将城市外围市郊逐步塑造为全球一流金融商务中枢，提升了阿姆斯特丹的城市国际竞争力。阿姆斯特丹南站泽伊达斯地区的发展经验是破解外围枢纽“高铁空城”“圈地造城”困境的成功实践。文章通过回顾泽伊达斯地区发展历程与规划探索，分析其渐进式推动站城一体的开发策略、站—产—城互促发展的规划运营策略，探索城市外围枢纽地区站城融合的发展路径，为我国高铁枢纽及周边地区规划建设创新提供一定的借鉴与依据。

1 泽伊达斯地区发展历程

阿姆斯特丹南站及其所在的泽伊达斯地区位于荷兰首都阿姆斯特丹南部，欧洲第四大国际空港史基浦机场与市中心之间，距机场7 km，轨道交通需要6 min。1980年前，泽伊达斯地区城市南郊已建成一所学术医院及一座展览中心筑。1980年起，阿姆斯特丹启动中心疏解计划，城市南郊正式全面开发。过于拥挤的城市需要新的商业办公区，处于国际空港进入市中心通道上的泽伊达斯地区受到市场青睐，凭借阿姆斯特丹南站一站到空港、联通市中心与乌特勒支等荷兰主要城市的交通空位优势，荷兰两大银行总部、世贸中心等重量级金融商务机构在20世纪80年代、90年代陆续进驻，泽伊达斯地区成为城市增长最快、最重要的新商务办公中心。泽伊达斯地区区位如图1所示。

图1 泽伊达斯地区区位

随着商务经济活动集聚，泽伊达斯地区被定义为城市“新重点项目”，开展了多轮总体规划，不断调整优化地区发展方向，提出了提高枢纽能级、完善城市配套、加强产业引导、统筹空间安排、营造都市活力等多方面提升方案，促使泽伊达斯成为国际性金融商务中枢。2007年，泽伊达斯的中心——阿姆斯特南站成为国际高铁终点站，一小时内可达布鲁塞尔、三小时内可达巴黎[3]。如今的泽伊达斯地区商务区，据地区关注组织泽伊达斯居民平台统计，已集聚近700家优秀企业，其中，60%为国外公司，成为区域性商务中枢。安永事务所与城市土地学会联合评选的2020年全球商务区吸引力排行榜位居第15位。

2 外围枢纽站城一体化的历年规划探索

我国的高铁轨道网络建设与高速城镇化驱动着各地在城市外围选址兴建高铁枢纽，借势打造新的城市功能中心。据有关部门统计，2005年至2020年建设或拟建的铁路客运枢纽中，超50%的站点位于城市外围地区[4]。高铁枢纽与发展成熟的城市中心距离拉大，为站城融合带来新挑战。集成高铁、城际、地铁多种轨道、交通与城市功能高度复合的站城一体化城市综合体成为新型客运枢纽主流选择之一。城市外围新中心的发展需要时间积累[1]，新站点在较长时间内将处于开发条件尚未成熟的城乡结合地区。北京南站自2008年改扩建至今，周边尚未落成新酒店或写字楼[2]；广州南站周边规划的商务区仍处于起步阶段；南京南站在推进周边工贸市场等低效用地的整合工作方面，也做出了长期规划。站城综合体建设规模大、运营成本高，并不适宜追求短期内投入与产出平衡。

作为外围枢纽地区，泽伊达斯地区的开发用地充足，早期阿姆斯特丹南站的交通需求相对较小。阿姆斯特丹南站的早期开发方案以满足交通集散需求为导向。随着地区发展，对交通服务能力、可开发用地的需求日益增长，泽伊达斯自20世纪90年代中后期探索枢纽站场二次开发，推动枢纽综合化垂直改造，推动整个站城地区成为可持续发展的强心[5]。从1998年的总体规划到2012年中期联合方案的确定，泽伊达斯地区提出的历版方案也是外围地区推动站城融合发展的规划探索，值得进一步回顾总结。

2.1 初代方案

泽伊达斯地区的总体规划探索始于19世纪90年代中后期，在阿姆斯特丹城市扩张规划过程中打造具有国际地位的商务办公中心。1998年市议会在泽伊达斯总体规划中提出阿姆斯特丹南站垂直化改造概念。作为日益重要的交通枢纽，据南站旅客增长量预测与跨国高铁规划，车站将成为荷兰五大站之一，需扩容两倍以上才能容纳接通德、法高铁后的客流量，枢纽升级势在必行[5]。作为最受欢迎的新商务区，对办公空间、营造维系高品质商务区所需的住宅、设施配套空间都提出了相应的开发要求。

在“紧凑城市”背景下，初版方案提出了基础设施地下化、城市与交通设施一体化等概念。高速与轨道将按顺序逐步地下化[6]。方案指明了日后泽伊达斯枢纽核心区交通地下化的发展方向，被视为码头模型的雏形，继承了渐进式改造理念。

2.2 码头方案

经历2001、2004版愿景规划优化后，2017年前后，荷兰迎来了房地产开发高峰期。阿姆斯斯特丹市政厅在2009年版《泽伊达斯愿景规划》中阐明了“打造城市中心”的发展目标，提出了“码头模型”枢纽二次开发计划：高铁、城市轨道、高速、停车场所有交通设施在区内全线地下敷设，通过与银行、市场投资者构建公私合营伙伴关系，实现建设总量近100 万m2的综合开发。码头方案是泽伊达斯枢纽站城一体化二次开发的最终蓝图，也是改造为“站城综合体”模式的规划探索。

2.3 实施方案

为完成通道枢纽的升级改造，当地政府尝试通过拆解码头模型，寻找代替方案，形成了3个备选方案[6]。备选方案地下化设施及地上开发量对比情况如表1所示。

表1 备选方案地下化设施及地上开发量对比

但3种选择在财务核算中均被认定为不可行方案[6]。当地政府最终决定整合方案共同点、继续强化渐进式开发思维，提出中期联合方案作为枢纽改造第一阶段实施方案，也是2016版愿景规划采纳方案。该方案中，A10高速拓宽并在距离枢纽1.2 km处开始地下化，腾出的地面空间一部分用于轨道扩建，实现枢纽原址升级，余下部分改造为地面公共空间，收窄割裂城市的交通设施空间，提高地区可达性，优化建成环境品质。同时，预留轨道地下化空间，保留远期上盖进一步开发改造的可能。该方案与码头方案最大的理念差异在于更科学、更理性地划分站城地区发展阶段，根据不同阶段的发展需求与目标，提出切实可行的改造方案。

3 外围地区站城融合策略浅析

站城融合并不局限于枢纽站场空间之上的站城一体化开发，也包括枢纽与周边地区的融合发展。泽伊达斯在阿姆斯特丹南站改造方案外，地区整体依托枢纽打造外围商务办公中枢的发展策略同样值得分析借鉴。

3.1 以站营城

泽伊达斯地区的站城开发遵从“渐进开发、站城互促”的开发思路。在地区周边建设未成熟、用地充足、交通需求较少的发展早期，枢纽先通过“街道计划”[7]等城市设计手段，以简单的“车站+街道化站前广场”形式，构建低成本、高效率、易改造的交通空间，实现枢纽到周边地区世贸中心等核心功能建筑的便捷联系，以枢纽促进城市发展。

据2009版愿景规划介绍，从1998年～2007年，泽伊达斯枢纽日均客流量增长6倍，周边地区开发物业总量约70 万m2，新增规划物业面积约40 万m2。周边地区的发展推动了枢纽用地的二次开发。目前枢纽改造实施方案中高速改造工程已启动，项目完成后预计日均旅客约25万人。城市发展促进枢纽升级，枢纽提升将再次赋能地区发展，形成站城互促发展的良性循环。

3.2 以站促产

区域一体化环境下，中短途、高频、时间成本敏感的跨区域的商务差旅人群是站城融合发展的内在动力[2]。泽伊达斯枢纽地区凭借一站到空港和直联西欧核心城市的区位优势，迎合对时间成本敏感、点对点出行的城际差旅客群需求，成为具有国际影响力的区域性商务中枢。

为了避免与城市中心消耗性的职能竞争，泽伊达斯枢纽地区选择与城市中心地区功能错位发展，以企业总部、会议会展和大学科研作为地区的主要城市功能。发挥用地充足优势，以定制物业、海外人才税收优惠等政策，吸引银行总部、谷歌中心、欧洲药管总局等跨区域巨头落户。积极布局会议、研究中心等共享产业配套设施，提供独栋总部、单人办公室等多尺度空间，服务不同规模企业。培育以金融法律、信息技术、生物科学为主的产业集群。立足枢纽优势，采用“总部+腹地生产中心”的模式，建立与荷兰北部生产腹地便捷的交通联系，吸引了新西兰乳业、日本三菱重工等跨国企业总部进驻。泽伊达斯地区的产业发展路径，立足枢纽、面向区域，打造与市中心政文商综合服务职能不同的外围专业化商务中心。

3.3 以站聚人

成功培育产业氛围后，泽伊达斯地区开始探索从单一功能的商务办公区向外围城市中心转型，旨在依托区内集聚的国际机构，打造具有国际吸引力的功能复合的魅力都会。围绕各大机构职员及访客需求，保障会议酒店、交往中心等产业服务配套的数量与品质，积极提升街区内部综合服务能力。在2016版愿景规划中，规定每个街区需要同时具备办公、居住、服务三大功能。

同时，在整体层面明确地区住宅、办公与公服最大开发总量，在街区层面仅针对划分混合、混合偏办公、混合偏居住三种弹性功能，取代对街区具体地块指定刚性用途。街区内功能布局按市场需求，多形式灵活组合，按当地经验值25%～75%，设定各街区居住占比阈值，确保居住环境质量与功能多样性[8]。

为了激活街道，规划鼓励在临街建筑裙房布局零售餐饮、康乐文卫等多元业态服务[3]，代替兴建大型室内商业中心，将人留在街道，激发外围新区的都市活力。功能混合的概念从街区延续到建筑层面，规定新办公、住宅建筑需要满足无须高昂成本即可灵活改造其他功能的要求[9]，减少因市场波动造成物业空置的机会。短期内难以开发或未纳入近期开发计划的闲置地块，提供5年租约作为运动俱乐部、学生集装箱宿舍等临时用途，活化闲置空间。

4 结语

近年来，我国积极推进轨道上的都市圈。高铁枢纽及周边地区、城市外围的站城地区，在区域一体化背景下成为构建网络化城镇体系的重要支撑点。站城融合理念下，城市外围地区枢纽与中心城区枢纽受限于各自的区位及周边发展条件，发展阶段的划分与相应阶段的目标需求不同，需要探索切合实际的差异化发展路径。通过分析阿姆斯特丹泽伊达斯站城地区经验，对我国规划建设外围枢纽新城提供了一定的借鉴与依据：

（1）尊重外围枢纽站城地区的城市发展规律，充分考虑不同阶段的发展需求与目标。通过梯次开发等手段科学安排枢纽站场及周边地区的开发建设，避免时序与空间错配，出现枢纽综合体运营缺人口和消费支撑的困境。相较于中心城区一步到位的“超级综合体”开发方案，外围地区可参考“站点二次开发”策略，结合站点交通需求与周边地区发展情况，有序推动站城一体化，实现站点与城市共同成长。

（2）区域一体化时代，为扩大城市的框架与腹地范围，提出了外围新城、新增长中心等概念，发挥快速联动区域重要发展节点的区位交通优势是外围枢纽参与城市竞争的关键。围绕枢纽布局跨区域的企业总部、科创机构、特色消费等区域性功能，形成与中心城区错位发展、职能互补的外围专业化城镇中心。

（3）针对外围城区发展周期长、市场变化大等特点，外围站城地区可通过用途兼容、临时租约等灵活的城市运营规划指引，探索在街区层面和建筑层面的功能混合与弹性布局，增强地区对市场波动的应对能力与韧性，提升城市活力。