新时期农村合作金融健康发展笔谈

◎马九杰 何广文 汪小亚 张照新 孙同全 刘西川

中国合作金融的功能定位、组织基础和治理模式探讨

马九杰，中国人民大学农业与农村发展学院教授

中国发展合作金融，有一些问题值得进一步探讨和反思。

（一）合作金融是否随着金融发展水平提升而退出？

从国际经验看，合作金融并未随着经济和金融发展而退出。依据治理网络性质的不同，可将合作金融分为两大机构类型：一是在北美比较流行、以协会形式治理且基层拥有更大自主权的信用合作社（Credit Union）类型的合作金融机构；二是在欧洲大陆比较流行、强调中央合作银行集权治理的合作银行类机构。据世界信用合作社理事会（WOCCU）统计资料，全球的信用合作社机构数量从1995年3.7万多家增加到2020年8.6万多家，机构社员数量从1995年8654万人增加到2020年3.75亿人。2020年全球设有信用合作社的国家或地区达到118个，对成年人的覆盖率总体达到12.18%。其中，美国15～64岁的经济活动人口中信用合作社成员占到58.69%。据欧洲合作银行协会（EACB）的信息，该协会所属的27个成员国家或地区的合作银行，目前拥有2700家地方性银行、42000个网点以及8700万个会员，服务客户2.23亿人，在欧洲的平均市场份额约为20%。合作银行与储蓄银行、商业银行共同构成了欧洲银行体系的三大支柱。可见，合作金融应该成为银行体系的重要组成部分。

（二）合作金融的功能定位和主体业务是否存在错位？

从合作金融起源和发展的国际经验来看，合作金融主要定位于倡导储蓄和长期的不动产信贷服务。合作金融机构可视为一类广义的储蓄机构（Thrifts），倡导和动员人们进行储蓄，通过“零存”为获取长期的信贷服务奠定基础，而合作金融机构主要服务就是提供长期、不动产信贷服务。比如在美国，作为农业合作金融的农场信贷体系（Farm Credit System）是农场信贷服务的主要提供者。据统计，2016年农场信贷体系提供的农业信贷服务占41%的市场份额，与商业银行42%的市场份额相当。但农场信贷体系提供农场中不动产信贷服务占总的农场信贷服务的60%，非不动产类信贷服务只占40%，而商业银行提供的更多为短期、非不动产类信贷服务。相比而言，国内对新型合作金融功能和业务定位还不太明晰，对合作金融的功能期许与合作金融本质存在一定差距。我们往往期许合作金融主要扮演和商业金融一样的角色，发挥短期、流动性信贷服务功能，这样会导致：一方面，合作金融不能通过社员的“零存”、需求频率很低的长期信贷来解决流动性问题；另一方面，合作金融与商业金融往往不能通过差异化服务实现错位竞争。特别是，对合作金融的储蓄和理财功能重视不够。

（三）合作金融的社会基础与共同纽带是否存在过分强调农业产业基础？

合作金融机构的设立与运营需要成员间有坚实的共同纽带（Common Bond）作为社会基础。通常的共同纽带包括三种类型：社区型，即基于地理区域的地缘关系；职业型，即基于业缘的同行同事关系；社团型，即基于行业协会、公益团体、工会等社会团体的关系。设立合作金融组织的前提是要有清晰的共同纽带，这也是合作金融机构良好运营和治理的前提。之所以需要“共同纽带”，是因为具有这些共同纽带的成员之间是相互了解、长期互动的，这有利于成员间的相互筛选和监督，但他们之间在金融需求种类、需求时点方面又存在一定的异质性，比如成员间在年龄上存在差异，处在生命周期的不同阶段，对不动产信贷的需求时点存在差异，可以避免或缓解流动性问题。而我国在发展新型合作金融实践中，强调专业合作社内部信用互助，强调和特定农业产业的结合，这种思路是强调将生产、供销合作关系或供销服务联系作为金融合作的共同纽带。诚然，这是一种非常重要的共同纽带和金融合作基础，对防范和化解风险、特别是防止风险外溢具有重要的意义。但是，如果过分强调用特定产业的专业合作基础作为共同纽带，成员间同质性很强，特别是又将合作金融定位于解决短期的产业发展资金，而农业生产经营的季节性强，成员要么都有资金借贷需要，要么都有资金回流、还款需要，势必容易引发流动性问题。

（四）是否过度限制了合作金融业务类型和调剂范围？

当前发展新型合作金融的主导思路是严格限于开展信用互助的农民专业合作社社员内部，不允许吸储和对外放贷，不承诺支付固定回报，这的确对于打击非法集资、高息揽存、有效防范金融风险是非常必要的。但是，不允许或过分限制正常储蓄、支付固定回报，也会引发新的问题。第一，容易诱发流动性问题。信用互助组织不能通过吸收储蓄融资，限制了融资渠道，只能靠股金作为信贷基础，而股金变动不能频繁发生，所以易出现流动性问题。这与金融机构的额度匹配、跨时匹配的本质功能是相悖的。第二，倡导储蓄、实现理财增值是合作金融的初始功能和目的之一，而限制吸储，也限制了农民理财增收机会和渠道。同时，限制信用互助组织的对外资金使用，一是存在迫使小农户出现农业“内卷”性投资的可能。农业投资存在边际收益递减，有一定的饱和度，如果过分强调资金互助限于“内部”，即使有外部的资金使用机会，也难以实现，结果可能导致“内卷化”。二是限制了资金跨区配置、实现多赢的机会。当业务范围被严格限制于“内部”，资金用于专业合作社内部开展信用互助的成员，然而从事传统农业的大多数小农户社员用于农业经营的增量资金是有限的。如果可以通过合作金融组织归集资金、对外拆借，为那些有更好的产业发展机会和资金需求的地区、机构提供借贷机会，有利于这些地区和产业的发展。在收益分配机制合理的情况下，可以实现多赢，也有利于拓展小农户的财产性收益渠道、促进共同富裕。

当然，实施上述模式，需要有一些前提条件。第一，合作金融要强调社区性，让大多数农民都有参与的机会，比如可以尝试和农村集体经济组织结合，开展合作金融服务。第二，坚持合作经济组织的按惠顾额分配的机制。第三，搭建基层合作金融组织、区域性联合组织以及其他金融机构（如商业性金融机构）之间的良好合作关系，通过业务代理、拆借等方式，获取更高回报，解决单个小农户独自面临大市场主体谈判地位低的问题。实际上，日本农协系统的信用业务通过农林中央金库为基层农协提供了更多资金的对外使用和增值机会。2015年日本修订的《农业协同组合法》，提出了逐步将基层农协的信用业务剥离并交由农林中央金库管理，而基层农协作为业务代理窗口的改革取向。借鉴国际经验，立足我国发展实际，在坚持合作金融的社区性和按惠顾额分配机制基础上，提供中长期固定资产信贷和为其他银行机构代理服务，亦容易识别风险和管理风险，同时良好的内部治理甚至可达到风险免疫，也会减轻外部监管压力。

中国合作金融改革与发展的四大待解之问

何广文，中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任

20世纪50年代初期，在中国合作化运动中产生的农村信用社，其初衷是要按照合作金融的模式来运转，其组建和运作遵循了合作制的基本原则，具有合作制的基本特征，较好地将出资者与客户融为一体，有效实现了农村信用社发展的正向激励机制的构建。不过，农村信用社产生以后，基于合作制的发展过程是短暂的，农村信用社走出了一个从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹。尽管20世纪80年代初以后，在中央政府的主导下，农村信用社领域进行了一系列的强制性制度变迁，诸如恢复“三性”、按照合作制原则重新规范等，但是，从国际合作联盟的基本原则出发的合作金融局面没有在中国重新出现。2003年开始试点以及2004年全面启动的农村信用社领域的新一轮改革，其成效是有目共睹的，不过，由于省级联社对县域法人主体的行政性控制以及地方政府的参与，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”，并从形式和内容上都彻底丢掉了合作金融。从此，在中国开始了以合作社信用互助为重要内容的新型合作金融探索历程，并产生了中国合作金融改革与发展待解的四大问题。

（一）合作金融在世界范围内广泛存在并取得显著成功，但是，中国作为世界上最大的发展中国家，为什么合作金融发展却还在探索之中？

不论是在欧美还是亚洲其他国家和地区，合作金融机构广泛存在，并且自成体系，德国合作金融系统、荷兰合作金融体系、东亚综合农协，都是公认的典型，已经发展成为现代金融体系不可分割的重要组成部分，是乡村金融的最主要供给者。

国际经验证明，小农经济主导的发展中国家，如果乡村金融供给由市场化和商业化制度安排主导，将产生较为严重的金融排斥现象，农户“借款难”困境不可避免，缓解困境的路径有二：一是金融机构进行组织制度和业务制度创新，构建有利于接近农户需求的本地化的机构体系，以创新的方式开展小额信贷，孟加拉格莱珉银行（Grameen Bank）就是这方面的案例；二是在农户组织化基础上构建内生于乡村的自我金融服务机制，以资金互助、互助担保、互助保险等形式发展合作金融，内部化处理信息不对称和缺乏抵押品导致的负外部性，西班牙蒙德拉贡、以色列和东亚综合农协（日韩模式）都是这方面的案例。

中国的小农经济格局将在一个比较长的时期内存在，乡村金融服务面临的重大难题就是怎么以商业金融模式低成本地服务大量碎片化存在的小农？特别是怎么在信息不对称情况下控制好风险和成本，并实现其“信贷可得性”的提升和服务的规模化扩张？构建和完善合作金融体系，也是中国的理论与实践部门一直试图实现的梦想。

（二）中央政府一直较为重视倡导和推动新型合作金融的发展，但是，为什么合作金融还一直没能正规化推进？

对于要完善中国合作金融制度，构建一个包含商业金融、政策金融、合作金融在内的金融组织机构体系，实际上在中国改革开放之初就已经形成共识。在2004～2022年期间的19个中央一号文件中，有10个中央一号文件里面都强调要“引导”“培育”“推动”“规范”“促进”新型合作金融发展。但是，中国合作金融组织的发展，还一直处于“试点”过程之中，且一直处于非正规式发展的阶段，合作金融一直由民间自发推动和由一些地方政府局部性试点，合作金融没能成为法律意义上的中国金融体系的一个组成部分。

那么，合作金融试点为什么这么长时间还没有修成正果？难道还没有找到可持续发展的中国合作金融模式？一个成功的可复制、可推广的合作金融模式到底是什么？是什么要素阻止了试点成果的推广与复制？等等，不能不引起思考。

（三）对于中国合作金融发展的具体模式，为什么实践中呈现出来的和政府试图实现的总是存在差异？

兹维·博迪（Zvi Bodie）等在其著名的《金融学》教科书中，把“金融”界定为在不确定条件下进行资源的跨期配置，金融机构的主要业务就是提供金融服务和金融产品。尽管金融机构是多元的，服务和产品也是多样的，但是，就世界范围内普遍存在的合作金融制度安排而言，其合作金融机构的主导形式就是合作银行，例如，德国的大众和赖夫艾森银行、日本的农协信用部、中国台湾的农会信用部等，其基本业务就是资金的融通，即存款、贷款、汇兑、结算业务。

在我国地方政府推动的合作金融试点过程中，都一直强调合作社内部信用合作要“吸股不吸储”“不支付固定报酬，分红不保息”“不承诺支付固定回报”“不建资金池”，甚至还出现“承诺出资”制度，极力避免将合作金融界定为银行业务。不过，2006年12月底，原银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号），支持和引导农民和农村小企业按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织，并在2007年1月印发了《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号），将农村资金互助社界定为经银行业监督管理机构批准的“社区互助性银行业金融机构”，各地银监部门在2007～2012年期间仅仅批准筹建50家，其后因为监管过度导致的“守法成本”较高等各种原因，不断有农村资金互助社逐渐退出，到2022年3月中旬仅剩下39家。

对于以合作社内部资金互助、信用担保模式存在的合作金融，中国乡村经济发展中一直存在较高需求。不过，除了地方政府推动的某些局部试点遵循了“吸股不吸储”“不承诺支付固定回报”等限制性机制界定以外，乡村自发创新基础上出现的合作社内部资金互助、供销社部门推动的一些合作社内部资金互助，大多数都演化为以开展存贷款业务为基本业务的银行性金融，甚至有个别地方基于脱贫攻坚目的，在“财政出资+农户入股”基础上产生的贫困村村级互助资金也演化成银行性金融，与商业银行业务网点类似，每天开门营业，在运作机制上，出现对于政府文件政策界定的某些机制的偏离。只不过，为了避免政策风险，吸收存款叫做吸收股金，并分为定期股金、活期股金，提取存款叫提取股金，给付的存款利息叫预付股息，发放贷款叫资金投放，收取的放款利息叫收取资金占用费。这样的创新，实属无奈之举，犹抱琵琶还要半遮面，难道这样就能够避免政策风险吗？

由此，因为没有金融业务许可开展存贷款，缺乏监管，没有法律规则的保护，就没有稳定的发展预期，很自然的，其健康发展受到诸多约束。2021年12月31日，中国人民银行发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》），旨在将游离于金融监管之外的“7+4”类金融组织全面纳入金融监管，开展信用互助的农民专业合作社，有望纳入监管，或者说终于可以有望修成正果，对于中国合作金融的发展无疑犹如是一阵春天里的微风拂面。不过，对于开展信用互助的农民专业合作社，《条例》规定，农村信用互助业务应严格限于社员内部，不得用于合作社自身生产经营和对外投资、放贷，农村信用互助组织不得以任何形式吸储或变相吸储，不得以任何形式承诺支付固定回报。无疑，实践中的合作社信用互助业务的银行性，实际上是被政策研究者、监管条例的制定者有意无意忽视了，如果正式出台的《条例》还是不承认实践中大量存在的合作社信用互助业务的银行性，中国合作金融怎么才能踏上规范发展之路？

（四）一个机构多元化、竞争性的现代商业金融体系已经在中国乡村基本建成，金融竞争激烈，加上金融科技赋能，金融服务可及性的提升无容置疑，合作金融生存空间何在？为适应数字经济金融时代发展的需要，合作金融存在模式和运作机制是否需要转型？

改革开放以来，中国乡村金融供给与需求这对矛盾关系不断发展变化，到目前，由于以下三个方面原因的存在，中国乡村金融供给已经较为充分：

第一，一个机构多元化、商业化、竞争性的乡村金融供给体系基本建成。从县域金融供给机构角度而言，从东部到西部地区，除了一些相对特殊的地区县域外，无论是经济较发达的县域还是欠发达的县域，金融机构服务网点布局基本合理，金融供给竞争格局已经初步形成，金融机构服务和产品在不断创新，客户服务群体在不断下沉，普惠金融服务广度和深度在不断拓展和增加。

第二，政府激励金融机构深化乡村普惠金融服务的财政、金融政策充分。例如，中国人民银行对“三农”、小微企业贷款存量和增量占比达到一定比例要求的银行金融机构，给予优惠利率的再贷款和降低法定准备金率。同时，对于单户授信、单户贷款合同金额且贷款余额小于100万的农户、小型企业、微型企业或个体工商户贷款利息收入，免征增值税，并在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额。

第三，随着数字技术和信息技术在金融领域应用的不断深化，加之乡村居民经济活动和消费支出行为的数字化、产业数字化、数字乡村建设的不断推进，数字金融服务越来越成为无时不在、无处不有和如影随形的一种机制，乡村信贷的可及性大大提高。

由此，在这些背景下，尽管仍然存在乡村居民数字信贷鸿沟，乡村居民信贷排斥也可能仍然存在，但是在逐渐缓解，合作社信用互助受益者群体的商业信贷的可及性在逐渐增加，加之城乡融合和乡村人口的迁移、乡村居民信贷需求的转型、新型乡村经营主体发展带来的信贷需求的提升，以成员为基础、以小微金融服务需求的自我满足为出发点的传统模式下的合作社信用互助，其生存空间是否受到挤压？还有多大的可持续发展生存空间？面对日益深化发展的数字经济和数字普惠金融，合作社信用互助存在模式是否需要转型和怎样转型？不能不值得思考和探索。

笔者认为，尽管随着乡村金融竞争的强化、乡村普惠金融发展的深化，乡村金融服务供求矛盾关系在逐渐缓解，但是，由于乡村金融服务排斥现象、乡村数字金融鸿沟的消除难度较大，还有一个较长的过程，难以通过商业金融模式满足的乡村金融需求特别是信贷需求还比较大，在乡村振兴时期尤其如此，中国乡村合作金融仍然有较大的生存空间。不过，在数字经济和数字金融发展日益深化的时代，合作金融模式也应该有个转型的问题。为了促进中国合作金融的健康发展，对于合作社信用互助，应该及早纠正在认识上的偏差，承认其业务的银行性，并尽快制定出台中国合作金融发展的法律法规，为中国合作金融事业的正规化健康发展创造环境。

国外农村合作金融的发展经验与启示

汪小亚，清华大学中国农村研究院学术委员、研究员

我曾经承担了清华大学中国农村研究院的重点课题“农村合作金融国际经验研究”，并将研究成果结集出版。为加强对国外农村合作金融的历史演变、实践动态和发展趋势的深入研究，我借助大型银行海外分支机构对德国、英国、日本等合作金融体系进行了广泛调研，还专程赴荷兰合作银行深入交流。因此，我对国际上合作金融制度发展有所理解和认识。

（一）国外合作金融的发展特点

从历史视角看，合作金融长期存在。世界上第一家合作金融组织——1848年德国赖夫艾森信用合作社（Raiffeisen）成立以来，合作金融组织已经历了170多年的发展历史。而今，包括德国合作银行、荷兰合作银行、英国信用合作社、美国农场信贷系统、加拿大大型信用合作联盟、日本农林中央金库与信用联合会等在内的各国合作金融机构都依旧发挥着重要作用，并与商业性金融、政策性金融一样，成为各国金融体系中的重要组成部分。

从现实运营看，合作金融机构具有较强的竞争实力。在美国、加拿大、德国、英国、荷兰等发达国家，合作金融具有较大的市场份额和竞争优势，并且在业务经营、民主管理、组织运作等方面形成了比较完善的制度与机制。例如，荷兰合作银行扎根于食品和农业领域，活跃在40个国家，是荷兰第二大银行，被国际评级机构认定为AA级。荷兰蒂尔堡商学院曾做过一个分析，比较国际金融危机前后，在欧洲13个国家整体银行业中，18家样本合作银行的业绩普遍好于商业银行；在抵御国际金融危机中相对于商业银行表现更加稳健。随着新冠肺炎疫情暴发，欧洲出现不同程度的经济混乱，而现有的合作银行会比以往任何时候更能发挥出紧密社区和关注长远发展等优势，以促进合作银行稳健发展。

从东西方发展看，合作金融制度源于西方，但在东方文化中也显现出较好的成长性。日本和韩国都建立起较成功的合作金融机构和组织体系，成为推动农村经济发展的重要力量，也被称为独特的“东亚模式”。与其他国家的合作金融体系不同，日本、韩国的合作金融不是一个独立的系统，而是嵌于农村合作经济中，其主要特点是以农村协同组合（即农协）为载体，在基层系统内设置了金融部门，在高层则独立成立农林中央金库，负责基层剩余资金的运营。值得一提的是，日本商业金融极少参与农村金融业务，这既与合作金融在农村的垄断地位有关，也与农业贷款的特殊性有关。

（二）国外合作金融的本质理解

第一，合作金融的本质是社员利益最大化而不是企业利润最大化。各国合作金融组织自身处于不断变化中，传统意义上的合作原则也在不同程度上被改变，但以社员利益最大化为合作组织的目标，这一点始终没变。

第二，做好成员服务和获得必要利润是双重底线。利润不是合作银行的最终目标，而是积累资本、吸收冲击、投资和创新的手段。

第三，保持合作制的基础是社会关系长期稳定。因为合作组织是以服务社员为目的，也正是这一特点，就衍生出一些有助于长期稳定的关系，如合作社与成员比较了解，成员行之间相互提保机制，合作社与社区紧密关系等。这种“熟人社会”机制降低了信息成本和营销费用。

第四，合作金融稳健发展的关键是资本化能力强。合作银行的资本构成与上市银行不同，上市银行的股权中包括了大量的流动股票，而合作银行则主要依靠成员股和留存利润来实现资本化。

（三）我国合作金融发展的思考

在我国推动乡村全面振兴促进农民农村共同富裕的大背景下，要强化农村合作金融的作用，进一步提升金融服务乡村振兴的能力和水平。

第一，重视合作金融在农村金融发展中的作用。我国农村地区存在自发形成的多种合作金融形式，在正确认识合作金融作用的基础上，应该重视其存在和发展，有必要采取各种措施加以扶持和规范。

第二，建立合作金融要把握住“来自成员且服务于成员”的合作本质。合作金融组织要坚守本源，服务成员。不能一味追求利润最大化，也不能追求从初级社到高级社到联合社这样组织结构的不断升级，而出现做大做强却离农脱农的现象。

第三，较好的生产合作是金融合作的良好基础。从国际经验看，农民合作社的成功运作为金融合作奠定了坚实的组织基础。我国应大力发展农民合作社，以及因农民合作组建的互助保险公司、农业机械公司、农业科技试验推广部、农产品仓储基地、救济服务中心、农业管理辅导站等服务机构，并在此基础上，进一步推进金融合作。

第四，发展合作金融，要有较明确的法律保障机制。合作金融的健康发展，离不开法律的保障。从国际经验对我国的启示看，将我国合作金融的行为和组织纳入立法之中，是引导我国合作金融制度有序发展的关键。同时，要坚持合作原则，为全体社员提供良好的金融服务。

第五，坚持合作金融，要有完善的风险管理和监管方式。合作金融机构自身须加强管理，注重风险控制和方式创新。监管机构应该鼓励多元化，同时强化系统安全审慎监管，防范化解农村金融风险。

第六，要积极创新合作金融模式。我国在发展合作金融时也应与时俱进，不拘泥于经典合作社的条条框框，与现实相结合，强化服务方式的创新，支持中国本土有特色的合作金融模式创新。例如，在大型商业银行下沉农村的背景下，应探索商业金融和合作金融的有效衔接，推动农村金融组织体系优化整合。

我国新型农村合作金融试点实践评析

张照新，农业农村部农村经济研究中心二级研究员

农村合作金融是农村金融的一种重要形式。进入新世纪以来，国家在推动原有农村信用社改革的同时，积极探索发展以农村资金互助社和农民专业合作社信用合作为主要形式的新型农村合作金融组织。2007年，原银监会在全国批准设立农村资金互助社，2014年“一省（山东省）三县（安徽省金寨县、河北省玉田县和湖南省沅陵县）”承担新型农村合作金融改革试验任务，探索农民合作社内部信用合作。总的看，受制于合作组织规范性不足、农村金融体制性抑制，以及自身功能定位不够精准等多重因素影响，无论是农村资金互助社，还是合作社内部信用合作，试点试验范围都未能扩展，总体上仍处于探索阶段。未来需要从发展定位、约束机制、发展路径等方面取得突破，才能真正推动新型农村合作金融组织持续发展。

（一）新型农村合作金融组织试点仍处于探索阶段

国家把农村合作金融作为农村金融体系的重要组成部分，一直在积极推动农村新型合作金融组织的发展。党的十七届三中全会明确提出：“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。2009年中央一号文件要求抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点具体办法。2012年、2013年和2014年中央一号文件都对发展新型农村合作金融提出了明确要求。正是在这种背景下，2007年和2014年金融监管部门分别批准开展了农村资金互助社试点和农民专业合作社信用合作试验，探索新型农村金融组织发展模式制度建设。从目前进展看，无论是农村资金互助社，还是农民专业合作社信用合作，试点都未能取得明显进展。

首先，试点范围没有扩大。从农村资金互助社试点看，自2007年原银监会批准第一批农村资金互助社后，江苏、山东、河南等部分县市自行开展了试点，批准了一批农村资金互助社。但2012年以后，随着一些地方出现农村资金互助社运营问题，甚至负责人跑路事件，地方政府态度趋冷，农村资金互助社发展陷入停滞，原银监会也暂停对农村资金互助社的批准许可，一些资金互助社甚至关门。从农民专业合作社内部信用合作试点看，自2014年批准“一省三县”试点后，2017年原银监会明确表示试点范围暂不扩大，表明其试点没有取得明显进展。

其次，没有探索出成熟的新型合作金融组织运行模式。农村资金互助社和合作社内部信用合作，其基本属性是比较明确的。2014年中央一号文件明确提出了“社员制，封闭性，不对外吸储放贷，不支付固定回报、属地管理”等基本原则，但是在运行管理、风险防范、外部监管等方面，现有试点没有能够取得突破。农村资金互助社自成立以来就面临着风险有效防范与监管成本偏高之间的难题，至今没有得到有效解决，这也是导致部分农村资金互助社难以维持的一个重要原因。山东省的农民专业合作社信用合作试点，省和市相关部门出台了相对健全的管理办法，但由于与合作社实际不符，导致很多获得开展信用合作资格的合作社基本没有开展实质性业务，从而试点处于名存实亡的境地。

最后，农村合作金融立法没有进展。纳入相关法律是新型农村合作金融的立法保障，但是农村资金互助社和农民专业合作社内部信用合作都没有纳入正式法律条款。目前，农村资金互助社仍然是执行2007年原银监会印发的《农村资金互助社管理暂行规定》。2017年《中华人民共合作国农民专业合作社法》修订稿，也没有将农民合作社内部信用合作纳入其中。相关法律的滞后也反映了主管部门对于当前农村新型合作金融发展实践的看法和态度。

（二）农村新型合作金融组织试点受到内外多重因素制约

目前农村新型合作金融组织试点难以突破，原因是多方面的，既与自身功能定位不够精准有关，也与合作社发展规范性不足、我国农村金融体制改革不到位有密切关系。

首先，定位不清晰制约农村合作金融组织优势的发挥。能否精准定位自身的功能和发展空间，充分发挥自身的优势，是农村新型合作金融组织成为农村金融体系重要组成部分的重要前提。无论是农村资金互助社，还是农民专业合作社内部信用合作，其宗旨都是满足成员的融资需求，不是为了获取盈利或者持续扩大规模。因此，合作社开展信用合作，要依据成员的融资需求而成立，结合成员融资需求的特点确定信用合作的可行模式；成员资金入股，也是为了近期或者未来能够获取融资，而不是为了获取资金利息或者分红。在实践中，合作社理事长或者领办人并没有对成员需求进行深入分析，仅仅觉得是大方向就匆忙成立。同时，为了吸引农民资金入股，大多数农村资金互助社都承诺给予有吸引力的分红或者股息，大大抬高了资金成本，也偏离了办社的方向。

此外，值得指出的是，随着信息技术的加快普及应用，农村合作金融原有的独特优势弱化，客观上降低了其吸引力。较之商业性金融和政策性金融，基于地缘和业缘的农村合作金融具有信息对称和服务便利的特点，在服务农户、家庭农场等小微主体的零散、应急的资金需求方面具有独特优势。在实践中，随着信用村、信用户在一些地区的推广，相当比例的农户能够比较便捷地获取5万元以下的小额贷款。同时，各类商业银行也充分利用数字化手段来降低为农户金融服务成本，尤其是在发达地区，金融服务水平大幅度提高，也挤压了合作金融组织的发展空间。

其次，农民专业合作社规范性不足导致信用合作的内在监督约束机制难以奏效。农村合作金融组织本质上一个互助性组织，由于所有者和利用者的一致性，可以通过民主管理、民主监督形成内在监督约束机制，不但成本低，而且也更加有效，是农村合作金融组织最为根本的风险防范保障。但从我国农民专业合作社发展实践看，尽管数量超过220万家，但是绝大多数合作社不够规范，相当比例的农民专业合作社，其理事长或者核心管理层占有很大股份比例，具有明显的家庭农场或者合伙企业的性质，普通社员参与积极性不高。农民专业合作社这种所谓异质性，虽然在当前具有现实合理性，但是也导致内在的监督约束难以真正形成。特别是农村资金互助社，互助合作特征不明显，缺乏内在监督约束机制，只能参照银行建立监管制度，不但增加了成本，而且容易导致办社宗旨发生偏离，带来较大的经营风险。

最后，农村金融市场抑制导致农村合作金融组织形式极易被冒用。长期以来，为了防范金融风险，我国对农村实行较为严格的金融管制，导致农村金融供给和需求失衡，这为各类非法集资带来潜在机会。而农民专业合作社门槛比较低，注册也非常便利，导致一些个人或者组织便假借农民专业合作社名义，变相开展吸储放贷，甚至以高息揽储借贷。2012～2014年间，河北、江苏等地的一些案例就是这种典型，给农民造成很大损失，也给农村社会带来不稳定因素。农民专业合作社量大面广，给地方政府监管带来很大难题。正是这种较大的风险成为相关部门和地方政府对发展农村新型合作金融组织顾虑重重的一个重要原因。

（三）推进农村新型合作金融组织试点的思考和建议

未来应在总结实践经验的基础上，深化对农村新型合作金融功能定位的研究，形成共识。同时，继续在实践中探索有效的发展模式和风险防控机制，为完善农村新型合作金融政策和法律制度提供基础。

一是深化研究，凝聚共识。一方面，需要立足乡村振兴的大背景，结合农村分工分业发展趋势和数字化技术加速推广应用趋势，探讨农村合作金融在不同区域，对不同类型农户群体的功能作用，研究其发展空间；另一方面，也要看到农村合作金融发展与农民的合作意识、合作社规范化水平有密切关系，因此其探索和发展要经历一个长期过程，不可能一蹴而就。既要坚定信心，同时又要有历史耐心。

二是强化对农村新型合作金融试点的指导和服务。目前一些地方出现了一些值得关注的典型。如四川仪陇县成立民富中心，健全对当地扶贫资金互助社的监管和指导，对于这些资金互助社的规范发展发挥了显著作用，也为各地提供了有益参考。应充分利用科研院所和高校研究力量，组建农村合作金融指导团队，在总结这些试点经验的同时，对各地农村合作金融组织提供点对点的辅导和技术支持，推动新型农村合作金融更加有效地开展试点和探索。

中国新型农村合作金融监管体制的构建

孙同全，中国社会科学院农村发展研究所研究员

（一）新型农村合作金融监管的重要性

尽管理论上合作金融组织是成员制，应该实行“一人一票”的民主管理制度，但实际上由于存在“精英俘获”和“搭便车”现象，往往形成了严重的“内部人控制”问题。与传统零售银行存款户相比，合作金融组织的成员并没有更好地监督管理层，所以，合作金融可能在一定范围内造成公共风险，需要外部监管。

目前我国新型农村合作金融监管体制还很不完善，存在着监管过度和监管缺失的双重问题。一方面，2007年原银监会颁布实施了《农村资金互助社管理暂行规定》，但是由于该规定采取了近似商业银行般严格的监管约束，农村资金互助社难以适应，截至2019年6月底，全国在该规定实施初期成立的49家中已有5家退出经营。另一方面，在国家鼓励发展农村合作金融的大背景下，由供销社、农民合作社发起以及民间自发成立的各类新型农村合作金融组织在没有金融牌照的情况下运行，许多地方政府及监管部门对其采取“不反对、不登记、不管理、不牵头、不主导，不走到第一线”的“六不”政策，导致监管缺失。近年来，农民资金互助发展有失控的现象，致使金融监管部门和一些地方政府将资金互助活动一律视为非法集资，无论运营规范与否，一律禁止。即使是在个别允许农民合作社开展信用互助的地方，地方政府也设置了严格的限制条件。可见，缺乏有效的监管已成为我国新型农村合作金融健康发展的严重障碍。

（二）新型农村合作金融缺乏有效监管的原因

监管困境的根本原因在于监管资源严重不足。表面上看，农民资金互助的监管过度和缺失现象是两个极端，但实际上这两方面是二而不二，反映的是同一个问题，即面对量大面广的新型农村合作金融组织，现有的金融监管资源严重不足，难以满足监管需要。

据不完全统计，2019年我国开展资金互助的各类组织有3.4万家以上，而当年6月底，全国农村金融机构（农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、持牌照的农村资金互助社）为3902家，不超过开展资金互助的各类组织数量的1/9。可见，如果新型农村合作金融蓬勃发展起来，以金融监管系统现有的监管能力，难以应对。

（三）新型农村合作金融监管制度的构建思路

2014年中央一号文件提出要“完善地方农村金融管理体制，明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，……适时制定农村合作金融发展管理办法”，说明中央关于新型农村合作金融监管体制的基本思路是实行双层监管，即在国家层面出台基本的监管制度，地方政府制定监管细则。2021年12月，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》），其中第三十三条对开展信用互助的农民专业合作社和其他实质开展农村信用互助业务的各类组织的业务范围、资金来源和利益分配做出规定，并明确了地方金融监督管理部门的监管责任。农村信用互助业务应严格限于社员内部，不得用于合作社自身生产经营和对外投资、放贷，农村信用互助组织不得以任何形式吸储或变相吸储，不得以任何形式承诺支付固定回报。实际上，在过去几年中，一些地方金融监管部门制订了本地区新型农村合作金融的监管规范。在《条例》被正式批准实施后，各地方将相继出台本地区的相关实施细则。可见，我国新型农村合作金融的双层监管体制正在形成。

但是，仅有双层监管体制恐怕难以完全担起新型农村合作金融监管的重任，因为地方金融监管部门同样存在监管资源不足的问题。根据《条例》，地方金融监管部门监管对象包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司和农村信用合作等多种金融业态。地方金融监管部门，尤其是县级金融监管部门人员有限，缺乏专业知识和监管经验。对于新型农村合作金融的监管，仅有中央和地方金融监管部门的监管是难以奏效的。

因此，有必要增加涉农主管部门的监管，形成“双线”监管，即在政府涉农管理部门内建立新型农村合作金融监管系统，与金融监管系统独立并行、互为补充。由于农村合作金融组织数量众多、业务频次高，在接受监管的同时也需要有业务指导，以提高其经营管理能力和运行规范性，而这不一定是政府涉农管理部门能够适应的。在双层和双线监管之外，还有必要考虑建立农村合作金融行业自律组织或社会中介组织的受托监管制度，即由行业自律组织或社会中介服务机构经监管部门批准，接受政府主管部门委托，对新型农村合作金融组织的日常经营活动进行监管和业务指导。这种“双层+双线+委托”的监管体制可以解决面对新型农村合作金融组织存在的政府监管资源不足的问题，打破当前监管过度和监管缺失并存的窘境。

从国际经验来看，农村合作金融制度的变迁是一个从自发到引导发展的渐进过程，即从“低级”的信用社逐步发展为“中高级”的合作银行，最终形成政府监管与行业自律并存的监管服务体系。目前，我国一些地方已有“双层+双线+委托”监管体制改革试点，取得了一定效果，应认真总结这些试点经验，在把握住风险底线的前提下扩大试点范围。

中国合作金融发展面临的困境与展望

刘西川，华中农业大学经济管理学院教授

2022年中央一号文件对合作金融与信用互助只字未提，再次表明政策层面对合作金融的谨慎态度，与社会各界要求立法、要求政策支持合作金融和农民信用互助的呼声与期盼形成了鲜明对比。本文的目的之一，就是希望大家能放下情绪上的争吵，回归理性的思考，揭示中国合作金融当前面临的现实困境和认知障碍，积极把握好中国合作金融发展的历史机遇。

（一）中国合作金融发展面临的现实困境

合作金融组织是指，在有限的范围之内，由成员入股出资，然后通过成员间经济产权关系将资金配置给有需求的成员。合作金融的本质是金融，在有限的范围内要能有效配置资源，即将金融资源配置给最有效的项目、最有竞争力的成员客户。合作金融与商业金融（如商业银行）的不同之处在于，商业银行配置资源是针对整个市场或某个地区的市场，而合作金融则仅限于成员之间，显然，合作金融所遴选出来的项目仅在局部范围内是有效的。

合作金融的目标是服务成员，简单地讲，成员参与合作金融组织，出资者获得的收益率要高于将钱存在银行的收益率；而贷款者的贷款利率则要低于商业银行的贷款利率，即存贷利差小。存贷利差小的原因在于，合作金融组织拥有独特的产权制度安排、风控机制及组织结构。这些制度安排表明，合作金融组织的实际运行都是由成员自己来维持的，且不需要支付较高的工资，其中最为关键的风险管理要依靠成员之间的担保来完成。相比之下，合作金融组织不需要像商业银行那样给外部股东和高管团队较高的分红和回报。

探讨中国合作金融发展问题，有三类重要组织形式无法回避。第一类是农村信用合作社；第二类是农村合作基金会，它们均曾因探索自愿、互助、互利、民主和低盈利性的农村合作金融制度被寄予厚望。到如今，这两类组织的历史命运迥异：诞生于上世纪50年代的农村信用合作社，历经多次改革，其经营模式日益偏离合作金融原则，最终向商业银行改制；而发起于上世纪80年代末，倡导合作、互助的农村合作基金会，在政府的推动下纷纷成立，随着其经营活动的展开，农村合作基金会逐渐偏离其政策初衷，于是在上世纪末国务院下令关闭了所有合作基金会。第三类是“合会”，它作为非正规合作金融组织存在于农村地区。正视这三类组织的过去对于把握中国合作金融组织性质演变过程及其原因是极为重要的，这些内容同时也是探索新型合作金融组织模式的宝贵财富。

各地对合作金融组织形式的探索和创新从未停止过，不同形式的合作金融组织层出不穷。目前大约有五种类型：第一类是由银监部门批设的农村资金互助社；第二类是由农业部门推动、依托农业专业合作社而建立的农村资金互助合作社（也称为合作社内部信用合作）；第三类是由供销社创办或领办的农村资金互助社；第四类是由扶贫办和财政部门联合开展的村级发展互助资金试点；第五类是农民自发形成的农民资金互助社，这些组织在江苏和浙江等地比较常见。客观地讲，上述几种类型的组织发展得较快，但大股东侵占小股东权益、违规操作、高息揽储、跑路等不规范现象也时有发生。

在合作金融组织发展过程中，大股东模式以及非法吸储和集资、跑路等现象让人对其存在的必要性产生了质疑。所谓大股东模式，是指合作金融组织中最重要的权利——剩余控制权掌握在发起人手中，即在入股、决策和收益分配方面，大股东都占了大头。大股东模式中的“一股一票”有其合理性，即为了解决公平问题，从贡献和风险责任方面来讲，应给大股东更多的剩余控制权。而大股东模式在“一股一票”的实施过程中出现了问题，大股东掌握了组织的剩余控制权，其权利远远大于与其出资相对应的风险能力。所谓非法吸储和集资等，主要表现在两个方面：一是有些合作金融组织游离在制度之外，处于“灰色地带”，用调剂资金或者流动股这类标签来掩盖存款性质，其合法性和透明性都值得怀疑，存在被取缔的风险；二是有些合作金融组织在利益驱动下，主动铤而走险，高息揽储。这两种情形都暴露出制度设计方面存在的缺陷，即投资者利益并未得到有效保护。

（二）中国合作金融发展面临的认知障碍

当前合作金融发展遇到的障碍和阻力主要来自于认知上，具体如下：

第一，与大股东模式有关。一些人带着有色眼镜来看大股东模式，将大股东模式视为：精英群体为自己谋私利、漠视甚至是侵占小股东成员利益的一种合作金融组织模式。笔者认为，单一、负面地看待大股东模式的做法是不可取的，应用积极的态度，全面、辩证地来看待大股东模式。首先，存在即为合理，它是实践选择的结果，至少从参与者来看这种选择是可行、有效的。从风控来讲，大股东控制模式中的“一股一票”，也是为了解决公平问题，从贡献和风险责任来讲，应给大股东更多的剩余控制权；相对而言，大股东付出和贡献的较多，理应在收益分配上得到更多。当然，其弊端也是明显的，最突出的是大股东模式中存在大股东侵占小股东利益的问题。这种“侵占”表现为，在“一股一票”的实施过程中，大股东所掌握的组织剩余控制权远远大于与其出资相对应的风险能力。围绕大股东模式引发的争论至少说明了两点：一是对大股东模式如果不加以约束，就有可能造成大股东侵害小股东利益的情形；二是一味单纯地推崇分权尤其是尽量将股权分散化的方式，可能会出现小股东成员搭便车的情况，不利于合作金融组织的可持续发展。

第二，与跑路、非法吸储和集资有关。在某些地区，有些合作金融组织常常与跑路、非法吸储和非法集资等事件纠缠不清。一些农村资金互助社和合作社内部信用合作往往会在利益驱动下忘记初心，异化为以高额利息揽储、提供类似“钱庄”“贷款公司”等高息贷款的非合作金融组织。从表面上看，非法吸储和非法集资是违法问题，是信息不透明的欺诈，而其深层次问题在于制度上对投资者利益保护不够。可以毫不夸张地说，合作金融组织面向内部成员的吸储与非法吸储、非法集资仅有“一步之遥”。要让合作金融组织的吸储合法化，就需要将合作金融组织的资金存储和放贷限制在成员内部，尽可能减小存贷利差，使资金用途真实和透明。总之，不能因为跑路等违法现象而因噎废食，不敢正面、积极、大张旗鼓地探索和创新，应该有信心、有智慧在组织制度架构上做到保护投资者利益、避免非法吸储和集资。

第三，与情怀有关，因无法割舍合作理念和情绪，仍对合作制念念不忘。合作金融组织从一开始就将其目标定位为合作和互惠，将服务对象集中于在正规金融体系里得不到服务的群体。针对贫困或低收入群体而设计的合作金融组织常常因为过分关注合作和互惠，而置竞争性和风险管理于不顾。对此，笔者认为，即使是针对特定群体如低收入群体的融资需求而设计的合作金融组织，在制度架构上也应将金融性和竞争性放在首位。从感情上我们可以扶贫、扶弱和互助，但从理性上讲，不能再按照传统合作制的思路和方法来运行、管理合作金融组织，至少有关合作制的认识和理论，如民主管理和“一人一票”已无法有效解释当前合作金融组织的风险管理逻辑。从已有讨论和实践发展来看，目前的合作金融仍然是基于资本原则运行，按照股金来配置和实施剩余控制权，即“非股份制”逻辑（合作制）是行不通的。

第四，与风控手段有关。一些人对合作金融组织中的某些风控手段认识不清。在合作金融组织中，比较突出的风控手段有两个：民主管理和社会关系。所谓民主管理，是指主要依靠“一人一票”的方式。但“一人一票”的弊端很明显，它无法将风险、权利与收益对应起来，在成员异质性假定面前，很有可能某个成员手里的“一票”和其能够承担的风险责任是不对应的。在这方面，民主管理是有其范围和限度的，不宜与风险管理相冲突。关于社会关系尤其是局部范围如村庄内部，应该看到成员社会关系之于成员之间资金流动所起的作用。应承认成员社会关系在合作金融组织风险管理过程中所发挥的作用，也应看到社会关系及其所起的作用是依附于成员间的经济关系（如股权关系）。显然，不宜过分强调成员社会关系，而弱化对融资项目风险特征、借款人还款能力的应有重视。

第五，与吸储加杠杆有关。目前，绝大部分合作金融组织对吸储都是谈虎色变，基本上不敢越雷池半步。2014年中央一号文件明确规定，“不对吸收的资金支付固定回报”，言下之意就是关闭了吸储的大门。现有治理制度和风控体系以及监管上对吸储所得来的资金的安全性和收益提供不了充足的制度保障，因此合作金融不能吸储。但笔者认为，针对合作金融组织是否可以吸储，需要做进一步的深入研究。至少从理论上讲，合作金融组织可以参照商业银行，在依托股金的同时管好贷款和吸储。同时，合作金融组织作为一个金融中介，不吸储就意味着一点杠杆都没有加，其资源配置的范围和效率是有限的，甚至可以认为，一点杠杆都没有的金融中介是不可能存在的。现实中大多数合作金融组织都或明或暗地吸了储，无非叫法不一样，有的叫调剂资金，有的叫流动投资股。也就是说，实践中吸储现象是存在且较为常见的。

第六，与监管有关。目前比较常见的做法就是按商业银行的监管标准进行监管，如监管重点是资本充足率及坏账率等。与商业银行不同，合作金融组织监管逻辑的有效性体现在：一是投资者利益尤其是小投资者利益是否得到充分保障；二是风险、权利和收益是否对应、匹配。合作金融组织监管的重点应放在上述两个方面。除了监管逻辑的有效性，合作金融组织监管还需要关注监管成本，大股东模式之所以成为主流，就是因为在监管过程中其产生的监管成本较低，一旦遭遇风险，直接找大股东解决即可。

（三）中国合作金融发展面临的未来机遇

1.从空间来看，从农村向城市、城乡结合部挺进。传统的认为合作金融组织只适合边远贫困地区的认识亟需改变。在这个方面，发达国家如美国等在城市地区也有合作金融组织，如由警察、教师等组建的信贷协会（Credit Union）。可以设想，在目前网络、社交媒体如此发达的情况下，成员之间信息交流更方便、成本更低，以合作金融组织来调剂成员之间资金盈缺的方式，将更受欢迎。

2.从规模来看，合作金融组织可以向两个方向发展。一类是小规模的，如规模较小的资金互助或合作社内部信用合作，这类组织的成员数量、股金、存款和放款都是小规模的，存放贷都限制在成员内部；另一类是大规模的，如合作银行，有比较复杂的治理结构和风控体系，它们甚至可以考虑向非社员吸储和放贷，当然其治理和风控水平要得到监管方的审核和批准。二者的区别在于吸储和放贷的范围以及按资本金风控的具体细节上。

3.从治理来看，越来越强调按股份制来构建产权和治理制度安排。因为按照所谓的合作制原则来构建合作金融组织，则无法有效进行风控和监管。从实践来看，资本、股权进而到剩余控制权是合作金融组织应对不确定性和风险的核心手段，成员之间的股权关系是合作金融组织管控风险的基础和前提。

4.从监管来看，目前监管的重点是防范借贷风险和内部治理风险，而对投资者利益的保护不够。监管政策和具体措施应将重点集中到投资者利益保护这个焦点上，唯有如此，才能可持续地动员合作金融组织成员集中资金为加杠杆助力，也才能打消社会各方对合作金融组织的顾虑和担心。具体而言，监管方应明确和监督股东对成员存款应付的风险责任。