社会治理典范：枫桥镇社会组织推动农村社区共同体建设

汤美芳

(中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121)

浙江省诸暨市枫桥镇作为基层治理的典型，对社会组织在基层治理中的作用认识比较清晰，工作开展得也较早。枫桥是个历史文化名镇，同时也是一个以农村社区为主体的古镇。在165 km2的土地上，有29个行政村，社区居委会只有2个。作为以农村社区为主体的地区，要组织农民办各种各样的大小事情是比较困难的。但枫桥这个有自治基础的古镇用社会组织来引领农村社区，把各种事情做得有声有色，成了以农村居民为主体的乡镇学习的典范。

1 枫桥镇社会组织推动农村社区建设的成功经验

1.1 坚持党建引领示范，实施“六同步、两覆盖”

枫桥镇把握社会组织参与基层社会治理的政治方向，找准社会组织发展与党建工作的结合点，使党建引领更加直接地促进社会组织参与基层社会治理。主要体现在以下6个方面：落实社会组织登记与党组织设立同步审批、社会组织成立与党建工作指导员派驻同步落实、社会组织党建督查与年检同步进行、社会组织星级评定与等级评估同步开展、社会组织党建活动与公益服务项目同步整合、社会组织党建业务和专业同步培训，实现党的组织和工作全覆盖。时刻把牢社会组织运行的政治关，保证社会组织稳定、健康发展。

1.2 加强规划，引导社会组织有序发展

将社会组织的培育发展纳入枫桥镇五年发展规划。把社会组织的意识形态教育纳入镇思想宣传工作计划，充分发挥舆论宣传的正面引导作用。出台《关于大力发展社会组织促进基层治理创新推动新时代“枫桥经验”发展的实施意见》《关于进一步加强社会组织服务管理的实施细则》《枫桥镇社会组织星级活力指数考评办法》等政策文件，在培育发展、规范管理、购买服务、激励奖励等方面进行规范和明确，确保社会组织有序健康发展。对星级评定建立激励退出机制。获得五星级的社会组织优先推荐申请市级创投项目和专项扶持资金奖励；获得四星级以上等级社会组织有资格列入镇级政府购买服务范围；连续2年在三星级以下的“僵尸社会组织”，由社会组织服务中心和分管职能部门及时启动注销登记程序，予以撤销登记(备案)。退出机制建立以来，先后有12家社会组织评定为五星级，15家社会组织评定为四星级。

1.3 搭建“1+5+X”体系，着力补齐组织框架短板

广义的农村社会组织一直存在，但是其结构过于简单，缺乏长期健康发展的组织基础，其重心往往局限于“唱唱跳跳”式自娱自乐或互助式生产集体，难以在乡村治理领域发挥直接作用。为此，枫桥镇探索推进以治理类社会组织为主体的“1+5+X”标准化体系，“1”即农村社区支持型枢纽型社会组织，“5”即引导各村成立乡贤参事类、平安巡防类、乡风文明类、志愿服务类、邻里纠纷调解类五大类基础型村级社会组织，“X”即因村而异成立若干个性化社会组织，分别制定标准章程。2021年开始，枫桥镇在镇东区域和浙江师范大学社工系合作开展农村社工站试点，建设示范性农村社会组织服务中心，提供更加感性而可模仿的样本。

1.4 加强资金保障，确保社会组织稳定运行

进一步完善镇级财政对社会组织的扶持机制，落实社会组织孵化培育专项资金，将社会组织服务中心平台的运行经费、人员经费和政府购买社会组织服务等开支列入镇级财政预算。设立枫桥镇社会组织孵化培育专项资金，对符合培育方向的初始阶段社会组织进行扶持。加大政府向社会组织购买服务的力度，每年初由各分管领导梳理服务事项，经社会组织服务中心汇总后，由党委班子会议统一研究决定购买方案。加强专业指导，鼓励社会组织参加各级政府“公益创投”、创投竞赛和专项扶持资金。2016年以来，枫桥镇党委统筹社会组织发展资金750万元，针对性推出社区矫正、未成年人帮扶、惠民服务热线等政府购买服务50项，其中社会组织公益创投资金116.85万元，全部由镇村两级党组织统筹立项使用。

1.5 开办社会组织党校，规范孵化培育扶持政策

随着社会组织的迅速发展，人才的缺乏成了社会组织稳定、健康、有序发展的瓶颈。枫桥镇党委、政府敏锐地觉察到了这个问题，果断决定筹办社会组织党校。枫桥镇政府依托党群服务中心这个基础设施，与诸暨市社会组织服务中心合作，立足枫桥、辐射全市，开办了枫桥镇社会组织党校。学校于2020年4月26日正式成立。该党校为浙江省首家镇级社会组织党校，开创了全省镇级社会组织党校的先河。学校邀请专家、学者和市内外优秀社会组织骨干上课，定期在镇社会组织服务中心开展面向全市社会组织的课程，涉及党性教育、党建业务培训、社会组织制度建设、专业能力培养及可持续创新等内容，致力于成为社会组织理论研究基地、“党建+发展”深度融合平台、社会组织学术研究及人才培育高地。

1.6 通过扶持与培育，社会组织专业化水平凸显

社会组织的服务能力和自转功能，很大程度上取决于其专业化水平。枫桥镇一开始就建立了1 200多 m2的镇社会组织服务中心，成立总计100余万元“红枫平安”“富悦枫桥”等专项扶持基金，在免费提供场地进行集中孵化的基础上，成立由职能部门分管领导、社会组织研究机构专家、公益领军人物等构成的社会组织专家库，通过集中授课、沙龙分享会、外出参观学习等形式提供专业支持。同时坚持党组织在社会组织各项资金扶持中的主导作用，凡上级投入到社会组织的各类资金、项目和公共服务，原则上由镇村两级党组织牵头落实。通过资金支持，枫桥镇已有各类社会组织280家，其中镇级54家、村级226家，志愿者参与人数达2.3万人，全镇平均每3人中就有1人参加社会组织。其中有14个社区社会组织，10多个品牌社会组织，类别涉及平安建设、乡风文明、文化科技等。有力推动了枫桥乡贤、调解志愿者协会、红枫义警、娟子工作室等一批成长型社会组织向专业化方向发展。

1.7 围绕群众需求导向，老百姓获得感显著

在乡村振兴中，社会组织成了推动发展的“助推器”，在枫桥镇乡贤理事会的牵头下，仅引进的各类项目达12个，投资额达35亿元。在便民惠民服务中，社会组织成了弱势群体的“贴心人”，如枫桥镇义工协会设立的24小时惠民服务热线，为重度残疾、60岁以上失智老人、70岁以上独居老人等弱势群体提供一键呼叫服务，30 min内响应，当天上门服务，2019年已累计服务1 515人次。在矛盾纠纷化解中，社会组织成了群众的“老娘舅”。心理关爱协会、老杨调解工作室等社会组织参与社区矫正、矛盾调处，2019年帮扶社区矫正人员156人次，参与信访化解、调解纠纷400多起，成功率达98%。在平安综治中，社会组织还是平安创建的“排头兵”，如登上《人民公安报》头版头条的“红枫义警”，是由130余名群众组成的“新警力”，拥有党员37名，成了基层平安综治工作的有生力量。

2 枫桥镇农村社会组织发育存在的问题

枫桥镇的农村社会组织虽说在全省跑得领先，但自身的发育还是存在不少问题。

2.1 社会组织培育和作用发挥的整体氛围还未形成

无论是政府部门还是社会民众对社会组织概念、作用知之甚少，更多停留在志愿者和兴趣爱好团体的认识层面。部分领导干部对现代社会组织、社工等也是一知半解，并没有把社会组织真正当作社会治理重要力量，缺乏正确的引导和支持。

2.2 社会组织发育层次较低，规模偏小，资金不足

枫桥镇目前虽然有各种类型的社会组织280家，但普遍规模小，管理不规范，服务层次低。虽然镇级社会组织会员人数在50人以上的占比有63%，但226家村级社会组织中，人数不足15人的占比近2/3。一些社会组织内部管理与运行机制规范性不强，即使有章程，也是千篇一律，出于应付，流于形式。在财务管理、会员培训、社会建设方面也没有相应的规章制度。由于社会组织大都是“低、散、小”，因此社会服务层次也比较低，多数停留在调解、义工、义警服务上，高层次的项目运作、承接“政府购买服务项目”方面的能力明显不足。枢纽型、支持型社会组织不足，缺乏全方位的引领、指导与培训作用。

2.3 社会组织专业人才缺乏，激励机制不足

由于就业环境不理想等原因，应届高考生第一志愿填报社工专业的比例较低，大部分为调剂生源。由于观念原因，政策性社工到乡镇后，从事工作基本等同于一般性编外人员。同时，农村社会组织的负责人及其骨干，知识层次普遍较低，枫桥镇社会组织负责人中高中以上学历占比不到15%。专职社工的薪酬水平长期较低，其待遇无法与其他领域的员工相比。

3 提升枫桥镇农村社会组织水平与服务能力的对策措施

3.1 加强宣传，提高决策者与广大群众的认识水平

党委、政府和民政部门要加强宣传。面向党政领导、社会公众、服务对象和从业人员等不同群体，围绕社会组织的政策法规、理论知识、服务项目和作用成效等进行宣传策划，分群体、分类别开展宣传活动。将社会组织、社工等知识培训作为公务员初任培训和各级党校主体班次的重要授课内容，同时将参与、指导社会组织发展作为培养提拔干部，特别是提拔基层年轻干部的重要衡量标准。创新宣传形式，通过在社区、广场、街头等场所张贴海报、宣传画，发放宣传品，充分运用报刊、电台、电视台等传统媒体和新兴媒体——网络视频、手机短信、微信等手段增强宣传的广度；通过举办报告会、座谈会、演讲比赛和知识竞赛等方式增强宣传的深度；推动形成人人关心、支持、参与社会组织的良好氛围。

3.2 多渠道培育与引进人才，健全社会组织运行的主体力量

要充分利用社会组织党校的力量，培育各种人才。首先要培养社会组织专责人员，培训内容要合理实用。除了党性教育、党建业务培训外，还要传授社会组织和社工工作的政策法规等内容以及大学社工专业的课程内容，结合基层实际培育公民精神、公益意识，提高公共服务活动组织、策划等能力。鉴于专职人员少、培养慢的特点，要利用各种现有的业余优秀人才。重点面向退休干部和教师、律师、工商个体户、优秀村干部等乡贤群体，通过政府引导和民主选举等方式，把真正热心公益事业、有一定组织能力的人员选配到关键岗位上来，并定期接受社会组织党校的培训。将有一定知名度、较强动员能力的企业经营管理者、知识分子邀请或吸纳进社会组织中，担任顾问或名誉会长，借助其力量推动社会组织开展活动，同时要注重吸引年轻人加入社会组织。在面向基层、面向农村的政策感召下，大学生纷纷奔赴农村就业、创业。因此，党委、政府也要抓住这个契机，运用住房、薪水、荣誉多种优惠措施，把社工专业的大学生吸取到社会组织队伍中来。

3.3 完善激励保障机制，提高专职人员待遇

建议对社会组织的专业技术人员参照执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策。落实中央、省委关于社会工作人才、社会组织人才的激励保障意见，完善薪酬体系，畅通其在人才资助申请、保障房申请、享受户籍落地等方面的渠道。拓宽社会组织议政渠道，提升荣誉感。将社会组织中的优秀人物纳入党代会代表、人大代表、政协委员推荐范围并提高相应比例。

3.4 扶持枢纽型社会组织，带动其他社会组织的凝聚力

大力支持镇村两级社会组织服务中心建设，扶持枢纽型、专业支持型社会组织。要落实好专人负责组建工作，并将该项工作纳入年底相关考核。民政局要给予政策扶持，对登记注册的支持型、枢纽型的社会组织给予一定的资金奖励。支持型、枢纽型的社会组织的组建要重点放在镇街和大而强的行政村层面，镇街和大行政村要落实主抓职能。要把此项工作列入重要议事日程，同步建立社会组织领导小组，配备专职工作人员，在统筹兼顾各项工作的同时，有意识地培育壮大具有一定基础的社会组织，让它们起引领带头作用。

3.5 健全社会组织监督管理机制

明确乡村社会组织日常监管的主体和责任。财政、税务、审计相关职能部门或站所，依法负责社会组织与其相关专项事务的管理服务。创新监管方式。进一步完善备案、登记、年检制度，加大经常性实地督查力度，健全等级评估标准化体系，提高服务对象评价指标分值，重点关注社会效应和群众认可度，对不开展活动、不履行章程规定、不接受职能部门管理的社会组织，实行有序执行退出机制。扩大监管范围。指导社会组织将信息公开作为法定义务，建立重大事项报告制度和信息公开制度，积极通过媒体、网站等，主动公布重大活动情况、资产财务状况、接受使用捐赠资助等信息，及时公布年检结论、评估等级、接受奖励和惩处等情况。主动接受社会公众监督，赢得政府和社会各界的信任和支持。

4 枫桥镇农村社会组织建设的启示

枫桥镇农村社会组织建设最大的特点是普及面广，群众参与积极性高，政府、社会团体、普通群众三方协作密切，镇政府经常召开三级联席会议，促进工作的开展。并且因为社会组织成立早，问题出现与需求表现也早，因此社会组织根据问题与需求不断总结经验、想出办法、尽力解决问题、满足要求。三级联席会议制度与不断总结经验、解决问题的做法对其他地区社会组织的运行具有很大的启示意义。在人才培养上，用建立社会组织党校来自身培养人才的做法也是有开创性意义的，这种自育与外引两条腿走路的做法也是值得其他地区借鉴的。