内部控制视角下的高校全面预算绩效管理

■/ 马龙泉 范润芳

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，作为财政投入占主体的高校而言，如何将全面预算绩效管理落地、落实是当前高校治理工作面临的一项重要挑战。

一、背景

（一）研究背景

2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3－5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。”2019年12月，教育部印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求“把全面实施预算绩效管理作为健全治理机制、优化资源配置、激发内生动力、提高管理效能的重要抓手，作为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措，2020年底，基本建成覆盖部门预算的全面预算绩效管理制度体系。”这是教育部对所属高等学校和直属单位全面实施预算绩效管理的具体指导意见。

党的十九大明确指出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。”党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系，提高高等教育质量。”高质量的发展需要高标准的投入产出，在资源配置方面要打破过去“重投入、轻效益”的局面，逐渐转变为实行以绩效为导向的资源配置，要加强投入产出考核，向投入“要成果、要人才、要效益”，实行全面预算绩效管理。这是实现高等教育内涵式、高质量发展的必经之路。

（二）研究意义

内部控制与预算绩效管理之间的关系为：一是内部控制是预算绩效管理的基础，因为预算绩效的本质是经济管理活动，每个环节都存在一定的风险，内部控制可以起到降低风险，提高经济效益的作用；二是预算绩效优良是内部控制的目标之一，通过优化内部环境、强化风险评估、加强控制活动、畅通信息沟通渠道、建立内部监督机制等方式，可以实现预算绩效提质增效，推动预算管理工作的有序发展。

目前，新冠肺炎疫情的冲击加速终结了全球经济高速增长的态势。我国经济进入新常态，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，尤其是面对疫情的冲击，财政收支矛盾日益突显，在这种背景下，必须强化预算绩效管理，突出绩效导向，全面引入绩效评价机制。对于高度依赖财政拨款的高校而言，更应该“好钢用在刀刃上”，将关注点放在如何对现有资产及资源进行高效管理与利用、优化资源配置上，加强全面预算绩效管理，充分利用绩效评价结果，积极探索以绩效为导向的资源配置模式，促进学校各项事业高质量发展。

高校执行全面预算绩效管理就是在预算管理的基础上，以绩效为核心控制因素，结合高校的总体发展规划，分别针对教学部门和行政管理部门，建立多层次、多维度的绩效评价体系，评价结果影响各部门预算管理相关责任人的业绩考核。高校全面预算绩效管理强调财权、事权与绩效的有效统一，实现资源的配置，改变重预算轻绩效评价的观念，逐渐实现严格的绩效目标控制，从而形成激励性的弹性化财务管理模式。实施全面预算绩效管理要求在预算编制时紧密地将高校整体的事业发展目标、年度工作计划、资金安排、资金使用效果相结合，将各部门的工作内容与工作目标、工作成效相结合，预算与学校的年度工作相结合，推动预算管理一体化，提升学校的管理水平。

二、内部控制视角下高校全面预算绩效管理存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

《关于全面实施预算绩效管理的意见》下发后，高校积极贯彻落实党中央、国务院全面预算绩效管理要求，按照财政、教育主管部门的工作部署，不同程度的开展了预算绩效管理工作，但还存在诸多困难和问题，文章以L 大学为例，从内部控制视角分析其在全面预算绩效管理方面存在的问题。

1.预算绩效管理在L 大学内部“上热下冷”的情况仍然存在。目前，预算绩效管理在L 大学校领导层面已获得高度重视，财务部门也积极推进落实，但相关业务部门和教学科研单位绩效意识还很薄弱。业务部门在“分钱”环节投入精力过多，对预算绩效指标的设计、预算执行过程的监督、预算执行效果的考核关注不够；教学科研单位也长期养成了“为了花钱而办事”的习惯，预算绩效管理理念还没有被基层单位所接受。绩效理念下沉不够，“花钱问效、无效追责”的预算管理机制尚未建立起来。

2.集中财力办大事的意识还不强。造成L 大学资金使用效益不高的一个重要原因是财权和财力没有集中统一，资金使用分散。L大学“双一流”建设专项经费、基本科研业务费、教育教学改革专项经费由发展规划、科研、教学部门负责分配，专项资金使用分散也没有形成合力。再加上各教学科研单位在重点重大项目建设方面谋划不够，出现了资金“撒胡椒面”的情况，造成资金使用效益低，也影响了学校事业发展。

3.预算绩效评价指标体系不够科学。目前，财政部门的预算绩效评价指标为各行业通用指标，符合高等教育规律有针对性的高校绩效评价指标体系尚未建立。L大学在预算绩效评价过程中，项目评价开展的多、整体绩效评价开展的少，短期指标设计的多、中长期指标设计的少。例如，引进多少人才、购买几台设备、出国多少次等年度可量化的指标设计的多，而学科建设成效、教育教学成果等与学校事业发展规划相匹配的中长期效益指标设计的少。

4.预算绩效评价结果运用不够充分。L大学预算绩效评价和结果运用“两张皮”的现象还存在。主要体现在预算绩效评价结果运用还是以发现和通报问题为主，预算绩效评价结果公开程度较低，而且形式单一。绩效评价结果与预算安排挂钩，以及学校其他考核体系衔接制度尚未建立，预算绩效管理在高校资源配置和业绩考核中的引导作用还未显现。

5.预算绩效管理监督机构还不健全。L大学预算绩效管理仅仅作为预算管理中的一项工作任务，由一两名工作人员负责，未设立专门的管理机构和监督机构。预算绩效管理主要表现在预算编制时审核绩效指标，年度终了绩效评价。预算执行过程中，没有专门的监督机构和人员对资金的使用情况和绩效目标的实现情况开展过程督查，对预算执行的监督没有能够有效跟进，也影响了预算绩效目标的实现。

（二）原因分析

1.内部环境方面的原因。预算绩效管理是从无到有的，从轻到重的长期工作。当前L大学的预算绩效管理工作尚未实现思想认识到位、工作方式调整、实践检验理论的程度，领导重视、部门协作、人员配合的良好氛围还没有形成。这是预算绩效管理工作存在问题的主要原因。

2.风险评估方面的原因。预算绩效管理工作主体责任在学校的财务部门，但是各教学科研单位也应该有绩效意识，承担起相应的责任，认识到“花钱必有效、无效必问责”的真正涵义，避免财政投入的教育科研资金浪费。学校财务部门也要真抓实干，严格把控经费支出各个环节风险点，不仅要管好“钱袋子”，也要严格落实财务制度，提高资金使用效率。而L大学各教学科研单位“各自为政”，财务部门发挥不了资金“指挥棒”的作用，是预算绩效工作难以推进的另外一个原因。

3.控制活动方面的原因。预算绩效管理的主要实现手段是构建评价体系，针对现阶段高校预算绩效评价体系尚存空白的现状，高校应发挥内部力量、第三方力量和社会力量积极研究构建适合本校发展实际的预算绩效评价体系，设立科学、实用的评价指标，能够全方位的实现对高校各项经济活动进行科学的评价。现阶段L 大学在构建预算绩效评价体系方面还没有制定明确的计划，预算绩效指标的设立也没有遵从科学化的原则，造成了预算绩效管理工作推动较慢。

4.信息沟通方面的原因。预算绩效管理的主要目的是倒逼预算管理工作正轨化，实现资金使用高效化。因此，在现阶段评价体系构建相对空白的背景下，更谈不上科学运用评价结果来推动高校的预算管理工作，同时，L 大学的财务部门和各教学科研单位间的信息沟通渠道尚未畅通，也是阻碍预算绩效管理工作的一个重要原因。

5.内部监督方面的原因。任何一项工作，离开监督都会造成工作形式化、表面化。特别涉及到资金使用效率的工作，更应该建立长效监督机制，将权力放进制度的笼子里，防止出现贪污腐败的现象，塑造风清气正的教育科研环境，是预算绩效管理工作的最终目的。L 大学在内部监督组织机构建设方面还存在一定的差距，影响了预算绩效管理工作的正常发展。

三、加强高校全面预算绩效管理的对策

针对当前高校资源配置和预算管理存在的问题，高校要构建以绩效为导向的预算管理机制，使绩效贯穿预算管理的全过程中，提高资金的使用效益，确保资金用到实处，对学校资源进行合理的配置，实现资源的高效使用。

（一）内部环境方面

《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求：党领导全面实施预算绩效管理工作，各单位和部门要落实责任主体。高校要加强党委对预算绩效管理的领导，把全面预算绩效工作当作一项政治任务来抓，成立由主要领导担任组长的预算绩效管理工作领导小组，统一领导预算绩效管理工作。有条件的高校可成立预算绩效管理部门，专门负责预算绩效管理工作。各业务管理部门和财务部门要形成联动机制，要把资金分配的权力变为资金使用效益的责任，把主要精力从“分钱”转向绩效管理，主动把业务活动和资金结合起来，真正实现“业财融合”，形成全校一盘棋、上下联动的格局。

（二）风险评估方面

高校要科学谋划“双一流”建设等战略规划，指导教学科研单位在谋大事上下功夫，提出重点重大项目建设思路，制定切实可行的实施方案。这样，财务部门才可能制定出中长期财务支出规划，统筹各类财政专项资金和自筹资金，集中财力匹配资源，保证预算和项目实施的连续性，也为预算评审和绩效评价提供必要条件。

（三）控制活动方面

高校应该在教育部门的指导下，建立既符合财政项目管理要求，又遵循教育发展规律的绩效指标体系。绩效指标的设置应与“双一流”建设目标、学校事业发展规划相匹配，要将整体评价与项目评价结合，短期指标与周期指标结合，定性指标与定量指标结合，既要有对事的评价也要有对人的评价，建立个人、项目、学院、学校整体全方位、多维度的预算绩效评价体系。绩效指标根据预算执行情况、学校发展建设实际情况进行动态、合理的调整。

（四）信息沟通方面

绩效评估结果的运用是预算绩效管理过程中的一个很重要环节，是改进预算管理的重要手段，通过对评价结果的应用优化学校资源配置，又能提高资金使用效率。高校要不断深化和探索，逐步建立健全预算绩效评价结果的应用机制。要坚持花钱必问效、无效必问责的原则。绩效评价结果可以作为预算资金安排的重要依据，也可以作为领导履职考核的重要内容。同时要加快预算绩效管理信息化建设，做好信息技术支持。

（五）内部监督方面

绩效评价不应局限于“事后管理”，要将关口前移，做到事前评估、事中监督和事后评价环环相扣，以实现绩效管理目标。加强财务部门和审计部门的联动，将绩效评价与绩效审计有机结合，做到信息共享、互联互通。在预算执行过程中，财务部门和审计部门要全过程监督，选择适当的时间节点和预算执行进度点，对绩效管理情况进行不同阶段的评估和监督。同时，要将绩效管理理念及内容嵌入到单位经济活动内部控制体系中去。

四、总结

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是高校提升财务治理能力，推进高质量内涵发展的重要手段。高校应牢固树立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效的理念，创建完善的预算绩效评价、考核和监督机制，优化资源配置，高效合理地利用办学资金，发挥其最大的使用效益，聚焦国家战略发展需求，加快推进“双一流”建设。