长江流域环境审计协同治理：一个理论框架

孙芳城（博士生导师），蒋水全（副教授），尹长萍（博士）

一、引言

长江不仅是哺育中华民族的母亲河，还是中国经济的脊梁和“金腰带”。长江流域总人口6亿左右，占全国的42.9%，2016～2018年，长江流域生产总值分别占全国生产总值的43.2%、43.7%、44.1%。推动长江流域发展是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，事关国家安全、高效、可持续发展的全局[1]。然而，由于我国高投入、高消耗、高排放的粗放型经济增长和我国工业化、城镇化发展进程中走过的“先污染、后治理”弯路，导致长江资源过度开发、生态破坏、自然灾害频发等问题严重，区域性、累积性、复合性环境风险突出，流域生态系统日益脆弱[1]。如何打好污染防治攻坚战，牢筑长江流域生态屏障将是破题“生态优先、绿色发展”实践，打造国家高质量现代化经济体系的关键。在此背景下，习近平总书记打破简单把发展与保护对立起来的传统思维束缚，开创性地提出“绿水青山就是金山银山”“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”等重要论断。与此同时，国家也陆续出台了一系列制度和方案，并拨付巨资助力长江流域生态保护。

作为生态治理的核心制度安排与规制工具，环境审计对流域生态治理的影响不言而喻。2008年审计署发布《2008至2012年审计工作发展规划》，明确将环境审计列为六大审计之一。2009年和2015年，审计署分别出台了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，指导全国各级审计机关开展环境审计，并从国家审计角度强化环境保护方面的顶层设计。2017年底至2018年3月，审计署发布首份聚焦长江经济带生态环保的专项公告，就沿江11个省份贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”等中央决策部署情况出具审计“体检报告”。

尽管我国在环境审计方面做了很多有益探索，但总体来看环境审计工作仍处于探索阶段，存在统筹协调难、审计定责难、审计调查取证难等突出问题，尤其是近年来的大规模环境事件（如太湖流域的蓝藻事件），引发了对我国流域生态治理模式的反思，单纯依靠出台环保政策、投入巨额环保资金、各地区各部门各自为战是流域环境难以根治的主要原因。长江流域是一个空间整体性极强、关联度很高的区域，流域内不仅各自然要素间的联系非常密切，而且上中下游之间、干支流之间相互制约、相互影响[2]。过去以环保项目为导向、以资金审计为重点、多区域多部门分段监管的审计模式难以满足跨区域、跨部门生态治理的需要。基于此，本文将协同治理理念嵌入环境审计理论体系，从环境审计协同内涵、必然性、现实困境、路径选择等角度试图构建流域环境审计协同治理理论框架，回答流域环境审计协同的内涵是什么？为什么要开展流域环境审计协同？环境审计协同治理的目标是什么？如何开展环境审计治理协同？通过解答上述问题，可为打好长江流域污染防治攻坚战保驾护航、添劲助力。

二、长江流域环境审计协同治理的内涵及必然性

1.长江流域环境审计协同治理的内涵界定。长江流域环境审计协同治理是指在中央和地方党委审计委员会的领导下，树立全国、全流域审计治理“一盘棋”的理念，从流域生态整体性、系统性着眼总揽全局，把方向、谋大局、定政策，厘清主体责任、聚焦审计重点、靶向发力，并在厘清流域各辖区和辖区内审计、国土、林业、水利、交通、生态环境等各部门权责边界的基础上，整合资源，强化各区域各部门在污染防治、环境质量监测、环境审计数据取证、环境审计过程、环境审计结果运用等方面的协同，做到一审多项、一审多果、一果多用，促成各区域各部门多主体共谋、共建、共管、共评、共享的流域环境审计协同治理大格局。长江流域环境审计协同治理强调审计治理主体的多元性、审计治理过程的联动性、审计治理信息的共享性和审计治理目标的共赢性，从而规避由行政区划、部门归属等导致的地理分割、刚性限制等弊端。

2.推进长江流域环境审计协同治理的应然逻辑。

（1）环境审计协同治理契合流域生态环境的内在特质。首先，流域生态问题往往是跨越多个政府或区域边界的公共问题，具有非排他性、非竞争性双重特征，权责归属难以界定，粗暴的条块分割治理和属地治理难以解决跨区域跨部门责任分担问题，滋生了保护主义和环境负外部性恶化等问题，导致“公地悲剧”窘境[2，3]。如2003年山东薛新河污染事件、2005年松花江重大跨界水污染事故、2013年广西贺江水体污染事件等。其次，流域生态治理涉及财政、审计、环保、生态环境、国土、林业、水利、交通、城管、海洋、渔业等多个部门，传统部门分割下各部门权利和职能存在冲突，扯皮推诿现象时有发生，使流域生态治理陷入“人人有责但无人负责”“九龙治水、无龙治水”的窘况。最后，流域生态问题的外部性、整体性，使得生态问题已演变成流域内共同面对的棘手问题。而环境审计协同治理通过促成流域内各区域、各部门在政策制度与执行上步调一致、协同联动，将外部性问题“内部化”。

（2）环境审计协同治理能破解流域生态治理低效失灵问题。根据2014年我国修订的《环境保护法》，各地政府主导该地区的生态治理并对辖区内生态环境质量负责，即政府主导下的“属地治理”模式。尽管政府主导保障了生态治理的执行力，但也容易形成一种“公众将治理责任归于政府，政府也视为己任”的狭隘认知现象，最终导致政府不堪重负。再者，在行政分割情况下，属地治理容易导致各地区在流域生态治理时陷入各自为政、画地为牢的无序状态，区域之间缺乏统一的生态治理目标质量检测与监控、环保政策制度及问责问效制度，更不用说信息共享和资源整合[3]。此外，属地原则将生态治理权责局限在本行政区域内，对其他区域力不能及。由于流域生态的外部性特征，即便本区域生态治理较好，周围区域的污染输送也可能使其徒劳无功，类似地，本区域生态治理较好也会正面影响下游区域生态环境，势必会较大程度地影响各区域生态治理的积极性，在地方官员晋升锦标赛模式下，作为“理性经济人”的政府官员倾向于选择“搭便车”，最终形成“公地悲剧”。因此，要扭转传统治理模式的低效失灵问题，核心在于打破刚性的行政分割问题，构建跨区域、跨部门的生态治理协同联动机制[4]。因此，本文主张在审计委员会统筹协调下，推进流域生态主体的多元化和跨区域、跨部门协同联动，使流域生态治理成为一个开放的系统空间，通过多主体的协同整合、资源共享等实现流域生态治理的有序化、合作化、高效化。

3.环境审计协同治理能调整流域生态治理的非均衡性。长江流经11个省、自治区、直辖市，每个区域的经济、文化、受污染程度等各有不同，导致各地区生态治理并不均衡。首先，相对于上游地区，长江下游地区经济发展较快、环境污染负面冲击较大，环保意识较强，而上游地区的重心仍处于追求经济增长阶段，对生态治理持“高认同度、低践行度”，最终出现“上游不作为、下游干着急”现象。其次，受限于各地方经济发展水平、技术人才等限制，各地区生态治理技术、审计监督能力等并不均衡。以重庆地区环境审计为例，重庆主城区的环境审计评价更细致，而各区县乡镇的环境审计往往流于形式，系统性、规范性较差。因此，需要通过环境审计协同实现跨区域跨部门的资源整合、信息共享，促进各地区生态治理的均衡有序发展。

综上所述，本文倡导在审计委员会领导下的跨区域、跨部门协同治理，追求生态治理的共生性、整体性、系统性，实现流域生态治理由属地治理向区域共治转变、政府治理向社会共治转变、单一主体治理向多元协同治理转变。

三、长江流域环境审计协同治理可行性及现实困境

1.可行性。尽管长江流域环境审计协同涉及各区域以及审计、生态环境、国土、林业、水利、交通、城管等多个部门，它们之间存在相似之处。一是价值目标趋同。在流域生态治理方面，尽管各区域、各部门分管领域和工作内容各有侧重，但其目标存在共性，都是确保国家生态环保政策落实，优化流域生态环境，这为跨区域、跨部门的流域生态治理力量和资源整合提供了前提条件。二是职能属性类似。审计、生态环境、国土、林业、水利、交通、城管等部门都可以说是流域生态监督体系的子系统，其实质是规范权力运行和环保政策落实，防止权利滥用和私用[5]。三是所需信息存在重叠。尽管各地区、各部门在分管领域、职能属性等方面略有不同，但所需的信息基本相同，如流域生态环境保护政策制度、流域生态资源资产数量及价值、流域生态环境质量情况及分布特征、流域生态环境监测标准等。基于此，在流域生态治理方面所涉各区域、各部门具有本质的必然联系，研究它们的协同联动机制和模式切实可行。

2.现实困境。一是长江流域环境审计协同治理中主体协同难。治理主体多元化是流域生态治理的典型特征之一。我国虽然出台了《长江经济带生态环境保护规划》《长江经济带生态保护修复规划（2019-2035年）》等制度并成立了推动长江经济带发展领导小组，但尚未清晰界定流域各地区、各部门的责任边界，也缺乏流域生态治理方面实质性的行政载体，导致各地区、各部门在流域生态治理过程中相互推诿、相互掣肘。协同治理“有名无实”，更不用说多主体间的资源整合、信息共享等，地区之间、部门之间甚至因为各自追求政绩，导致目标利益不一致，形成自我发展与协同发展目标割裂、上游利益与下游利益相矛盾等问题。除此之外，政府与企业、社会公众的协同联动不到位，多数公众仍停留在“污染→投诉→解决”的“小环保”层面，缺乏主动保护环境的意识，甚至出现“政府干、群众看”“政府热、群众冷”等怪象。

二是长江流域环境审计协同治理中产业协同难。首先，部分地区产业发展与生态治理的耦合性不强。流域生态治理从根本上要依赖经济增长方式的优化调整，但现实情况却是很多地区的经济增长和产业发展模式依旧是高投入、高耗能、高污染、低效益，部分地区尤其是欠发达为了招商引资仍然以牺牲环境为代价。其次，农村环境污染治理较难。根据本文的调研，农村污染主要来源于家禽养殖、土壤污染等，这些事关农民的主要经济来源，盲目禁止恐怕会影响民生，农村环境污染压力凸显，因此根治农村的环境污染需要从乡村产业发展、农民工就业创收等方面进行全盘系统的考虑。最后，区县产业联动发展滞后。受限于知识与能力，区县产业发展规划缺乏战略性、更不用说从流域或各省市整体层面规划产业布局，产业平台分散导致整体环境承载能力不强，阻碍跨流域产业协同与合作。

三是长江流域环境审计协同治理中制度协同难。一方面以长江流域为例，尽管成立了水利部长江水利委员会，但其无法独立承担流域管理职责；同时，其也不具备协调水利部门与环保部门的权限，难以有效组织长江流域内各省、市、自治区的协调沟通，更不用说牵头协商制定权威的流域环境审计协同治理制度。另一方面，我国生态环境绩效评价、绩效审计的法律依据、标准依据等制度缺失，使得流域生态环境绩效评价、审计等难以实施。

四、长江流域环境审计协同治理的路径选择

1.推进长江流域环境审计意识协同。一是坚定政治方向，提高政治站位。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于长江经济带绿色高质量发展和审计工作的重要指示要求，牢牢抓住党领导长江经济带绿色高质量发展及审计监督这一“主线”，把流域生态治理及审计监督纳入党内监督范畴，从政治上、组织上、制度上确立党的集中统一领导，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，确保流域生态治理及审计工作沿着正确方向前进。二是摒弃过去分散实施、各自为战的思维，转变“地方本位主义”“地方保护主义”等错误意识和观念，树立全国、全流域、全省（市）污染防治工作和审计工作“一盘棋”的理念，坚持合作共赢，以党委审计委员会为依托，从流域生态环境整体性和系统性着眼，从战略高度总揽全局，运筹帷幄，把方向、谋大局、定政策，共同维护好长江流域的绿水青山[6]。

2.推进流域环境审计监管制度协同。制度协同是实现权威、协调、高效的流域生态协同治理的前提，因此长江流域应从整体性、系统性着眼，对流域水资源利用、水污染治理、防洪、渔业、交通、港岸与沿岸景观等方面进行一体化考虑，统筹制定一部法律，建立流域统一、综合监管的审计考评制度。事实上，“一个流域一部法律”已成为国际上流域立法的趋势，世界各地很多流域都有专门的一套法律。通过流域立法，打破流域上下游、干支流、左右岸、水中与岸上的行政区划界限和壁垒，构建流域生态治理一体化机制。从内容上来看，流域生态治理立法包括流域生态治理行为规范、流域生态质量监测、流域生态治理评价、流域生态问责问效等方面的立法。首先，整合流域生态环境保护和生态污染防治方面的法律，明确各责任主体的权责、生态防治行为规范；其次，制定流域生态质量监测及监察条例，明确政府监管部门和企业在水环境监测监察方面的责任和义务，明确失职失责惩罚标准并严格依照条例进行惩罚和追责；然后，出台流域生态资源补偿实施条例，明确补偿对象、补偿原则、补偿方式、补偿标准等；最后，科学构建流域生态环境绩效审计考核体系及问责问效机制，即将流域生态治理绩效指标和流域生态环境协同治理效率指标纳入政府绩效审计和官员绩效审计评价指标之中，倒逼各地区政府及政府官员重视流域生态治理。

3.建立健全流域环境审计统筹机制。一是探索跨层级、跨专业、跨区域的多主体协同联动机制，打破行政区划和各部门之间的统筹壁垒，最大限度地整合资源，形成优势互补。尽管近些年为了解决长江流域水事争端，尝试建立跨区域联席会议制，但其存在不稳定性，并未固定下来，仅仅是一种临时应急性机构。因此，需要建立一个常态化、固定化的多主体协同联动机制（如流域生态环境审计协同决策机制、环境审计协同沟通机制、环境审计协同治理机制、环境审计协同问责机制等），为长江流域生态治理提供一个区域间协商平台。二是推进流域环境审计管理“一体化”。首先是从工作方案制订、审计工作指南和操作流程下发到数据集中分析疑点分散核查，统一审计目标和重点，加强审计过程控制；其次是组织召开审前培训会、审中碰头会，采用现场督导、集中汇审等方式，加强指导和审核，统一问题定性处理；最后是建立问题反馈机制，对特殊性问题及时分析研判，既揭示共性问题，又揭示个性问题，提升问题反映的深度和广度。三是构建长江流域环境审计资源协同。充分调动和融合各区域、各部门、各层级的流域生态治理资源，实现生态治理项目和审计项目的统筹安排，聚焦重点领域、热点领域和难点领域，发现新情况、新变化、新问题。四是制定相关审计流程、业务规范，规范审计项目实施的业务管理流程体系。从项目计划下达、审计通知书制发、审计工作方案和实施方案编制，到审计证据和审计工作底稿共用共享、审计报告意见征求和出具，再到审计成果综合运用、审计项目归档，构建规范化的审计业务管理流程体系。

4.构建流域环境审计大数据平台。一是搭建流域生态环境审计云平台，通过集中采集、多维整合不同层级、不同项目的数据资源，形成数据集成效应，精准锁定流域环境审计疑点和线索，增强审计针对性和实效性。比如利用大数据平台建立数据接口式数据采集方式，流域生态环境审计大数据中心与流域生态环境治理各责任主体建立数据接口，流域生态环境审计大数据中心通过该接口可直接访问各责任主体的平台数据，进而实现对数据的实时传输、实时审计。二是创新审计模式，引导和规范审计人员注重3S技术（遥感RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS）、大数据技术、人工智能技术、区块链技术等在流域环境审计中的应用，切实提高审计监督整体效能。