优化事业单位全面预算管理的措施分析

文/沈娟（安徽省地质矿产勘查局326地质队）

一、引言

全面预算管理是对单位可预期的未来经济活动实施的计划、控制以及绩效评价，实施全面预算管理主要是为了确保资金的规范性和高效使用，并为单位的可持续发展提供保障。一直以来，我国事业单位的管理相对宽泛、过于简单，特别是内外监督约束机制更是匮乏。随着我国市场经济的不断发展，传统的事业单位体制已经无法适应外部环境的变化，低效的、粗放式的预算管理模式中存在的问题逐渐凸显出来，必须不断优化事业单位全面预算管理体系的构建，才能适应经济社会快速发展的大趋势。与传统意义上的预算管理相比，全面预算管理是一种对特定组织机构的经营运转进行全过程的监控机制，涉及事前、事中以及事后等不同的方面。面对外部经济环境的快速变化，事业单位的财务管理活动所面临的风险也在不断增加，只有严格实施全面预算管理工作，才能有效应对事业单位在财务管理活动中出现的风险。因此，各事业单位必须采取积极有效的措施，确保全面预算管理工作能够得到有效、全面、合理的推进，为事业单位的可持续发展提供强有力的保障。

二、相关概念阐述

（一）事业单位的基本界定

所谓事业单位主要是指为了维护社会的公益性，积极开展文化、科教等相关活动的非营利性服务机构。有的事业单位同时也是行使行政职权的组织机构，根据经费保障的模式可以将事业单位分为：全额拨款事业单位、自收自支事业单位以及差额拨款事业单位三种不同的形式。

（二）事业单位全面预算管理的特征

从理论上看，事业单位全面预算管理与企业的全面预算管理并不存在任何差异，但是作为事业单位并不以盈利作为主要目的，因此，事业单位的全面预算管理拥有自己的特点：事业单位实施全面预算管理是以实现事业发展为主要目标，企业则是以盈利为目的作为主要目标；事业单位的收支项目较为简单，主要是针对项目经费和基本经费的收支进行完善的预算管理；这些单位全面预算管理具有公开性，并且接受公众的监督与审核；事业单位是中国独具特色的组织结构，在实施全面预算管理的过程中缺乏可以借鉴的成功典范；事业单位的预算编制，基础性数据较为匮乏。

（三）事业单位全面预算管理的流程

从相关理论的内容可知，事业单位全面预算管理一共包括四个环节，每个环节之间是相互联系、相互递进的关系。事业单位在进行全面预算管理的实际工作中，必须对运行流程进行重新梳理，严格落实每一个环节。事业单位在预算执行的过程中要严格监督并控制资金的用途，确保资金的使用安全性，对预算中出现的计算和实际收支的偏差要做出科学而详细的分析，并做出相应的调整，以此来确保整体目标的实现。最后对资金使用的合理性与有效性进行评价与考核，使全面预算管理的流程更加科学化、规范化。

（四）事业单位预算编制的方法

事业单位通常用的预算编制方法是基数法和零基法，基数法又称为增量法，主要是以事业单位上一年度的决算结果作为主要依据，并且结合本单位以往年度在经费使用方面存在的经验和教训，适当地调整、增减新一年度的预算金额。零基法则并不参照上一年度的决算结果，而是在确保预算控制目标和本单位整体目标高度一致的情况下，结合本单位可供分配的资源来确定预算的额度。

三、事业单位实施全面预算管理中存在的问题

（一）全面预算管理意识淡薄

目前，大部分事业单位全面预算管理意识较为淡薄，这在很大程度上阻碍全面预算管理的有效落实。例如：一些事业单位的管理层并未及时更新全面预算管理的理念，对于预算编制等并未进行系统的、全面的学习，没有从思想上深刻认识到掌握全面预算管理的重要意义，忽视了全面预算管理工作在事业单位管理中的重要性；还有的事业单位管理者单纯地将全面预算管理工作认为是纯粹的财务活动，使得全面预算管理很难落地实施。再例如：有的事业单位的普通员工并没有深刻而全面地认识全面预算管理工作，简单地认为全面预算管理工作与自己无关，忽略了全面预算管理的整体性、全面性特征，思想认识上的偏差使得事业单位全面预算管理在真正有效落实过程中困难重重。

（二）全面预算目标的制定还存在不足

对于事业单位而言，如何才能有效地、合理地对政府资源进行规划，如何才能将总体目标通过全面预算管理工作得到具体落实，以此来确保事业单位工作目标的实现、各项活动的有序开展，这已经成为目前单位在制定全面预算目标时必须高度关注的问题。然而目前大部分事业单位在制定预算目标时还存在诸多不足，例如：部分事业单位制定的预算目标不切合实际，不注重效果。之所以产生这样的问题，主要是由于这些事业单位的大部分资金来源是国家财政拨款，他们在收入方面没有压力，更缺乏市场竞争的意识，再加之管理水平十分有限，使得预算目标在设置时并未与本单位的实际状况密切融合，最终使得这些事业单位在制定预算目标时夸大或者高估了风险的发生，严重影响了预算的后期执行。再例如：有的事业单位在制定预算目标时缺乏全面性和完善性，并未将本单位的中长期预算目标和短期目标与规划融合在一起。这些事业单位将关注点集中在预算目标的制定上，忽略了对公用经费、人员经费等方面的重视，特别是在资产管理方面更是缺乏明确的目标，最终导致国有资产管理出现漏洞。

（三）预算编制存在问题

全面预算管理工作的源头是进行预算编制，科学而合理的预算编制充分体现出全面预算管理工作的深度和广度。进行预算编制的本质就是要解决事业单位在既定的、有限的财力安排下，使本单位的各项支出更加高效、合理，避免出现财政资金浪费的问题。然而目前在事业单位的预算编制中存在的问题也较为明显，并且与事业单位的实际需求相脱节。例如：有的事业单位在进行预算编制时缺乏完善的流程，A事业单位预算编制工作主要是由财务部门负责，完成二上二下的预算编制流程，作为一个普通的管理部门，财务部门在预算编制工作中所发挥的作用极为有限，只依靠财务部门很难让同级部门和全体工作人员认识到全面预算管理的重要性。再例如：有的事业单位预算编制方法缺乏科学性与完善性，A事业单位的预算编制方法较为落后，通过计数法完成基本经费支出的编制，并且按照人数和一定的比例小幅度地增加了预算金额；A事业单位的业务部门采用零基法完成项目预算的编制，对于一些新的项目，该事业单位的业务部门有时会采用基数法的方式完成预算编制，由于对实际的预算执行情况缺乏科学的、充分的调研与考察，导致项目预算在申报过程中存在一定的主观性和随意性，最终导致预算的执行与目标相差甚远。

（四）预算的执行与控制力度不足

目前大部分事业单位在预算执行过程中缺乏刚性约束，导致预算的执行和控制问题频出。例如：A事业单位缺乏内部控制环境，虽然该事业单位搭建了一系列相关的财务规章与制度，但是这些分散的制度与管理办法并未形成真正的内部控制体系。由于缺乏风控系统、科学的风险评估机制，导致该事业单位在预算执行过程中并未起到自我防范、自我约束的作用。再例如：A事业单位并未将现有的信息化系统充分融合到预算执行监督中。A事业单位目前已经构建了OA办公系统和NC账务系统，但是这两个系统之间是相互独立的，并未充分融合在一起，以便发挥更大的价值作用。在OA系统中，预算的上报和审批、支出审批这两个模块之间相互独立，缺乏预算执行控制的功能，一旦出现预算支出额度超出下达的额度时系统缺乏警示功能，而只能通过人工审核才能达到预算控制的效果和目标。

（五）预算绩效评价与考核存在缺陷

预算绩效考核与评价是全面预算管理中的重要环节，良好的监督机制，能够及时发现在预算管理中存在的问题，并迅速作出处理，从而避免问题的进一步扩大，彻底瓦解各部门之间存在的难点，补齐其中存在的短板，同时将预算管理目标与单位战略目标之间存在的偏差及时进行纠正。然而在预算管理的实践中，一些事业单位在预算监管上与要求还存在较大差距，预算绩效评价与考核制度不完善、预算监管范围模糊。

四、优化事业单位全面预算管理的有效措施

（一）转变观念，高度重视全面预算管理工作

作为事业单位的领导层必须尽快转变观念，高度重视全面预算管理工作在事业单位管理中的重要性，加强对全面预算管理相关知识和理念的学习，从思想上真正重视全面预算管理工作。另外，事业单位可以借助自身的优势，从微信平台、内部报刊、OA办公系统等不同的传播途径提升单位内部全体员工的全面预算管理意识，为在本单位内部顺利实施并推进全面预算管理工作奠定基础。全民预算管理工作是一项系统性强、较为复杂的工程，开展全面预算管理工作需要具有较强专业能力的工作人员共同进行缜密的研讨，因此，各事业单位应尽快提升财务人员的综合素养，防止在全面预算管理工作中出现脱节的现象，夯实此项工作的基础数据信息，为保证事业单位全面预算管理工作的科学性、可持续性、系统性、合理性创造条件。

（二）制定科学而合理的全面预算目标

全面预算管理要求事业单位必须确定合理的、科学的全面预算目标，并且将全面预算目标与本单位的战略目标融合在一起，通过对预算目标的量化与分解，认真分析本单位各职能部门当期的重点工作、预算的财力空间等，最终确定既定的战略发展目标。例如：各事业单位要实现当年度的财政预算目标与本单位长期规划的有机融合，清晰地认识到预算目标在制定时不要好高骛远、不能脱离本单位的实际。

（三）完善预算编制

未来发展战略是事业单位的长远发展目标，在进行预算编制时也要以事业单位的发展目标作为主要依据，并始终与战略发展的方向保持高度一致，因此，各事业单位应尽快完善预算编制，从预算编制的流程、基础准备工作开始，一直到预算编制方法的选择、预算指标体系的优化。例如：事业单位应尽快优化预算编制流程，确保预算编制全员参与；事业单位应进一步优化预算编制方法，在预算编制方法的选择上可以全部采用零基法，零基法与基数法相比，更具有优化管理、实事求是、绩效优先、量力而行的重要优势，特别是对于事业单位而言，采用零基法进行预算编制有利于提高全面预算管理水平，能够促进事业单位提高绩效管理水平。

（四）加大预算的执行与控制力度

各事业单位应进一步强化刚性约束，加大预算的执行与控制力度，严格做到开源节流。各事业单位应对预算执行流程重新进行梳理，进一步规范化和细化执行过程中的每一个环节，实现良好的自我约束、实现控制活动的提前化，做到预算执行管理过程的目标化、依据化以及精细化。例如：A事业单位结合自身的实际状况建立了预算执行月度跟踪机制，这样能够对预算支出情况进行实时的、高效的、动态化的监督，对于执行进度较慢的专项资金及时作出警示，并提醒这些职能部门加快分配的进度，确保财政资金能够真正落到实处。再例如：事业单位应严格管理资金，进一步规范并调整预算流程。

（五）实现科学的预算绩效评价与考核

为了确保全面预算管理工作在事业单位的顺利实施，各事业单位应构建科学而完善的预算绩效评价与考核机制。例如：A事业单位逐步实现了业财融合，加快了本单位信息化发展的步伐，创建了能够实现业务数据和财务数据互连、共享的项目数据库，从而为预算绩效目标的设置与评价结果的应用提供了更有效的、更准确的数据支撑。再例如：A事业单位结合自身的实际状况，设置了涵盖预算管理全过程的绩效评价指标体系，绩效管理实现了事前预测、事中控制、事后绩效评价监督的闭环系统。

五、结语

综上所述，作为一项系统性、综合性强的内部控制管理活动，全面预算管理在事业单位的实施涵盖了每一个职能部门和每一个业务环节，使事业单位现有的各项资源得到有效整合与优化配置，全面提升了事业单位资金的使用效率。因此，事业单位必须转变思想、强化全面预算管理思维、加大预算执行的刚性约束力度，在单位内部构建科学的全面预算管理体系，为确保全面预算管理的规范、合理执行奠定基础。