广西铁路建设投融资体制改革探讨

邢宪文

（中铁第五勘察设计院集团有限公司，北京 102628）

随着《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》和《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》等文件的相继出台，各省区也出台了一系列关于改革铁路投融资体制的有关政策，广西出台了《广西壮族自治区关于全面深化改革推动广西铁路大发展实现市市通高铁工作方案的通知》。根据广西综合交通发展的“十四五”计划，可知在“十四五”及中长期发展期间广西壮族自治区的轨道交通建设规模和投资规模仍将处于历史高位。目前，根据国家层面有关改革铁路投融资机制的相关政策措施，和广西地区基于广西高铁大发展实现市市通高铁目标的确定，为铁路投融资体制改革提供了顶层设计。有关铁路投融资改革的政策措施，主要内容包括：根据“统筹规划、多元化投入、市场经济运营、优惠政策相配套”的基础发展思路，进一步健全国家铁路投资发展计划，全方位放开铁路基本建设市场准入范围，对建设线路进行分类化融资建设；向地方财政和社会投资放开对城际铁路、市域(郊)铁路、综合资源发展性铁路以及支线运输铁路的所有者、经营者，积极引导社会资金直接投入兴建线路；研究建立铁路发展基金制度，以中央财政性资金投入为主要导向，积极吸纳经济社会法人投入，将铁路发展基金重点投入于符合国家优惠政策的建设项目，经济社会法人不直接参与线路建设、运营管理，并确保其投入获得稳定的合理收益；研究建立对铁路公益性、政策性运输补助的机制安排，为国家社会保障资金进入铁路建设创造条件；加大投资力度盘活公司的铁路用地资源，引导土地资源综合利用，支持高铁站场建设和沿线土地资源的综合开发利用；引入政府投资与国际社会资本合作(PPP)的管理模式，运用特许经营、股权合作等方法，使用运输利润、相关技术开发项目利润等方法获得合理利润。

1 当前国内铁路建设资金主要来源

随着国家经济体制和城市轨道管理体制改革的进一步深入，以及轨道投融资体制改革的全面开展，政府通过在融资市场发行股票、债权和与全国各地人民政府合作投资修建城市轨道系统等方面，在投融资方面做出了若干改革与探索，融资方式不断创新。当前中国国内铁路基本建设投资的主要来源有：

铁路工程项目建设基金：重点用于中国路网大中型铁路工程及其与工程建设相关的费用。包括铁路基建工程项目建设资金、与基础工程建设相关的还本付息、基础建设工程的铺底资金、铁路勘察设计前期工作费、合资铁路公司的注册资本费、建设工程的周转资金和经国家财政部门核定的其他支出等。

国家财政投入：财政补贴重点在于中国路网中大型铁路新线公司兴建、既有线改造、交通枢纽和站场建设投入等，并进行对部分非营利性铁路建设项目补助，起到社会资源配置的效果。

发行债券：债券是指国家政府部门、金融机构、投资公司等组织在直接向社会借债筹集资本时，政府向投资人发放，同时保证按规定利率给付利息和按规定条件偿付本金的债权或债务票据。铁路债券是中国铁路融资市场的主要部分，已成为一项直接投资工具，并具有融资成本低的优点，是为铁路建设筹集资金的主要方法之一。

铁路建设项目信贷：银行贷款一直是建设项目最重要的融资方法，在铁路建设项目中国内银行贷款大多是由国家开发银行的信用贷款，近年来由于铁路建设项目的加速发展，中国工商银行、中国建设银行、中国银行以及地方商业银行也进入了铁路信贷的行列。国外贷款目前一般利用于世界银行、欧洲商业投资银行公司等国际金融组织贷款、外国政府信贷、国际联合融资贷款及一些各国优惠信贷和赠款等，国外贷款目前一般用作建设国际铁路、合作铁路等的基础基建、进口技术设备项目，以及各国科技援助项目等。

地方和战略合作人的融资：近年来，地方和战略合作人都是中国铁路最重要的投资主体。地方轨道交通与城市轨道交通均具备区域共同产业特点，将充分发挥地方财政作为最重要的融资主体作用，并根据“谁获益、谁融资、谁决定、谁承担风险”的原则，明确确定地方轨道交通建设与经营活动的主要融资与补贴承担主体。其余战略合作人将积极参与地方轨道交通建设项目融资活动，与协作的各方企业共享承担社会责任与融资经营风险，并共同行使权力与履行义务，最大限度地发挥地方社会资本在资源整合和经营管理上的优势。

股改上市：从资本市场筹措铁路建设项目融资，成为相关企业发展的主要融资模式。原铁道部印发的《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域，积极支持铁路企业股改上市。在融资方面上，主要涉及国铁干线、城际铁路、煤运大通道和区域铁路、支线铁路、企业专用线等项目。在投资途径上，要深入推动铁路投融资体制改革，研究设立行业的投资基金，大力支持公司股改上市，研究创新证券发行方法，推动投资保险基金进一步拓宽资金投入力度，并研究运用项目投资、融资租赁、信托计划等各类投资工具，为民间资金直接投入铁路建设创造了投融资平台，进一步拓展民间资本投资参加铁路工程建设的主要渠道和路径。

2 广西铁路现状投融资存在的主要问题

投融资模式单一，投融资平台往往带有较强的地方政府属性。近年来广西铁路建设除企业铁路以外，国家铁路投资、政府入股的合资铁路项目以及区域铁路建设都是由国铁集团和地方政府进行决策并参与融资，其他投融资模式成分相对较小，且带有较强的政府属性。不仅其资本金主要来源于政府财政拨款、地方土地投入等，债务也主要依靠地方政府信用，目前广西交投集团设立的铁路发展专项建设基金亦属于政府性基金。

贷款投资期短，但前期施工经营压力大。中国铁路企业最常见的投资工具是信用融资，信用融资也是铁路投融资工程的主力。银行信贷资金有着融资成本高、服务期限短的特点，与铁路的经营特点互相矛盾。铁路赢利能力薄弱，但服务周期较长，长期投资价值特点突出，并拥有持续稳健的资金流。而银行信贷资金融资成本高和服务期限短的特点，不符合铁路赢利能力薄弱和服务生命周期延长的特征，导致铁路前期建设经营的财务压力过大，不利于铁路的健康与可持续发展。

融资工具使用少，资金效率低。目前大多数具有国铁性质的地方铁路项目仍是由国铁集团和政府主体融资，由于缺乏政府对投融资工具有效的运用，因此项目企业资产负债率相对较低，政府主体融资的杠杆系数也较低。项目资金仍以企业资本金融资为主，而债务融资资金则基本不使用。企业资本金融资通常在项目企业组建过程中(增资扩股除外)，而债务资金则在项目企业组建以后，铁路投资项目一般经营风险较小，预期收益水平较弱，选择融资成本较小的债务融资方式筹集营运资金或资本开支是对融资模式的有效加强和补充。

3 分类项目投融资体制分析

国铁干线：随着市场经济增长的推动和铁路发展的需要，铁路投融资体制进行了多次改革和社会资本放宽进入。但由于国有铁路的现代企业制度建设滞后、资本结构的封闭性、投资者权益保护不足等系统性问题，制约了非国有铁路资金的进入，铁路建设运营市场化程度低，铁路建设发展受限。对于广西铁路区际干线、高速铁路、快速铁路项目，力争全部纳入国家铁路网“十四五”及中长期发展规划，尽量多地争取国铁集团投资。此类铁路需要地方配套投资的主要是土地征用、拆迁补偿，以及为了实现铁路运输能力匹配建设的铁路枢纽、客站站房配套工程，政府尽量多地以股权形式或现金投资。

同时为贯彻国务院部署要求，深入推进铁路投融资体制改革，规范铁路分类投资建设，国铁集团出台《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，对进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路，促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展起到重要作用。加快铁路投融资体制的改革，是打破铁路垄断体制的关键。目前各省区内城际铁路、区内铁路以合资铁路建设为主，合资铁路普遍存在筹资渠道窄、债务负担重、投资回报低等问题。因此，必须改革完善铁路的运营机制、管理体制、运价机制和补贴机制，确保投融资主体的合法权益。建立合理定价机制，确保合资公司的持续运营。坚持多渠道筹措铁路资金，吸引社会资本投入。创新设立铁路发展基金、资产证券化等新型融资工具。充分利用保险资金、信托资金、融资租赁等成熟融资手段。同时，合资铁路在坚持以运输主业为主体的前提下，综合开发派生资源，最大限度用活经营资源。此类项目应充分发挥自治区铁路建设基金，使用较少的政府资金启动项目，利用资金杠杆功能吸引境内外社会资本，合作投资铁路建设。目前，广西与国铁集团合作组建合资铁路公司共7家，分别为：广西沿海铁路股份有限公司、田德铁路有限责任公司、黎南铁路有限责任公司、柳南铁路有限责任公司、南广铁路有限责任公司、云桂铁路有限责任公司、贵广铁路有限责任公司。为支持地方经济和内河港口发展，区市合作组建合资铁路公司1家，即广西梧州新港铁路投资有限公司。此类项目地方政府除承担土地征用、拆迁补偿外，仍需以一定数量的现金投入。其投融资模式一是应尽量纳入国家铁路网“十四五”及中长期发展规划，争取国铁集团投资；二是争取国家对中西部铁路建设补贴资金，积极争取国家对建设资本金补贴；三是通过铁路发展基金筹措项目建设地方资金；四是完善运营管理机制和运营补贴机制，积极吸引社会资本，全部或部分建设内容推行PPP融资模式。

地方铁路：地方铁路主要由地方政府主导，通过地方政府融资平台筹集建设所需资金，通过划拨土地、股权、国债等资产，组建资产和现金流达到融资标准的各类型公司。2008年以来，为应对金融危机保持经济的健康、持续、平稳发展，国家宣布4万亿元的经济刺激计划，随后地方政府也紧随其后推出了在接下来几年投资逾30万亿的多项计划。在此背景下，各级地方政府在发展铁路建设的同时还承担大量地方公共事业建设资金的筹集，受财政收入的限制，纷纷借助于其建立的政府投融资平台公司，从银行大量借贷以支持基础设施项目建设。银行间接融资成为地方政府融资平台资金的主要来源。此类项目重点按照培育市场、价格补偿等方式吸引社会资本投资、参股，直接或间接投融资，实现运输效能和经济收益、价格补偿双向收益，达到示范、引导，开辟市场化、企业化运作新模式。广西地方铁路的建设，以开发地方资源，推动地方经济发展为首要目标，铁路建设以“保本、还贷、微利”目标制定运价，实现集约经营，全局化运输，进一步发展完善区内铁路网配套，促进广西经济的快速发展。此类项目以城际轨道交通、市域轨道交通以及港口配套项目为主，结合投资主体对运营管理界面相对清晰的项目可积极推行全部或部分建设内容PPP融资模式，推动社会资本投资地方铁路建设。

企业铁路：企业铁路虽然是为解决企业或者单位内部的运输需要而修建的，但是其本身也是国家铁路网的一个组成部分。目前铁路运输的大宗物资一定份额是在企业铁路装车，有利于吸引重要厂矿企业运量，加快货物集散，对企事业单位发展，补充国家路网具有重要作用。工矿企业专支线铁路重点发展以企业投资为主，地方政府参与和引导制定市场运行规则，为企业营造健康、合作共赢的市场环境，激发企业的投资热情或者以地方政府少量的投资撬动项目建设和运营配套，政府搭台，企业适度盈利，促进地方经济迅速发展。

4 广西铁路投融资改革相关建议

争取降低广西资本金出资比例。按照优先建设中西部区域铁路的战略部署，积极争取将"十四五"阶段已规划启动工程的云桂沿边铁路、柳州至贺州至韶关段铁路、黄桶至百色铁路等一批重要干线铁路建设项目，由国家层面统筹规划和指导建设，以充分发挥广西少数民族区域、中西部区域优势，进一步争取国家经济发展资金投入的扶持与倾斜力度，并争取国家制定扶持中西部区域铁路建设项目、减少地方资本金出资比重的政策措施，以减少广西壮族自治区资本金出资比重，减轻出资压力。

多方法多渠道地筹措铁路建设资金投入。进一步推进广西铁路发展基金运作，进一步健全铁路建设项目的市区共担制度，对今后新开工建设的国有路网干线、城际铁路由区、市二级按6∶4的比例分摊，支线则由区、市二级按3∶7的比例分摊，并形成了各地政府配套资金奖罚制度。强化财务和土地保障力度，促进广西交投公司采取IPO、借壳上市、增发国债、引入私募股权等多种形式筹措建设项目资金。通过发行公司债、地方债以及引进保险资金、投资基金等方式，充实融资渠道。协调各分行组织的银团贷、总行直贷、合作放贷、受托融资等方式给予铁路建设贷款。

盘活存量，吸引社会资金投入铁路工程建设。按照国家有关政策向地方财政和社会投资开放对城际铁路、城市(郊)铁路、支线铁路的经营所有权，引导社会资金直接投入修建铁路的改革精神，推进地区铁路股权转让、置换步伐，吸引社会资金投入铁路工程建设，做到以存量置换增量，并筹集资金投入广西铁路工程建设。进一步缩短地区铁路股权交易的审核环节，政府给予相应的税收优惠政策，以推进地区铁路股权流转、资产转让、增资扩股步伐，以减少对铁路建设增量融资的不足。并试点选择部分投资发展前景较好、运营界面清晰的支专线或货场等项目，吸引战略投资人参加广西铁路建设，以缓解地方财政资金压力。

支持平台公司多元投资，提升融资能力。加强多产业发展，大力支持广西交投公司在北部湾经济地区、珠江-西江沿岸经济带、资源富集区等国家重要地区，发展高铁、港航运输、水铁联运等服务，并积极参与地产、旅游、矿产等行业发展，利用多元化业务增强筹融资实力，逐步建立多元化运营的综合性大集团。

支持站场及周边区域土地的综合开发利用。新建铁路项目站场区域的综合开发利用采用土地实行市场化方式提供，由铁路项目建设的投入主体进行综合开发利用。各市、县应根据建设铁路站场综合开发有关要求，在综合考量建设地区土地供应能力、市场承载能力、铁路建设投融资规模等综合因素后，按照城市土地使用建设总体规划和县城、村镇的规模，合理确定综合开发利用土地边界。可以将符合城市交通整体规划的交通设施土地变性为商业性质用地，增加开发建设力度，相关主管部门从土地规划使用、建设项目批准等方面予以扶持，相关税收依法予以优惠或者豁免，开发收益用于铁路建设和运营补贴。