服务型政府视角下地方行政审批制度改革研究

2022-02-07回婷婷安文涛

产业与科技论坛 2022年16期

□回婷婷安文涛

行政审批作为一种国家管理现代社会的重要事前控制手段，曾在中国的历史舞台上发挥过显著作用，但随着计划经济到市场经济的转变和民众需求的不断提升，现有的行政审批制度已经不再适应我国的社会发展，不能满足人民对更高服务的要求。行政审批制度改革工作由2001年起全面启动，2012年步入全面深化阶段。至今经历了20余年的融合与发展，成效卓著。但当前我国的改革已经进入深水区，各种问题愈发突出。同时在由“管理型政府”向“服务型政府”这一转变下，破解改革中的顽疾性问题已经成为重中之重。

一、文献回顾

我国大部分学者将行政审批制度的改革分为两个阶段：起步阶段和全面深化阶段。如潘小娟(2021)认为行政审批制度改革的起步阶段是从2001年到2012年[1]。2001年9月24日，伴随着国务院行政审批制度改革工作领导小组的成立，改革工作正式启动。但是这一阶段的任务主要局限于取消和下放行政审批事项，改革的目标和方法并不清晰。江彩云(2021)主要从经济高速增长转向中高速增长这一时代背景入手，也认为从2012年以后我国的行政审批制度改革进入全面深化阶段[2]。纵览我国的行政审批制度改革历程，不难发现我国的行政审批制度改革带有鲜明的时代背景。在不同的时代背景下，改革的重点和方向也有所不同。

通过对现有学者的研究归纳，可以看出我国现行行政审批制度改革存在的困境主要有以下几方面：第一，改革内容的碎片化，表现为改革只重数量不重质量，一味追求下放取消的行政审批事项，而忽略了改革的实质。第二，部门机构的不衔接，主要分为上下级和同级机构。首先，上下级目标不一致，审批标准也混乱繁杂。其次，同级部门结构之间信息闭塞，消息封锁，各自为政。第三，监管措施不健全。第四，服务型政府理念不深入，在行政审批中，大部分机构都是以自身政绩为目标，以政策的执行效果为目标，以自身利益为目标，为人民服务的理念只停留在口号当中。

二、服务型政府

服务型政府的本质是以公民的利益为前提，把公民的需求作为一切工作的出发点。刘熙瑞认为,服务型政府是以服务为根本宗旨、以公民和社会为本位、以法律为制度保障的政府[3]。服务型政府的具体内涵主要分为以下几个方面：第一，执政理念。这就要求各级政府树立起“以人为本”的服务理念，以人民群众的满意为工作目标。第二，职能范围。服务型政府的职能与管理型政府不同，服务型政府要求政府放权，将市场能自己办好的事交给市场去办，政府主要做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事。第三，运行机制。服务型政府的运行机制不再是公民职能被动的接受。第四，管理方式。服务型政府要求各政府部门采用先进的管理手段和方法，能够为民众提供高效、便捷的服务。第五，行为后果。政府必须要为自己的行为负责。对政府的失职行为，民众有权利，也有途径对这些违法失职行为进行上诉。

三、行政审批制度改革现有成效

(一)行政审批事项数量减少。2015年，非行政许可事项彻底终结。同时截至2109年，国务院部门行政审批事项削减44%，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，执业资格许可和认定大幅减少[4]。这些行政审批事项涉及诸多领域，其中有很多项目与老百姓的切身利益息息相关，给他们的生活和工作带来了较大的实惠和便利。一系列举措都表明了中央政府坚定的改革信念和将改革进行到底的决心。

(二)行政审批流程简化。在改革的一系列推动下，各部门对行政审批流程进行整理汇总，简化各个流程环节，缩短行政审批时间，提高审批效率，让老百姓办事更便捷。行政审批改革离不开审批程序的精简，不能只管数量忽视改革质量。其中北京、广东、江苏等地积极推进的一些标准化建设以及“并联审批”“一站式服务”等,在很大程度上简化了行政审批流程[5]。

(三)行政审批工作方向更加清晰。在一系列中央政府的举措下，各地市行政审批制度改革有了总目标和总抓手。2015年，“放管服”改革这一概念被首次提出，并将其确定为今后改革的总方向。“放”即简政放权。权力该下放的下放，该取消的取消。“管”即放管结合。“服”即提升服务。转变政府工作职能，建立“以人为本”和“服务型政府”的理念。

四、服务型政府视角下地方行政审批制度改革问题

(一)行政审批服务理念不深入。服务理念不深入主要表现在各审批部门仍过分看重部门利益，对于涉及到部门利益的审批事项迟迟不愿放手。在改革进入深化阶段，一些利益关系重大的事项各审批部门迟迟不愿松手，这势必会阻挡改革的深入推进。究其主要原因还是部门利益至上的理念深入人心，各级工作人员没有站在群众角度出发，忽略了群众的意见，就不可能为公民提供更加高效、便捷的服务。

(二)政府和市场关系有待进一步梳理。尽管目前已经下放和取消了不少事项，将市场能够办好的事交给市场去解决。但是，要想彻底消除计划经济体制的遗留问题，仍需要一段时间。行政审批制度改革最迫切的问题就是梳理两者的关系，进一步加大改革力度。现行状态下，仍有大部分事项审批权集中在政府手中，政府和市场的职能范围在某些方面的关系还没有捋顺，无疑会阻碍行政审批制度改革的深化。

(三)公民参与机制不健全。在服务型政府的视角下，公民不再是被动的接受者，政府在执行目标时必须要先征得服务对象的同意。但是纵观整个行政审批制度改革流程，都没有将民众意愿考虑到内。人民群众才是改革结果的直接享用者，对于改革结果的好坏也自然只有人民群众有资格去评论。

(四)行政审批管理方式、手段落后。在服务型政府的视角下，要求政府创造先进的管理方式和手段，本着快捷、高效的手段为群众提供服务。目前管理问题主要体现在两个方面：一是上下级和同级部门间信息封锁、各自为政。很多行政审批事项需要多部门联动，办事群众需要两头跑或者重复提交材料，但是现行的管理体制根本无法解决同级部门间的横向联动。二是人事管理制度落后。随着行政审批事项进驻政务服务大厅，越来越多的部门也开始进驻到政务服务大厅，但是一个不能忽视的问题是这些随之搬迁过来的部门工作人员的人事隶属关系，有的工作人员只是工作关系迁移到政务大厅但是其人事关系还在原工作部门，这就造成在人员管理上的问题。不能有效调动办事人员工作的积极性。

(五)行政审批权责体系不健全。在服务型政府的视角下政府要对其结果负责任。但是目前在行政审批制度改革中，政府的责任意识并不明确。在改革过程中，上下级、各部门间权力和责任不对等。主要表现在一些事出多门的审批事项往往需要多个部门负责，很难追究个人责任。

五、服务型政府视角下地方行政审批制度改革优化建议

(一)切断部门利益链。各级审批部门之所以无法将改革深入推进就是因为这些改革触动了他们的利益链。因此只有从源头上才能解决这一问题。现有的考核机制决定了这些审批部门的利益动机，因此要想推动服务型政府理念的深入，有必要改革现有的政府部门考核机制，将民众满意、满意需求作为其工作考核要求。

(二)明晰政府职能定位。首先要加快政府职能转变，尽快实现由管理者到服务者身份的转换。此外，各部门都要逐渐适应由市场主体来主导市场，充分发挥市场优势。要始终以满足人民需求为出发点，对审批事项进行进一步梳理，政府不该管的要积极放权于社会。

(三)加强公众参与，实现改革民主化。一是创建公民参与改革过程的参与途径。凡是涉及到企业和公民的利益时，允许公民可以发表自己的意见，各级行政审批单位可以在办事大厅或网上建设群众意见反馈箱。二是各级审批单位要加大相关信息的公开力度，在一些涉及群众重大利益的改革事项上，加大信息公开力度，让公民了解政策，并让公民可以参与决策中。三是将公民参与落实到各级审批单位的绩效考核当中，只有这样才能推动政府进一步落实公众参与。

(四)改革现有管理体制。现有的人事管理体制已经无法适应我国审批制度改革中要求的部门协同。我国条条分块的纵向管理体制加剧了部门间信息的封锁和部门孤立。为推动行政审批的深层次改革就必须实现多部门联动，就必须破除现行管理体制的弊端。

(五)完善相关法律体系。一是要明确审批人员的法律责任。在审批事项中做好每一环节记录，将具体责任精确落实到每一个人。确保每一环节都有人负责，让责任有处可寻。二是进一步完善《行政许可法》，明确审批主体拥有的权力，控制自由裁量权，杜绝权力的滥用。三是加强监管力度，提高监管透明度。

(六)学习借鉴先进经验。目前，有个别地市在行政审批制度改革上方法先进、理念完善，为其它地区改革做出了很好的榜样。比如天津推出的“一制三化”制度，银川的“一枚印章管审批”制度以及网上政务服务平台的推出，这些举措都是相当成功的经验。地方行政审批制度改革除了探索符合当地特色的改革举措外，也要参考学习这些先进地区的经验。将两者融为一体，才能探索出更令群众满意的改革措施。