乡镇级国土空间总体规划编制体系研究与实践探索

申振 SHEN Zhen；王琳琳 WANG Lin-lin

（①沈阳市规划设计研究院有限公司，沈阳 110000；②沈阳城市建设学院，沈阳 110000）

1 规划的内涵和作用

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出：全国建立“五级三类”的国土空间规划体系，包括国家、省、市、县、乡镇五级总体规划。乡镇级规划单元处于国土空间规划体系的最基本层级，直面社会矛盾和经济利益的冲突焦点，是生态文明建设指引、全域空间管控与城乡发展的最直接落脚点。乡镇级国土空间总体规划是覆盖全域空间，以自然资源统一管护、生态保护和修复、用途管控为主导，涵盖产业发展、土地利用、村庄布局、基础设施等内容，形成的一张蓝图、一本规划。乡镇级国土空间总体规划有以下的内涵和作用：一是规划强调和侧重实施性，乡镇级规划是对市、县级国土空间规划的细化和落实，需要对本行政区域开发和保护做出具体部署和安排；二是规划应兼具空间管控和引领发展的双重特征，既要对全域自然资源要素进行保护与管控，也要服务乡镇产业发展与保障项目落地，是乡村振兴的增长极与动力源；三是规划应是全域引导建设性规划，起到简易详细规划和村庄的作用[1]。

2 规划编制体系和技术要点

2.1 探索构建乡镇级国土空间总体规划的编制体系

目前自然资源部已经出台《市级国土空间总体规划编制指南》，同时参考北京、河北、湖南、浙江等地区的乡镇级国土空间总体规划编制导则，本文制定了“摸家底—研战略—绘蓝图—定行动”的技术路线。摸家底重点开展基础条件分析，包括自然地理格局、历史发展沿革、国土空间构成和特征、经济社会发展情况、基础设施建设等内容，同时衔接上位规划开展灾害和风险评估。研战略重点开展上位规划解读、规划目标和发展定位、指标分解落实、制定发展战略等内容。绘蓝图重点开展区域协调与一体化、国土空间格局构建、控制线落实与细化、产业规划、公共基础设施、国土空间整治与修复、历史文化保护和风貌管控、镇区规划等内容。定行动重点开展规划落实和传导、近期建设、实施保障等内容。

2.2 探索乡镇级国土空间总体规划的编制的技术要点

2.2.1 基础分析与评估评价

从自然地理格局、资源环境、区位交通、历史文化、安全防灾、公共基础设施等方面提炼主要特征，分析乡镇在经济社会、国土空间保护和开发等机遇和挑战。基于自然地理本底特征和乡镇发展趋势、人口与社会需求变化等因素，结合地方及公众发展诉求及意愿，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估。

2.2.2 发展目标与规划定位

落实上位规划的发展战略、目标任务和约束性指标，结合上位及相关专项规划成果，统筹考虑区位交通、自然资源、历史文化、经济社会、生态保护等因素，按照乡镇不同的类型，明确乡镇发展职能定位。结合自身发展条件提出2025年和2035年的产业经济、社会发展、国土空间开发与保护等目标。合理预测人口规模，明确国土空间开发保护在底线管控、结构效率、生活品质、整治修复等方面的近远期指标。

2.2.3 统筹全域空间格局

以区域自然地理格局为基础，合理构建生态廊道、交通网络、镇村结构，明晰开发保护区域、轴带以及重要节点，构建城乡一体、多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发格局。统筹“山水林田湖草”等自然保护要素，落实生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道，因地制宜确定国土空间保护、修复、治理格局，形成全域保护与开发相协调的总体空间格局。

2.2.4 划定规划控制线

在上位国土空间总体规划的基础上，严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条基本控制线，确保生态保护红线、永久基本农田的刚性传导和落地。同时对重要基础设施、历史文化资源、公共服务设施等其他规划控制线的边界和坐标进行核准落实。落实和细化城镇开发边界，以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、城乡统筹、发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量。以“三调”成果为基础，落实上位规划新增指标，划定村庄建设边界。

2.2.5 基础设施保障体系

梳理乡镇基础设施体系现状，包括公共服务、公共安全、综合交通和市政设施，明确基础保障设施体系总体布局和规模要求。合理布局行政、教育、文化、体育、医疗、社会福利等公共服务设施，构建城镇生活圈和乡村生活圈；配置乡村供水、污水、环卫、道路、电力、通信等基础设施，提出实施策略。

2.2.6 国土整治与生态修复

识别乡镇域生态系统存在的问题，统筹山水林田湖草整治修复，鼓励以乡镇为单元开展全域土地综合整治，落实市县规划确定的生态修复和国土综合整治目标、任务、重点区域，确定各类工程的规模、布局、时序和建设内容。

2.2.7 历史文化保护与风貌特色

挖掘地区历史文化内涵，扩大保护对象，加强文物、历史文化名村、传统村落和非物质文化遗产保护，推进区域化和网络化保护。对接区域文化带、生态走廊等要素，以及上位规划确定的生态、人文控制要素。保护和利用乡镇山水环境与景观资源，注重对田园景观、乡土特色的挖掘，结合自然地理格局确定乡镇整体风貌特色，划定重点管控节点和区域。

2.2.8 近期建设与规划实施

衔接上位规划，结合乡镇实际需求对近期规划做出统筹安排，落实市县重大基础设施、生态修复和国土综合整治等工程项目。对乡镇产业、交通、水利、能源、电力、通信、环保、旅游等建设项目，文化教育、医疗体育、社会福利等公共设施项目，明确实施重点和发展时序。制定重点建设项目规划表，明确项目名称、建设性质、建设规模、资金估算、责任主体等。

3 张强镇乡镇国土空间总体规划实践探索

3.1 基本概况

张强镇位辽宁省北部，科尔沁沙地南缘，距康平县城35公里，经法库与沈阳相通。张强镇下辖1个社区和14个行政村，49个自然屯，国土总面积158平方公里。张强镇呈现低丘漫岗的地貌特征，地形东低西高，起伏不平，多良田，境内5条河流（总长度53.4公里）和1个水库，呈现两水八分田的格局。张强镇有以下四方面的资源禀赋与发展特征：

①优势独特的地理区位。张强镇是辽蒙省际窗口强镇，工业基础雄厚，商业市场兴旺活跃，文化氛围浓郁，自古便是康平县西部产业、商业、文化重镇，同时具有一定的城镇发展能级，能够辐射和带动周边乡镇和村庄发展，是区域辐射“一旗三县五乡”的地理中心。

②丰富的自然资源本底。张强镇自然本底资源丰富，呈现两水八分田的资源本地，全域以低山丘陵地貌为主，汇聚了“丘、水、林、田、矿”等自然资源，形成了美丽的生态田园景观，具有一定的生态价值、美学价值、旅游价值。

③特色鲜明的工贸产业强镇。张强镇煤炭储量丰富，煤炭可采储量9616.98万吨，煤质属于高发热量煤，大强煤矿已投入生产，总投资高达20亿元；石油资源丰富，储量达1600万吨，境内的辽河油田采油厂年产3万吨；风力资源丰富，总装机14万千瓦的龙源、华源风电已并网发电。张强镇是汇聚煤炭、石油、风能的能源型产业集聚地。历史上张强镇为辽北地区商业贸易最繁华的古镇，商品进出流转、货物日夜吞吐的场面惊人，是京蒙御路重要的商业节点，有“拉不败的哈拉沁”之说。如今的张强大市场是康平境内最大的农贸市场，远近闻名，建筑面积4.6万平，市场主体业户728户，其中工商注册728户，规上企业1户，线上服务企业24家，经营的商品有服装鞋帽、五金电器、鲜肉、蔬菜水果等，每月2、5、8为集日，平均客流量高达4000人次。

④辽金底蕴、汉蒙风情的文化重镇。张强地处蒙汉交界地，具有鲜明地域文化特征。全域历史文化遗迹众多，共有12处不可移动文物，其中市级1处，县级2处，未定级9处，包含青铜、辽金、元、近现代等多个时期的历史文化资源，其中唐僧庙、官宝窝堡遗址是具有代表性的辽金文化遗址，张强烈士陵园被定为沈阳市爱国主义教育基地。

3.2 存在问题

城镇功能方面，张强镇有形成区域中心城镇的基础条件，但是核心职能和城镇功能尚不完善，现有城镇能级和辐射带动作用亟待加强。土地方面，存在城镇建设用地需求紧张和农村大量空间闲置的矛盾。张强镇村庄空心化率高达40%，农村存量空间和闲置宅基地亟待进一步整理、盘活和利用。产业方面，张强镇能源、商贸、现代农业产业发展呈现多点开花的局面，但是各类产业资源亟待整合，产业体系尚不完善。文化方面，张强城镇商贸文化底蕴深厚，红色基因地位突出，但部分文化资源消失隐匿，需要进一步挖掘和利用。张强镇公共服务和基础设施建设仍存在短板，与现代化小城镇建设标准仍存较大差距。

3.3 评估评价

衔接上位规划对张强镇进行评估评价。生态功能和适宜性方面，四道号水库是区域重要的生态源地，镇内的河流、水库、林地等空间要素是区域生态保护重要区。农业适宜性方面，张强镇整体耕作条件为较适宜耕种，一般适宜区主要分布于盖顶村和大黄家村，划定官宝、后辛、三棵树、前辛、七家子、盖顶窝、西两家子等村庄为永久农村地区，唐僧庙、敖宝村为农业生产保护区。城镇适宜性方面，扣除生态极重要区和基本农田，城镇建设不适宜区域主要位于张强镇大强煤矿周边，为地质灾害中级易发区。灾害风险方面，区域内有四道号水库、西马莲河、二道沟河、三黄河等河流，设防标准为10年一遇，存在着一定的防洪隐患；林地主要分布在镇域东部地区，树种单一且密集，存在一定的森林火灾隐患。

3.4 目标定位

张强镇规划定位为辽北地区辐射“一旗三县五乡镇”的工贸型小城市；康平县域西部副中心；以丘、水、林、田、矿为资源，践行两山转化的生态示范城镇；以能源工业、农副产品加工、商贸服务业、特色农产品为主导产业的产城融合示范镇。到2025年，以沈阳中心镇建设为契机，强化产业体系、完善服务职能、改善人居环境、重塑文化风貌、培育专业村庄，重点推进产业集聚中心、商贸流通中心、现代农业服务中心、公共服务中心、特色文化中心建设，充实与丰富中心镇内涵，为康平县域经济发展提供有力支撑。到2035年，牢固康平县域副中心重要支点地位，五大中心职能全面建成，形成城乡协同、集约高效、现代活力、绿色低碳、文化宜居的高品质小城镇，是以能源产业、商贸服务、特色农产品加工为主导，辐射辽北地区“一旗三县五乡镇”的工贸型小城市。

3.5 发展战略

规划制定“重整自然生境、重塑开放格局、重振经济活力、重铸文化认同、重建宜居家园”五大发展策略。重整自然生境方面，坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，建设生态保护屏障，构建生态廊道和网络，开展生态系统保护和修复，有序推进全域自然资源保护与开发。重塑开放格局方面，推动区域协调发展、城乡融合发展，统筹全域空间和要素，综合考虑人口分布、经济产业、国土利用、生态保护等要素，科学布局生产、生活、生态空间。重振经济活力方面，有效梳理和整合现有产业资源，推动一二三产深度融合、城乡产业联动、产业链条强链补链，构建特色鲜明、多元现代的城镇产业集群。重铸文化认同方面，有效梳理和整合张强镇各类文化资源，透析深层文化内涵，融入时代发展的新理念、探索文化复兴方法，激活文化价值，展现文化魅力。重建宜居家园方面，突出区位优势，整合镇区建设用地，形成布局合理、结构清晰、功能完善的镇区空间，吸引乡村人口向城镇转移，提升镇区人口承载和集聚能力。

3.6 统筹全域开发和保护格局

规划构建“两核三心、二轴三区”的总体开发格局。“两核”分别为张强中心城镇和能源产业园；“三心”分别是官宝、前辛屯、西两家子中心村；“二廊”分别依托303省道形成镇域综合发展主轴以及依托官元线、法张线形成的综合发展次轴；“三区”分别为北部生态农业发展示范区、东部高效农业发展示范区、西部现代城镇发展示范区。

规划构建“一源、一屏、五廊、多节点”的总体保护格局，以四道号水库为核心，打造以涵养水源和维护生物多样性为主的生态景观源地；结合北部防风阻沙建设生态屏障；结合西马莲河、二道沟河、三黄流域等打造五条河流景观廊道；依托林地和湿地节点打造以生态踏脚石为功能的斑块节点，营造“山水林田湖草”生命共同体，形成“大集中、小分散”的生态安全格局。

3.7 落实与划定控制线

衔接上位国土空间总体规划，落实与深化“三条控制线”，划定村庄建设边界。严格落实生态保护红线，总面积为786.03公顷，占全镇总面积的5.07%，包括四道号省级湿地公园和西玛莲河。四道号水库2014年被列入《辽宁省重要湿地名录（第二批）》，是鸟类迁徙的重要停歇地，湿地生态环境及湿地动植物具有较高的保护价值。西玛莲河是卧龙湖省级自然保护区的源头之一，承担水源涵养和为卧龙湖补充水量等功能。规划开展永久基本农田核实整改补足工作，划定永久基本农田87.90平方公里，占全镇总面积的56.74%。划定城镇开发边界面积约3.98平方公里，其中集中建设区面积约2.73平方公里，弹性发展区面积0.31平方公里，特别用途区面积约0.93平方公里。划定村庄建设边界915.11公顷，涉及14个村庄和49个居民点，其中现状保留区910.2公顷，村庄规划新增区4.91公顷，新增区面积用于落实村一二三产融合发展和配套服务设施4个项目。

3.8 镇村体系格局

规划构建“中心镇—中心村—一般村”三级镇村体系结构。中心镇由张强中心镇区和产业园区构成，是康平县西部的副中心，全镇的政治、经济、文化和公共服务中心，是引领区域高质量发展的动力源，应强化中心镇的集聚和辐射带动能力。官宝村、前辛屯村、西两家子村为中心村；敖宝窝堡村、三棵树村、大黄家窝堡村、东一棵树村等9个村为一般村。结合村庄现状资源禀赋、发展基础，初步确定全域村庄发展方向与类型，分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类4类，重点培育官宝、两家子村、前辛、三棵树、七家子、唐僧庙、盖顶村7个专业村，以特色种植、精品养殖、农产品加工、农机服务等功能为主。

3.9 产业发展规划

整合全域农业资源，以特色农产品为依托，延长农副产品产业链条，激发农业活力，努力打造官宝稻米种植区、唐僧庙-盖顶寒富苹果种植区、西两家子扁杏种植区、三棵树香菇产业种植区。以能源产业、农产品加工为重点，努力打造康平县西部产业集聚高地，完善和延长能源产业链条，配套建设生产性服务业项目。依托特色农业资源，在镇区东部建设农副产品精深加工产业园。围绕张强大市场，做大做强特色商贸区，打造商贸集聚平台，形成轻工交易、农产品交易和牲畜交易市场，加快民俗大市场建设，发展电商经济，为镇域内外提供优质的线上线下产品交易平台，发挥中心镇辐射作用，形成区域性农产品商贸交易中心。

4 研究展望

国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措，是实现高质量发展和高品质生活的重要手段，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[3]。乡镇国土空间总体规划需要对实现市、县空间规划内容进行落实与传导，也需要整合和落实各类专项规划，本文在参考国内部分省市乡镇国土空间规划导则，探索了“摸家底——研战略——绘蓝图——定行动”的技术路线，开展乡镇级国土空间总体规划编制的理论研究和实践探索，下一步还将在三线划定与落实、村庄建设管控、镇区规划、生态整治与修复、近期建设与规划实施等方面开展进一步的研究。