水电移民生计空间重构与可持续发展

朱运亮

(中国三峡集团上海勘测设计研究院有限公司，上海 200335)

截至2019年底，中国已建成各类水库(水电站)98 000多座，由此产生水库移民共计2 486余万人[1]。20世纪90年代以来，伴随社会经济发展进入新阶段，国家高度重视水库移民工作，制定了较为完善的移民安置政策，因地制宜创新移民安置方式，实现移民妥善安置。采取前期补偿、后期扶持等多项措施，移民的生产生活条件取得较大改善。但值得关注的是，在全面脱贫的时代背景下，依旧存在部分移民生计困难、生活质量不高、抗风险能力较弱等问题。

移民搬迁前后出现地理区位的空间变化，生产生活处于时间与空间变化的历史维度上，这启示笔者从空间社会学角度认识移民生计的变化。空间是社会群体居住生活的地理区域，是各利益相关方之间存在客观关系的社会网络，也是社会行动者活动而形成的生存区域。生计空间是在生计实践中生成的包含自然地理、经济、社会、文化在内的系统[2]，呈现出整体性、复杂性、建构性等特性。移民生计空间受工程建设、搬迁活动、移民政策、安置规划等的影响较大，既存在生计空间结构优化、生计空间质量改善，也潜在生计空间变化过程中生计断裂等风险。

增强移民生计能力，实现移民生计妥善安置与可持续发展，减缓潜在的生计变化风险，是检验水电工程是否融入工程社会的有效“法宝”。我国水电移民自20世纪90年代来在安置政策、安置管理、安置实践方面进行了大量创新，为认识生计空间变化提供了可参考的经验与教训；同时，也要认识到工程社会的差异性，在日渐差异化的水电移民社会，如若简单照搬统一的经验做法，则容易出现“水土不服”的症状，需要根据工程社会特性“对症下药”，构建更加可持续的移民生计空间，让移民共享水电开发效益。

1 移民安置前的生计空间

1.1 生计空间现状：传统稳定的农业空间与空间贫困

水电工程多建于高山峡谷的腹地，地理位置偏远，具有海拔高、山地起伏、谷坡陡峭的地貌特征。水电工程所在区域的自然地理环境决定了受影响移民从事的产业主要为不适合规模化、集约化的传统农业。这种产业形态受自然天气影响，不受市场等外界环境影响，具有一定的封闭性和排他性。此类传统稳定的农业空间现状既是前期能够以较小补偿代价完成移民安置的条件，也是当前制约移民安置规划实施和后续发展的重要因素。

库区大量土地分布在两岸陡峻的高坡上，传统粗放型的耕作方式以及对水资源不合理的开发利用造成较严重的水土流失，生态环境退化现象较为突出，土地承载力与产出皆受到限制。水电开发主要集中在长江上游、黄河上游、大渡河、雅砻江流域，与贫困集中连片区域呈现高度的耦合性。从空间贫困角度看，水电移民安置能够全方位改变贫困人口所拥有的地理空间资本及其构成[3]，为拓展、优化移民生计空间提供了契机。

1.2 生计发展需求：建构多元的空间形态与空间优化

传统稳定的农业空间带给依附于其的居民基本生计资料，但空间单一封闭、落后贫困特性使得发展路径受阻，多元发展的可能性受限；由于空间缺乏流动性，生计空间质量也呈现“惯性疲惫”式下降。随着社会经济发展与移民生计水平的改善，移民对生计的需求逐步从温饱转向质量提升，从自给自足的稳定向发展的可能性转向，从单一的空间形态向多元的空间建构转型，对空间质量改善与优化的需求逐渐强烈。

水电工程建设征地使得移民的生计空间破裂，移民安置旨在恢复受影响人的生产生活，为移民的生计空间形态演变提供了契机与外部动力，选择何种安置方式将形成差异化的生计空间形态。不同地域、不同发展阶段、掌握不同资本的个体对生计空间形态的需求存在较大差异，需要在充分“理解”移民生计空间需求的基础上，通过梳理分析移民搬迁前后生计空间结构变化、生计质量改变的经验，识别生计空间变化过程中的潜在风险，并采取相关措施将风险降至最低，以实现生计空间的可持续发展。

2 移民安置后的生计空间

2.1 生计空间结构变化

2.1.1生计空间的置换：空间在异地的原功能恢复

不论是补偿性移民还是开发性移民方针，移民生产安置方式的首选都是农业安置，通过开发、整理和调剂土地，发展种植业和养殖业，使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，具备恢复原有生产生活水平的必要条件。农业安置方式实现了传统农业活动生计空间在异地的原标准与原功能恢复，生计空间形态没有发生变化，而是空间位置“随人异地搬迁”。

在社会经济发展相对滞后的时期，库区产业结构通常以农业为主，种植业收入基本上是移民的唯一收入来源。农民的生产技能相对单一，受教育水平较低，不掌握农业技能之外的其他生存技能。城乡二元结构以户籍制度为基础形成了城乡壁垒，严格限制农村人口向城市流动，容易造成城乡间的区隔。在此背景下，农业安置为主的生计空间置换符合移民与地方意愿，能够实现较为妥善的安置。随着农业安置环境容量愈发不足，完全采取农业安置的难度越来越大。随着社会经济发展与人的发展需求提升，农业安置为主的生计空间置换逐步呈现空间质量不高、空间贫困的困境，要求对生计空间进行拓展、优化。

2.1.2生计空间的拓展：从单一型向复合型转变

随着水电开发逐步向偏远地区、上游地区推进，由于优质土地资源受淹没影响，后靠农业安置环境容量呈现愈发不足的趋势，在依赖土地之外的安置方式主要包括二、三产业安置，投亲靠友安置，自谋出路安置，自谋职业安置，城镇化安置等。此外，各类无土安置与配置少量土地形成一种复合型的“少土安置”方式。

鉴于传统农业安置难度越来越大，水电移民安置探索和出台了新的城镇化安置方式。P水电站利用复建的新县城的区位优势，规划新建经营门面房。在电站建设过程中，流动人口众多，市场需求量大，移民能从门面房中获利；电站建成后，城镇化率提高了25%，推进了当地生计空间的快速优化升级，呈现多渠道、多途径、多元复合特性。

探索创新的城镇化安置等安置方式能够有效适应区域经济、社会与文化环境，拓展移民的生计空间宽度，丰富生计空间内容，提高生计空间质量，使其生产生活水平达到或超过原有水平。需要注意的是，复合型的移民生计空间需要发育完善的市场，移民具有一定的专业技能与资金，这决定了复合型生计空间具有一定的适应性要求，其推广具有一定的适用性。

2.1.3生计空间的建构：从有形向无形转变

受区域历史传统、自然地理环境、社会经济发展水平、民族宗教等因素影响，目前，配置“有形资源”式的移民安置难度越来越大，有形的生计空间受到的制约性逐渐“浮出水面”，贫困移民生计恢复难度大，脱贫攻坚任务艰巨，要求探索新形势下“无形资产”式的持续生计空间，广西、福建、四川、云南、贵州等地陆续探索长期实物补偿、长期逐年支付现金、集体建设用地流转、养老保障安置、逐年货币补偿、土地入股分红等安置方式，此类安置方式构建的生计空间具有长期性、持续性、动态性特征。

M水电站移民生产安置大胆创新，所有生产安置移民均选择了逐年货币补偿安置，化解了人地矛盾，减缓了资源环境压力，移民满意度提高；打破了原有的“以土定搬迁”的安置模式，加快了移民搬迁安置进度，推动了工程的建设，为电站提前下闸蓄水创造了条件。同时，由于移民搬迁安置不再受生产安置限制，实施阶段形成的集镇新址、集中安置点均紧邻国道或县道，具有得天独厚的区位优势，为移民后续从事运输业、零售业和旅游业等提供了极大的便利条件，进一步拓宽了移民生计空间。

为了适应市场经济发展的需要，移民安置模式也由补偿性移民向开发性移民转变，强调把移民安置当作一次发展的契机，通过促进移民安置区的社会经济发展，实现恢复和提高移民生活水平的目标。创新“无土”安置方式，创建无形生计空间，能够在一定程度上解决传统有土安置、有形生计空间潜在的问题，把水电开发和促进当地经济发展相结合，让地方和移民共享水电发展成果。

2.2 生计空间质量改善

2.2.1基础设施改造缩短了地理空间差距，为生计空间质量改善创造了条件

在迈进偏远高山峡谷的征程中，逢山开路、遇水架桥、修建电力、保障通信是水电开发前期工作的重点，在为水电建设创造基础设施条件的同时，也极大地改善了地方落后的交通状况，缩短了当地的地理空间距离。库区基础设施项目的恢复重建、出资建设地方发展促进项目，为当地经济社会的更快发展、人们生活质量提高提供了设施保障。

P水电站建成之前，当地的交通设施较为落后，没有一条二级以上公路。随着复建移民工程的逐步完成，建成了国道、省道、库周公路等共计约170 km，在库区周边形成了环形交通网，县城、集镇、各居民点进行了串联，保障了库区内居民及企业便利的交通出行，形成了一个畅通的地理空间网络，为当地农产品外运、产业园区建设，及优化当地投资环境创造了有利条件。

2.2.2产业结构调整丰富了生计空间层次，为生计空间质量改善创建了渠道

移民工程带来大量资金投入，带动地方农业养殖、建材建筑、交通运输、劳务输出、旅游观光、餐饮娱乐等行业发展，带动库区从安置前相对单一的小农结构向一二三产业融合发展转变。逐步推广的“无形资产”式移民安置方式解放了劳动力，移民在获得持续无形资产的同时，可以继续通过外出务工等途径丰富生计空间层次。移民安置助推生计空间层次实现量化提升、宽度延展，为生计空间质量改善创造了有利条件。

为改善安置区生产条件，给移民创造优良的安置环境。H水电站移民安置规划以餐饮、休闲观光、娱乐、农耕文化体验为亮点打造乡村观光休闲旅游景点，移民可以从事服务、经营，达到增加收入的目的。通过移民安置新建一批特色小镇，提升旅游接待能力，促进了区域经济社会发展。

2.2.3人力资本建设增强了生计空间深度，为生计空间质量改善提供了动力

为了强化移民的人力资本建设，地方政府组织农牧等专业机构开展了大量产业技能、手工制作、劳务输出培训，以及法律维权、健康讲座等公共知识教育，并通过配套建设学校、卫生院、体育活动场所等，提高移民的身体素质与综合素质。

开展的各项人力资本建设活动，一方面直接提升了移民的产业技能，拓展了生计空间宽度和深度；另一方面，技能和公共知识的培训教育作为一项集体活动，可以加速减缓移民对于新环境的不适应感，综合素质的提高为其后续发展储备了“助燃剂”，能够进一步拓展个体的生计空间层次，进而改善生计空间质量。

2.2.4城乡互联互通延伸了生计空间广度，为生计空间质量改善提供了更多可能性

移民安置通过规划集中安置点，复建交通、通信等基础设施，实现了城乡之间在地理空间的互联互通；移民二、三产业安置，城镇化安置及自主安置等安置方式，能够直接实现城乡在“人”之间的互联互通；劳动力技能培训、新建学校医院等公共服务设施，实现了城乡之间在生计空间上互联互通。城乡之间的互联互通将大幅度延伸移民的生计空间广度，为生计空间质量改善提供了更多可能性。

通过移民工程建设，S电站库区12座县城建成区面积近260 km2，常住人口280余万人，分别是20世纪90年代初的6.5倍、3.6倍；城集镇功能跨越式提升，工程建设带动了邻近区域性中心城市的功能逐步完善，辐射能力显著增强；城镇化率明显加快，由20世纪90年代初的10.7%提高到2013年的52.2%；区域中心基础设施条件全面改善，城乡之间的人口流动更加畅通，职业选择更加自由与市场化。

2.3 生计空间变化过程中的潜在风险

水电移民安置是利用社会力量对移民的生计空间因素进行改造，这种改造也存在一定的潜在风险。

2.3.1生计空间萎缩风险：生计资源因移民搬迁而受损

不同地理空间孕育了各异的生计资源，除了家庭联产承包的耕园地外，国家或集体的林下资源、渔业资源、牧业资源通常也是高山峡谷地区移民的重要收入来源。在金沙江上游，虫草等林下资源收入占藏民收入比例达到50%以上；在雅砻江中下游流域，家庭放牧收入也是彝族的重要收入来源。移民搬迁后不仅要失去肥沃的土地，还将被动放弃原本享有的经济空间资源，获得林下资源等生计资源的机会减少，从而引发生计空间萎缩的问题。

2.3.2生计排斥风险：移民安置与社会发展的脱嵌造成生计排斥

随着国家全面深化改革和依法治国重大决策的推行，现行的移民安置与国家社会发展、其他行业存在脱嵌现象。以原有生活水平为基准的移民安置原则，实质上对移民原有资源和财产的补偿，未充分考虑社会可持续发展的需求；水电移民安置与其他行业被征地农民安置政策差异大，可能存在补偿安置标准较低的问题；在新型城镇化、农业现代化快速发展的社会背景下，传统的农业安置方式与社会发展需求现实存在矛盾，表现为农村移民市民化过程与土地交由谁来经营的矛盾，配置土地分散经营的方式同农业现代化需要连片规模经营的矛盾，配置土地分散经营的增值空间有限性同移民迫切要求实现全面小康目标的矛盾[4]。由于移民安置未嵌入到社会发展空间之中，这将使得移民成为更特殊的群体，其生计活动因特殊性受到社会的排斥，引发生计排斥风险。

2.3.3生计能力降低风险：社会资本不足与社会空间断裂造成生计能力降低

搬迁对移民的生产生计的冲击，本质上是移民的可持续发展能力在搬迁中受到损害，原有的能力在新环境中已经不在适用[5]，搬迁后生产生活方式可能发生改变，移民原有的生产技能和生活经验失去了作用，需要花费成本学习新的生计活动。受教育水平较低，掌握的生计技能比较少，生计层次比较低，无法借助知识与技能增强发展能力。

从社会空间角度看，移民安置有可能造成社会关系网络的断裂与重组、社会支持力量的衰弱。空间是社会互动的产物，社会互动也受时空因素的制约，在居住空间发生改变的情况下，移民以往习惯和熟悉的社会互动方式与结构都将发生变化。发展过程离不开社会资本的帮助，无论是日常生活中的困难，还是外出务工等，移民对社会关系资源都有较高程度的依赖[3]。空间具有生产能力，社会空间的断裂导致移民惯有依赖的社会资源受到限制，移民共同体的价值生产能力难以维持，生计能力随之降低。

2.3.4生计空间不可持续风险：缺乏利益共享机制

受区域历史传统、自然地理环境、社会经济发展水平、民族宗教等因素影响，水电移民安置难度越来越高。为突破移民安置难度，在安置方式方面进行了切实有效的探索实践，并创新了养老保障、逐年货币补偿等安置方式，构建了“无形资产”式的移民生计空间，但却始终未得到法律层面的认可，缺少有力的政策支持。

现行的移民补偿与安置模式对移民生计的保障受外部市场环境、移民资本积累约束较强，尚不具备可持续性，没有真正体现移民分享工程效益的内在要求，无法通过移民安置促进地方社会经济发展。存在移民安置后返贫问题，贫困移民生计恢复难度大，脱贫攻坚任务艰巨，需要创新移民安置方式与利益共享机制。

3 优化移民生计空间结构、提高生计质量的建议

3.1 加强顶层设计与政策创新，建立健全水电开发利益共享机制

移民承担着水电开发带来的贫困风险，理应分享水电开发效益，利益共享超越了补偿与收入恢复，是推动移民生计可持续发展的关键。为进一步优化移民生计空间结构，构建健康持续的利益共享机制，建议：①通过完善政策制度，规范养老保障、逐年货币补偿等安置方式的实施标准及做法，统筹考虑电站运行结束后土地恢复、移民稳定发展措施等，以最大程度减缓实施过程中的风险；②创新资产收益扶持方式，探索扶贫开发、收益分配、移民安置的创新改革，实现资源开发与脱贫致富有机结合，让更多移民分享资产开发收益；③对于移民收入结构多样、市场发展成熟地区，可以探索建立留地安置，共享经营性建设用地入市收益[6]。

3.2 精准识别移民的生计空间需求，拟定切实可行的移民生计恢复与发展方案

随着国家移民政策的不断完善和“以人民为中心”发展理念的逐步深入，社会各界对移民安置工作提出了更高的要求。由于掌握不同社会资本的移民面临着的生计困境不同，有的缺乏资金，有的缺乏产业技能，有的缺乏支持性的社会关系网络，需要精准识别移民不同的生计空间需求。对此，建议在实物指标调查阶段，调查区分不同移民家庭的生计现状与生计发展需求；在移民安置规划阶段，结合地方资源现状，根据生计发展需求拟定差异化、针对性的生计恢复与发展方案；在移民安置实施阶段，对生计恢复进展情况进行跟踪监测、评估指导；在移民后期扶持阶段，通过采取帮扶措施支持生计后续持续稳定发展。

3.3 通过加强移民社区建设，提高移民生计行动能力

移民生计可持续发展问题，并不单纯是经济问题，也是一项社会问题、政治问题。社会关系网络、传统生活共同体的瓦解对移民生计能力造成影响，移民安置迫切需要重塑社会空间，要加强移民社区公共服务基础设施建设，提高社区公共服务水平[7]。社区公共空间是移民社会行动的“场域”，能够为开展社会行动提供动力，需要合理规划建设文娱室、活动广场等公共设施，为移民尤其是老年人、妇女等脆弱人群提供社会交往的空间，通过重塑社会关系网络培育移民的生活共同体与社区归属感，增强移民与社区之间的信任，并借助社区空间力量以提高移民的生计行动能力[8]。

3.4 加强移民人力资本建设、发展主体性塑造，推动实现“人的现代化”

对人的投资，特别是对人的健康和教育的投资，与经济增长之间联系密切。社会发展的现代化在于“人的现代化”，人力资本建设主要包括基础教育、健康卫生、职业技能等，获得更好的教育是切断贫困代际传递最有效的手段，建议在移民后期扶持政策中纳入对移民儿童教育的帮扶；为移民提高基本的医疗保障，加强健康知识宣传，提高健康意识，降低移民后期发展过程中的患病风险；将技能培训切实纳入移民安置规划与后期扶持政策，以适应特色产业发展需求，提高少数民族的人力资本存量[9]。尊重和发挥移民的主体性，相信他们的自我教育和自我管理能力，鼓励其积极参与公众活动，充分利用他们的本土资源，提升社会资本存量。

3.5 依托库区禀赋特色资源，将特色产业规划与工业化、城镇化有机衔接，统筹城乡发展空间

水电移民安置新县城H县花椒产业化发展等实践经验表明，农村移民生计的健康可持续发展无法脱离工业化、城镇化，移民生计空间无法脱嵌于城市空间、工业空间而“游离式”存在。高山峡谷地区有差异化的特色资源，移民安置应最大限度发挥其资源优势，通过特色资源优势弥补地理位置、时间距离的先天不足，并与工业化、城镇化发展需求有机衔接；转变传统的农业发展方式，开展特色产业规划，统筹移民生计空间与城市发展空间，搭建利益共同体[10]。

4 结 语

本文借鉴空间社会学分析视角，基于水电移民安置实践，对移民安置前后生计空间变化情况对比分析，发现移民生计空间结构存在置换、拓展与建构的变化，以及生计恢复的“不变”与生计转型的“变”。移民安置为生计空间质量提供了契机，基础设施改造缩短了地理空间差距，产业结构调整丰富了生计空间层次，人力资本建设增强了生计空间深度，城乡互联互通延伸了生计空间广度。同时，在生计空间变化过程中，也存在生计资源萎缩、生计排斥、生计能力降低及生计空间排斥风险，应通过顶层设计政策创新、精准识别生计空间需求、社区建设、社会资本开发、统筹城乡空间等方式重构一个可持续的生计空间，实现水电开发与移民利益共享。

移民生计空间嵌入到社会经济发展的历史维度之中，具有系统性、复杂性、立体性特征。全国范围内推进实施乡村振兴，为移民生计空间重构提供了新的机遇与可能性。鉴于工程社会与乡村振兴都具有各自范围内的差异性，如何让二者有机互嵌则是笔者下一步研究的落脚点。