2012—2021年山东省人才政策文本分析

高卫中，杜清玲，刘 英

一、问题的提出

人才是第一资源，人才的竞争从某种意义上说是政策和制度的竞争。人才开发，政策先行，良好的政策环境对人才的培养、引进、激励和保障等环节发挥着重要作用[1]。近年来，山东省着眼于经济社会发展，相继出台人才发展规划，不断完善人才发展机制创新与政策支持，并将海外高层次人才引进作为重点，先后实施了一系列加强引进海外高层次人才的政策措施。苏榕等分析国家及各省市科技人才政策发现，华东地区表现出了对人才的强烈渴求，2017年10月—2018年8月，华东地区新出台的人才政策占全国的35%，其中山东省表现最为亮眼，新出台的人才政策占华东地区7个省市的39%[2]，但鲜有对山东省人才政策的文本分析。本文运用政策文本分析方法，以2012—2021年山东省典型人才政策为研究样本，采用政策年度、政策类型、颁布主体和文种类型4个维度分析框架，总结山东省人才政策阶段特征及取得的成绩，剖析存在问题，并相应提出符合山东省人才政策实际的对策建议。

对区域人才政策的研究，目前学术界大多采用文本分析的方法。刘忠艳等以1978—2017年国家级人才政策为研究数据，以重大事件为时间节点，对人才政策演进的历史轨迹、发文主体、阶段性政策要点以及政策工具进行内容分析[3]；苏榕等以党的十九大以来国家出台的人才政策为研究样本，从颁布主体、地区分布、颁布时间、政策类别和战略立足点5个角度分析国家及各省市科技人才政策[2]；盛亚等采用政策年度、适用对象、政策类别和政策文种4个维度对浙江省1996—2015年政策文本进行计量分析[4]；刘佐菁等从政策年度、政策类型、颁布主体和文种类型4个方面对广东省2006—2015年人才政策进行统计分析[5]；徐增阳等从政策数量、政策类型、发文单位、覆盖范围和政策工具5个维度对海南省2000—2020年人才政策进行文本分析[1]；李燕萍等从政策时期、政策对象、政策类别和政策文种4个角度，对湖北省2001—2015年人才政策进行统计分析[6]。上述已有研究发现，人才政策着力点与各阶段的经济和社会发展战略导向密切相关，国家人才政策的制定影响各省市人才政策的制定，政策有明显的阶段性特征；分析各省市这一时期的人才政策特点、演变和发展趋势，结合各自现状剖析存在的问题并相应提出建议。由此可见，人才政策文本分析已取得较丰富研究成果。

二、研究样本与分析框架

(一)研究样本

2012—2021年，中共山东省委、山东省人民政府为加强人才引育工作，贯彻实施国家创新驱动发展战略，并结合山东省实际出台了一系列人才政策文件。本文对人才政策进行地域性研究，选取的人才政策也仅限于山东省级层面。为准确获取研究所需的政策文本，首先从中共山东省委、山东省人民政府及相关部门官方网站进行人才政策文本的查询；然后以山东省人才工作领导小组办公室提炼的137条重点人才政策作为参考，整理完善政策文本；最后咨询相关专家删除相关度不高和已废止的样本，共收集2012—2021年山东省典型人才政策87项。

(二)分析框架

目前学术界大多采用政策年度、政策数量、适用对象、政策类别、发文主体和政策文种等维度对政策文本进行计量分析[7-9]。本文借鉴熊勇清等的文本分析方法[7]，并结合山东省人才政策实际，从政策年度、政策类型、颁布主体和文种类型4个维度，总结归纳山东省2012—2021年人才政策演变过程与特征。

1.政策年度维度

分析随着经济形势及人才工作形势的变化，山东省人才政策数量2012—2021年呈现的发展趋势，尝试揭示山东省人才政策与宏观形势之间的关系。

2.政策类型维度

依据潘晨光的分类标准[10]，结合山东省人才政策内容，将人才政策划分为7种类型，人才政策类型及内涵见表1。

表1 人才政策类型及内涵

3.颁布主体维度

人才政策的实施涉及多部门间的协同合作，通过统计山东省人才政策颁布主体发文情况，分析有关部门参与人才工作的程度。

4.文种类型维度

本文提取了10种人才政策文种[11]，由于政策文种分类没有统一的标准，参考现有研究将10种政策文种归为5类。不同类型的政策文种具有不同的规范性和可操作性，可操作性的强弱对人才政策的落地程度产生直接影响[7]，表2给出了5类文种类型及特点。

表2 人才政策文种类型及特点

三、政策文本分析

2012—2021年山东省人才政策年度和类型数量统计见表3。

(一)政策年度维度

由表3可知，2012—2021年，山东省共颁布人才政策87项，年均约9项。从纵向来看，前6年山东省人才政策颁布数量总体呈曲折上升趋势，其中前4年属政策执行期，相对而言政策颁布数量较少；2016—2017年补充强化了7项“十二五”期间颁布的政策，2017年政策颁布数量陡然增加，并连续5年年均颁布人才政策14项。2012—2021年山东省人才政策数量变化趋势如图1所示。

表3 2012—2021年山东省人才政策年度和类型数量统计 单位:项

图1 2012—2021年山东省人才政策数量变化趋势

值得注意的是，2016年中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅出台《山东省“十三五”人才发展规划》后，2017—2021年连续5年山东省人才政策颁布数量达70项之多，占山东省2012—2021年人才政策颁布总数的80%。从政策年度维度看，山东省人才政策阶段性特征比较明显。

1.国家人才政策影响山东省人才政策

2003年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》颁布后，2003年中共山东省委、山东省人民政府出台《关于实施“泰山学者”建设工程的意见》，从2004年实施至今取得了显著成效。2016年，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》。2016年中共山东省委出台《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，2017年中共山东省委、山东省人民政府出台《关于做好人才支撑新旧动能转换工作的意见》，2019年山东省10部门联合发布《加强新形势下引才用才工作的若干意见》，这3个意见是山东省近几年人才工作的纲领性文件。

2.实施细则制定具有滞后性

2016年中共山东省委出台《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，相关部门为落实该意见，必须结合自身实际进行调研和论证方可出台相应的实施细则，因此直至2018—2020年，相关部门制定的《山东省支持青年人才创新创业的若干措施》《关于进一步强化服务保障充分发挥院士作用的若干措施》《关于深化省属科研院所体制机制改革的若干措施》等人才政策才陆续出台。

3.海外引才政策是创新的亮点

海外引才一直是山东省人才引进的主渠道，2017—2021年山东省出台的与海外引才相关的政策13项，其中，既包括《加强新形势下引才用才工作的若干意见》《山东省“十四五”人才发展规划》等纲领性文件，又包括《关于实施“人才兴鲁”行动打造新时代人才聚集高地的若干措施》《山东省支持青年人才创新创业的若干措施》等实施细则；既注重国际高科技人才的引进，如《引进顶尖人才“一事一议”实施办法》，又注重创新团队建设，如《山东省高等学校青年创新团队发展计划》；既注重海外人才的引进，如泰山学者要求引进海外特聘教授占一定的比例，还增加了“齐鲁之约”泰山学者等，又规范人才工作基地的建设与管理，如《山东省离岸创新人才引进使用支持办法(试行)》《山东省实施省级留学人员创新创业示范园项目认定和管理暂行办法》《外国人来山东工作便利化服务若干措施》。

(二)政策类型维度

由表3可知，山东省2012—2021年出台的人才政策，从横向来看，综合类、培养类、保障类的人才政策远高于其他4类，分别占人才政策总数的29%、22%、22%；激励类的人才政策仅占6%；流动类的人才政策无。从政策类型维度看，山东省人才政策以综合类、培养类和保障类为主，引进类和评价类为辅，政策类型体系相对完善，但流动类和激励类政策相对不足，7种政策类型分布不均衡，其分布的形成原因有三方面。

1.国家综合类人才政策影响山东省人才政策

国家人才政策，如《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《“十三五”国家科技人才发展规划》等均为综合类政策，山东省政策受此影响，出台的人才政策主要以综合类为主，在7种政策类型中综合类占29%。

2.精准引育“高精尖缺”人才

2016年中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅出台《山东省“十三五”人才发展规划》后，山东省注重有针对性地实施专业技术人才引育工程，完善从基础教育到专项人才引育的梯级创新型人才资源储备，组织实施齐鲁名师名校长、泰山人才工程、海外引才引智、青年人才创新创业等引育工程，这也是2017年政策数量陡然增加的主要原因。随着保障类、培养类政策的日趋完善，山东省人才关注的评价类、引进类政策也随之颁布，如2019年16个部门联合发布《关于分类推进人才评价机制改革的实施意见》、5个部门联合发布《山东省柔性引进人才办法》，2020年7个部门联合发布《关于调整优化引进顶尖人才“一事一议”申请认定工作的通知》等。

3.政策类型的内在属性不同

引进类、培养类、评价类、保障类、综合类政策具有吸引力，需根据宏观形势适时调整，故政策修订频繁，相对而言数量较多；激励类政策主要以人才、科技的奖励为主，能够发挥长期支撑作用，因此政策修订平缓，数量较少；而流动类政策以市场调节为主，政府作用减弱，政策数量也较少。

(三)颁布主体维度

2012—2021年，山东省人才政策发文部门共37家，反映了人才政策颁布主体的广泛性和复杂性，表4统计了合计发文数量居前10位的政策颁布主体的单独发文量和联合发文量。其中，山东省人力资源和社会保障厅单独发文和联合发文的人才政策均最多，占人才政策总数的55%；中共山东省委组织部和山东省财政厅联合发文政策数量均占33%；发文政策数量10项以上的有6个部门，排名第4至6位的依次为山东省教育厅、山东省科学技术厅和山东省人民政府办公厅。

表4 山东省人才政策颁布主体的政策数量分布(前10位) 单位:项

从颁布主体维度看，山东省2012—2021年人才政策具有三方面突出特征。

1.颁布主体范围广

山东省人才政策颁布主体达37家，涉及范围较广，既包括中共山东省委、山东省人民政府，又包括众多山东省政府部门，如省人社厅、省财政厅、省教育厅、省科技厅等，同时还包括山东省人才工作领导小组办公室。

2.颁布主体定位准

中共山东省委、山东省人民政府发挥顶层设计作用，制定颁布了《山东省“十三五”人才发展规划》《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》等全省人才工作纲领性文件，负责完善全省人才工作顶层设计；中共山东省委组织部、山东省人社厅作为主管人才工作的部门，出台的人才政策占89%；山东省教育厅、山东省科技厅、山东省财政厅等纷纷从教育人才、科技人才、人才资金等方面为山东省人才工作提供多方面的支持和保障。

3.发文对象层次高

2012—2021年，山东省以高层次人才为发文主要对象的政策有42项，占人才政策总数的48%；中共山东省委组织部作为全省人才工作的主管部门，联合发文中59%的政策是围绕高层次人才的；发文数量排名第4位的山东省教育厅和第5位的山东省科技厅的发文主要对象分别为教育人才和科技人才，其中大部分也属于高层次人才范畴。

(四)文种类型维度

2012—2021年山东省人才政策文种类型丰富多样，其中，管理办法类政策数量最多，排名第1位，占人才政策总数的36%；指导意见类排名第2位，占33%；实施细则类排名第3位，占17%；发展规划类排名第4位，占10%；法规条例类排名第5位，仅占4%。文种类型分布如图2所示。

图2 2012—2021年山东省人才政策文种类型分布

从文种类型维度看，山东省人才政策特点显著。

1.文种类型全面多样

山东省人才政策涵盖了全部的5种类型，每种类型还包括多种具体文种，如指导意见类包括指导意见、实施意见、若干意见、试行意见等，类型比较丰富。

2.文种类型虚实结合

在87项人才政策中，山东省既有注重战略的法规条例类、指导意见类等务虚文种，又有注重落实的发展规划类、管理办法类、实施细则类等务实文种。其中，务实文种占63%，这有力推动了山东省人才强省战略的深入实施。

3.文种内容创新性强

山东省先行先试实施人才工程，与时俱进提升人才工程。泰山人才工程是中共山东省委、山东省人民政府实施的一项重大人才工程。其中，泰山学者工程从2003年开始实施，2010年完善提升该工程，2014年将泰山学者工程优化拓展为泰山学者工程和泰山产业领军人才工程，2021年深化提升该工程。2020年底第三期泰山人才工程实施完成，累计遴选近3 000人，有效集聚了一批高层次领军人才，在海内外产生广泛影响，享有良好的声誉和公信力。山东省计划“十四五”期间，面向海内外遴选泰山学者攀登专家50名左右、特聘专家300名左右、青年专家2000名左右，泰山产业创新领军人才750名左右、创业领军人才500名左右、经营管理领军人才150名左右、技能领军人才150名左右[12]。

四、政策分析与建议

(一)政策分析

1.山东省2012—2021年人才政策取得的成绩

(1)既有数量支撑又有质量保障。2012—2021年，山东省制定了87项人才政策，覆盖人才引进、培养、评价和保障等方面，为山东省人才工作开展建立了良好的政策环境。同时，山东省人才政策具有较高含金量，如泰山人才工程，为保证工程的顺利实施，激励泰山学者全身心地投入学术研究，山东省财政和设岗单位每年列专项资金支持泰山人才工程。

(2)既类型丰富又重点突出。山东省人才政策类型丰富多样，全方位助力山东省人才强省战略实施，既有《山东省“十三五”人才发展规划》等全省人才发展顶层设计方面的政策，又出台解决山东省人才发展瓶颈问题的政策，如出台《山东省高层次人才服务绿色通道规定》，为引进高层次人才提供良好服务；出台《加强新形势下引才用才工作的若干意见》，强化全省人才培养；出台《关于加强对西部经济隆起带和省扶贫开发重点区域人才支持的意见》，着力解决山东省西部地区人才短缺问题。

(3)颁布主体既广泛又协同。山东省人才政策发文部门共37家，反映了人才政策颁布主体的广泛性。联合发文的政策数量占人才政策总数的56%，发文部门年度政策数量统计见表5。从纵向来看，在2015年之前，联合发文数量较少，此后人才政策的联合发文数量呈逐年增长趋势，陆续出现4个、5个、7个、8个、10个、16个部门联合发文的情况。更多部门联合发文的情况逐渐增多，表明部门之间的协同性不断增强[13]。

表5 发文部门年度政策数量统计 单位:项

2.山东省2012—2021年人才政策存在的问题

(1)类型结构不尽合理。山东省人才政策7种类型中，综合类的政策过多，达到29%；而人才流动、激励的政策仅为6%。在5种文种类型中，法规条例类的政策仅占4%，不利于发挥人才政策的权威性。

(2)颁布主体较多。87项人才政策涉及37个颁布主体，其中联合发文占56%，联合发文中7个及以上部门发文占18%，个别政策涉及的发文部门多达16个。较多的颁布主体容易导致部门政策间出现趋同化现象[14]；联合发文虽然能避免政策的趋同化，但是过多部门的参与容易导致政策制定周期较长，以及政策牵头部门不清晰等问题[4]。

(3)青年人才政策顶层设计不足。目前，除博士后相关政策外，山东省青年人才政策零散分布于各类高层次人才政策中，专门针对青年人才的政策仅有3项，尚待明确全省青年人才工作发展思路和任务目标，对青年人才项目进行优化和整体布局。此外，山东省当前青年人才政策还存在普惠性不足、重引进轻培养和重立项轻管理等情况。

(二)政策建议

1.平衡政策文种类型数量

人才队伍建设是一项复杂的系统工程，既需要发展规划类、指导意见类政策的顶层设计，更需要管理办法类、实施细则类政策细化人才工作的规范，否则就会出现政策悬空。同时，要尽量协调5种政策文种类型的数量，确保不仅有规范性和约束性的政策，而且有更多指导性和可操作性的政策，既能够提供程序方面的指导又具有更多灵活性。

2.明确政策颁布牵头部门

为避免颁布主体过多导致的趋同化[14]以及联合颁布主体过多导致的政策制定周期较长等问题[4]，建议明确人才政策颁布的牵头部门，牵头部门制定和发布政策，同时合理选择联合发文部门并控制其数量，尽量做到及时有效传达政策。

3.加强青年人才政策顶层设计

青年人才处于科研起步阶段，科研成果产出需要足额经费支持和一定时间积累。青年属于各类人才中相对弱势群体，主要体现为争取科研经费渠道少、难度大和资助少，常常沦为科研二把手，难以获得职业独立[15]。山东省青年人才工作缺乏方向性引领，各类青年人才政策相对零散，因此急需加强青年人才政策顶层设计，针对目前青年人才队伍发展存在的问题，对青年人才项目进行优化和整体布局。