全面预算绩效管理视域下高校内部控制体系的构建

●王 晴

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。 随着高等院校预算绩效管理进程的逐步深入，经济活动中呈现出的风险因素不断变化，原有的内部控制体系凸显出约束力度不强、信息技术手段支撑不足等问题，因此探索全面预算绩效管理视域下高校内部控制体系的优化方案具有重要的现实意义。

一、 全面预算绩效管理的理念与实践

党的十九大报告指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。 而后2018 年中共中央、国务院颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，指出“用 3－5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”。 此外，2020 年修订后的 《中华人民共和国预算法实施条例》又细化完善了预算绩效管理各环节的有关要求，夯实了预算绩效管理的法律基础。 可见，全面实施预算绩效管理是现代社会发展的必然需求，更是高等院校实现高质量可持续发展的必然途径。

（一）高校全面预算绩效管理的内涵

全面预算绩效管理是将绩效理念融入预算编制、 执行和监督等管理过程，对高校的全部预算收支，以资金管理为主线，统筹衡量投入成本、产出效益、 发展潜力和服务效能等全方位因素，强化绩效目标设置、绩效监控与评价、结果应用与反馈，建立覆盖事前、事中、事后全流程的绩效管理机制，注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束， 确保财政资金使用的效率和效果，促进高校内涵式发展。

（二）高校实施全面预算绩效管理的路径

高校在推进全面预算绩效管理的进程中，需要着力解决“重投入轻产出、重支出轻绩效”的现象，在预算编制、执行调整、决算报告等各环节体现绩效管理思想，同时借助信息技术手段，实现科学化精细化管理。

根据财政部2020 年发布的 《预算管理一体化规范（试行）》，预算管理一体化是将制度规范与信息系统建设紧密结合，涵盖基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算调整、预算执行、决算报告等主要环节，有利于进一步提高财政资金的使用效率，以绩效为导向优化资源配置。 自2020 年以来，我国已有部分地区陆续开展预算管理一体化系统建设的试点工作， 在实施过程中，通过将项目作为基本管理单元，建立项目申报评审、预算编制、执行调整、绩效评价和反馈全过程的闭环系统，强化绩效目标完成度和执行进度的双重监控，动态、及时地对项目全生命周期进行跟踪问效，有效推进了全面预算绩效管理的进程。

二、 全面预算绩效管理视域下高校内控管理的风险点

按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》有关规定，高校在建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的进程中，必将面临原有管理模式的打破与重立，在此过程中， 预算层面内控管理也呈现出新的风险点。

（一）绩效评价指标设定的风险

在全面预算绩效管理的实施过程中，绩效评价指标的设定占据关键地位。评价指标是绩效评价工作开展的有效依据，其设定应满足科学、合理、可量化等原则。目前高校在绩效评价指标的设定环节普遍存在套用共性模板、缺乏个性设置、细化程度不足等问题，引发指标设定不能真实反映项目产出效果、可比性差等风险，由此导致绩效评价结果失真、参考意义不高，严重影响全面预算绩效管理的进程。因此全面预算绩效管理视域下的高校内部控制应针对这一风险点进行有效防范，确保指标设定全面具体、可量可比。

（二）预算执行过程监控的风险

预算执行过程监控是指在项目运行过程中， 对项目执行进度和绩效目标的双监控，是预算绩效管理的核心环节。动态、实时地进行有效监控能及时发现预算执行过程中的偏差， 进而采取相应措施进行优化调整，确保按时完成执行进度、顺利实现绩效目标。 然而目前高校预算管理中存在“重编制、轻执行”的现象，忽略了对于执行过程的监控，可能导致最终偏离绩效目标。 因此全面预算绩效管理视域下的高校内部控制应强化预算约束，注重执行控制，全流程保障预算执行进度和绩效目标的实现。

（三）绩效评价结果运用的风险

绩效评价结果的反馈与运用是全面预算绩效管理的最终目标。恰当利用绩效评价结果能够优化资源配置， 提高资金使用效率，有效指导决策，推动高校内涵式发展。然而部分高校对于绩效管理的理念贯彻不够深入、执行力度不足，弱化了绩效评价结果的运用，导致预算绩效管理成效不显著。 因此全面预算绩效管理视域下的高校内部控制应侧重结果导向，强调成本效益，形成覆盖事前、事中、事后的全覆盖管理机制，使绩效评价结果充分发挥决策、分析和预测的作用，保障高校长远发展。

三、全面预算绩效管理视域下高校内控管理现状

在全面预算绩效管理不断深化的背景下，高校原有的内部控制模式逐渐呈现出约束力度不足、信息化水平不高、评价机制不健全等问题， 制约了预算绩效管理的实效化。

（一）内部控制约束力度不足

在全面预算绩效管理的实践中，高校面临着管理理念与模式的双重更新，新的业务流程与经济活动运转方式也就产生了新的管控风险点， 例如在绩效评价指标的设定、预算执行过程的监控以及绩效评价结果的运用等环节，面对新的风险领域，高校原有的内部控制体系呈现出约束力度不足的问题。

要打破内控约束力度不足这一现状，高校需要结合自身预算绩效管理进程的具体情况，及时更新制度，完善流程，优化顶层设计，建立风险评估机制，形成与全面预算绩效管理相适应的内部控制体系，有效防范风险，提升管控实效。

（二）内部控制信息化水平不高

《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出， 要加快预算绩效管理的信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”现象，促进业务及财务等信息的互联互通。 《预算管理一体化规范（试行）》中也提及，要以先进的信息技术为支撑， 把业务规则和信息系统实现有机结合，全面深化预算制度改革。 由此可见，信息技术正在逐步赋能预算管理，推进预算管理现代化， 然而高校自内部控制建设启动以来，信息化水平普遍不高，无法与全面预算绩效管理的信息化需求相匹配， 一定程度上削弱了预算层面内控的有效性。

借助新技术手段进一步提高内部控制信息化水平，是高校健全内控体系的必然选择。高校应充分利用大数据、人工智能等技术，持续推进业财融合，打破信息壁垒，实现预算执行过程的实时监控与预警，建立全方位、全过程、全覆盖的动态管控模式。

（三）内部控制评价机制不健全

内部控制评价是指对内控建设和执行的有效性进行的评价， 在预算绩效管理逐渐深化的背景下， 高校更加需要健全的内控评价机制来履行监督职能， 保障绩效管理的实效性，提高资金的使用效率和效果。 然而高校在内部控制建设过程中， 普遍对内控评价有所忽视， 体现为内控评价标准和执行方案不够系统全面、内控评价主体较为单一等问题。

为进一步推进内控建设实质化， 提高内部控制管理效能， 高校应建立健全内控评价机制，设计科学的内控评价指标体系，建立内外部相结合的评价机制， 提高内控评价的客观性和准确性， 助力全面预算绩效管理的顺利实施。

四、 全面预算绩效管理视域下高校内控管理体系的构建方案

在全面预算绩效管理不断深化的背景下， 高校原有的内部控制体系需要进一步优化，以与绩效理念相匹配，进而有效保障预算绩效管理的实施。

（一）推进内控管理纵深化发展，有效提高风险防范能力

依据全面预算绩效管理的指导思想和目标任务，结合高校自身管理实际，针对新增和变化的风险因素，持续完善内部控制体系，促进内控管理纵深化。

1、更新内控制度，优化顶层设计。 建立健全与预算绩效管理相匹配的内部控制制度，通过对原有制度进行分析研判，以绩效管理为核心，遵循全面性、重要性和适应性等原则，及时废除、修订和新增内控制度，确保内控规范能够贯穿预算编制、执行调整、绩效评价、决算报告等全部过程， 实现对预算管理全流程控制，同时对于关键环节的风险点实现重点管控和监督，在职责分工等方面形成有效牵制，强化约束力度，切实防范预算绩效管理过程中的风险。

2、完善业务流程，实现管控全覆盖。 根据《预算管理一体化规范（试行）》的有关要求，预算管理以项目作为基本单元，高校应当注重项目库从储备、实施到结束的全生命周期管理过程， 并基于风险防控视角进行业务流程的优化，规范项目库准入与退出机制，完善项目审核与论证过程，遵循科学合理、可比可量化的原则细化项目绩效评价指标， 在项目执行过程中定期进行执行进度与绩效目标双监控，对于存在的偏差及时调整优化， 充分运用绩效评价结果指导决策， 将评价结果作为下一期间项目考量的重要参考， 形成预算管理事前、事中、事后全流程的内部控制机制，实现管控全覆盖。

3、注重内控评价，强化反馈运用。 提高对内部控制评价的重视程度，每年至少组织一次对内部控制系统设计和执行的有效性进行分析和评估，并进行有针对性的改进，以保证内部控制目标的达成。首先从控制环境、风险评估、内控活动、信息沟通、评价监督五个要素为出发点，构建科学的内控评价指标体系，同时建立内外部相结合的内控评价机制， 引入会计师事务所等第三方机构进行外部内控评价，提高内控评价的准确性，并健全内控评价披露机制，注重评价结果的运用和反馈，提高内部控制的透明度， 推进内控管理纵深化发展。

（二）提高内控管理信息化水平，加速推进治理体系现代化

践行“制度+技术”的管理理念，提高内部控制信息化水平，促进财务治理体系和治理能力的现代化。

1、 推进业财融合进程， 打破信息孤岛现象。 业财融合是指业务和财务的流程融合、信息融合以及管理融合，业财融合能够有效优化资源配置，提高财务管理的效率和效果。 在全面实施预算绩效管理的过程中，高校应依托大数据、云计算、人工智能等现代技术手段，建立信息共享平台， 打破各部门之间的信息壁垒。通过业财融合，在预算编制环节推进资源的共享共赢和优化配置， 提高资金的使用效率；在预算执行过程中实现执行进度和绩效目标的实时查阅，提高预算管理透明度；在绩效评价环节自动呈现数据分析比对结果，为决策提供充足的数据支持。

2、 建立监控预警系统， 服务预算绩效管理。 监控预警系统是在业财融合的基础上，对数据进行实时采集、清洗和转换，比对既定规则进而形成的持续风险监控预警机制。高校应先依据预算绩效管理各环节的具体需求，将内控制度和流程编译成为机器语言，形成涵盖控制要点、 识别机制和预警规则的指标体系，进而借助信息技术手段， 采集项目执行进度、资金支付情况等数据，加工处理形成满足查询和分析条件的数据仓库，依据既定的指标体系进行规则校验和偏差预警，实现动态监管，提高绩效管理效率。

3、 加速内控模块互联， 提高管控治理实效。全面预算绩效管理视域下的内部控制体系不应仅局限于预算层面的内控管理， 预算、收支、采购、资产、建设项目和合同管理六大层面内部控制机制的互联互通才能全方位保障绩效管理的顺利实施。高校应加快建立六大业务层面的内部控制信息系统，提高内控管理的科学性和有效性， 同时推进六大模块的互联互通，借助信息技术手段有效识别和防范业务对接环节的风险因素， 打破内控管理碎片化现象，全方位提升管控治理实效。

（三）提升内部控制执行力，切实提升绩效管理实效

执行力是内部控制有效运行的重要因素，在内控制度完备、信息技术手段充分赋能的前提下，执行力的关键则在于人。

1、 丰富人才储备， 保障内控工作高效开展。内部控制是一项兼具系统性与综合性特点的工作，内控工作的开展涉及到财务、资产、审计等诸多部门，高校应注重内部控制人才队伍建设，定期组织业务交流与培训，提升内控人才队伍的复合能力，为内部控制执行奠定坚实的人员基础。 此外，高校应对内控执行情况设置全面合理的考核机制， 结合内控评价的结果，落实岗位责任考核，进一步提升内控制度的执行效果。

2、 强化绩效理念， 将制度转化为治理效能。将全面预算绩效管理的理念融入内部控制工作中，打破传统“重投入轻产出、重支出轻绩效”的运行模式，以绩效为导向优化内部控制体系，提升全体人员的内控管理意识，细化内部控制各个层面的管控要点， 注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，坚持全面覆盖与重点控制相结合， 确保内部控制高质量执行，将内控制度有效转化为治理效能，切实提升预算绩效管理实效。