生态环境损害赔偿磋商的现实困境和相关制度完善分析

赵莎莎

（甘肃省生态环境科学设计研究院，甘肃 兰州 730000）

1 引言

生态环境保护问题是社会经济发展绕不开的话题，主要原因在于，经济社会的扩张必然会影响到原本健康的生态环境体系。回顾以往经济发展中的经验教训，企业污染后带来的一系列生态问题清晰可见、触目惊心，而由于过去环境保护相关法律法规的缺失，企业对环境造成了污染，通常为环境治理买单的是政府财政，而生态环境破坏的最大受害群体则是广大的人民群众，为了打破这种“企业得利、群众受害、政府花钱”的模式，生态环境损害赔偿磋商机制应运而生。在经济高度发展的今天，已经不允许重蹈“先污染，后治理”的覆辙，生态环境损害的最大威胁是现代化的工业体系，为了尽可能地降低企业发展对生态环境的影响和破坏，环保部门对企业发展的控污、治污问题提出了更加严格的要求，同时，也提出了生态环境损害赔偿磋商机制，不仅要严控污染源，而且通过“谁污染、谁治理”的举措，关联企业的经济利益，让污染企业为生态环境损害问题买单，也迫使企业不断提升自身环保要求和污染排放标准，进而在控污、治污问题上实现多元化的解决途径。然而，生态环境损害赔偿磋商机制虽然已经在施行，但是由于政策发展起步较晚，相关法律法规仍未健全，相关管理机制并不完善，导致在实践执行过程中存在很大的分歧和争议，也给生态环境损害赔偿磋商的顺利进行带来很大的困难，鉴于此，政府部门应该重视生态环境损害赔偿体系的建设和实践工作，不断健全和完善理论和实践体系，保障生态环境损害赔偿磋商通道，促进生态修复资金的顺利到位，从而为减轻生态环境损害、提升生态环境质量增强约束力和执行力。

2 生态环境损害赔偿磋商的现实困境分析

2.1 生态环境损害赔偿磋商的理论困境

生态环境损害赔偿磋商理论基础薄弱，相关法律依据和管理机制既有矛盾，也有争议，成为限制生态环境损害赔偿磋商顺利开展的一大现实困境。主要原因在于以下几个方面：一方面，生态环境损害责任人明确，但是法律和相关机制中对生态环境损害的利益代表人却存在较为模糊的界定，企业对生态环境造成严重破坏，最大的受害群体是人民群众，而人民群众通常是独立的个人，作为利益代表人去与企业进行生态环境损害磋商显然不合适，而成立社会组织向企业索赔的难度同样不小，企业对社会组织的索赔问题通常无视，有望顺利与企业进行赔偿磋商的只有政府部门，但现有法律表明了生态环境损害赔偿问题并非行政法律关系，而属于民事关系，政府与企业通常存在相关利益，通过民事关系磋商环境损害赔偿很难得出满意的结果；另一方面，相关法律体系和管理机制的不完善，甚至自相矛盾，也给赔偿磋商带来很大的阻碍，我国现有的生态环境损害赔偿磋商理论基础是建立在民典法中的物权法，多倾向于私权的所有权定义，而生态环境问题属于国家自然资源问题，是国家所有，在我国宪法和民法上都有对国家所有权的定义，显然，现有的相关法律法规以民事关系定义生态损害赔偿磋商与国家根本法律相矛盾，涉事污染企业仅承担民事责任也降低了对生态环境污染行为处罚的威慑力，这就给生态环境治理留下了很大的监管漏洞，从而导致生态环境损害赔偿磋商困难重重。

2.2 生态环境损害赔偿磋商的实践困境

由于相关法律法规和管理机制的不健全，导致生态环境损害赔偿磋商在具体实践中同样存在巨大的困境。首先，在生态环境损害赔偿中，利益代表人通常为地方政府，而地方政府与涉事污染企业往往存在着关联利益关系，毕竟企业发展也为当地政府GDP作出了一定的贡献，特别是地方龙头企业或大中型企业，当地政府对待此类企业的污染问题通常也会选择默许，作为对生态环境治理问题迫切关心的是人民群众，却无法有效融入到生态环境损害赔偿磋商程序中去，也无法作为有效磋商监管人监督政府部门与企业的正确、合理磋商，这也导致部分地方政府在实际追究企业生态环境污染问题、索赔磋商的实践中不作为，污染问题得不到解决，生态环境损害赔偿磋商也不执行，污染企业作为责任主体和既得利益者不仅未得到相应的处罚，反而变本加厉，不利于控污、治污政策的执行；其次，我国在对生态环境损害赔偿磋商机制实践中并未全面施行，目前，虽然多地相继出台了生态环境损害赔偿磋商试点管理办法，但在实践中存在制度冲突、管理重叠等现实问题，地方规范效力与法律精神相违背，生态环境损害赔偿磋商实践过程中困难重重。

2.3 生态环境损害赔偿磋商的标准和时机困境

在生态环境损害赔偿磋商中，如何正确定性，如何与司法程序正确衔接也是实践中的一大困难。目前，现有法律法规中对生态损害鉴定机制存在缺失，企业在何种程度上构成生态污染损害，损害的标准和等级没有明确，在司法鉴定上均存在争议，企业赔偿也没有相应依据，企业根据法规漏洞规避责任，磋商过程难度大，赔偿磋商很难顺利进行；在针对生态环境损害赔偿磋商时机上，往往存在时机不当或时间滞后的问题，当生态环境遭受侵害后，利益代表人在何时启动赔偿磋商是一项比较困难的决定，磋商时机过早，对证据收集、损害事实判定等会发生争议，但可以及时制止企业继续污染，磋商时间滞后，虽对收集证据、判定损害有利，但生态污染加深，也不利于生态环境的保护和治理。

3 生态环境损害赔偿磋商制度体系建立思路

针对生态环境损害赔偿磋商制度的健全完善上，主要有两个主攻思路，一个是作为生态环境司法保护与损害赔偿相关制度间的整合，另一个则是把握政府在生态环境损害赔偿磋商中扮演的关键作用。

3.1 环境司法保护相关制度的整合

针对生态环境保护和治理问题，司法体制上存在多种制度交叉重叠的现象，针对生态环境保护方面包括民法、环境保护法、地方性法规等多种法律法规并存，针对生态环境损害赔偿磋商机制方面，除了以民典法中“物权法”为基础法律制度以外，也存在地方政府颁布的管理试行办法等，这些相关法律法规本质上差别不大，不会带来实质性的重大矛盾和冲突，不仅不会达到相互对立的状态，反而并不影响其统一的目的——环境保护和治理，司法制度管理重叠问题在所难免，关键在于如何整合和运用。为此，既有相同的法律目的，完全可以整合现有法律体系，在不同法学原理支持下彼此资源合并，相互配合管理，从而实现环境保护和生态治理的公益目的。法律资源的整合在于去除司法重叠和管理冲突的弊端，将司法结构更加具体化，司法管理条例更加有针对性和实践性，如在针对诉前证据保全、损害赔偿定性、执行监督管理等方面提出司法规则制定的突破口，不断完善相应的实体性配置和实践程序设计，搭建一个内部协调统一、外部普遍适用的环境公益司法保护机制，这也是促进生态环境损害赔偿磋商制度完善的核心趋势。

3.2 把握政府所扮演的多元化角色

政府在生态环境损害赔偿磋商实践中所扮演的多元化角色是促进环境保护和生态治理的核心抓手，因此，牢牢把握政府在生态环境损害赔偿磋商中所扮演的重要作用，是完善生态环境损害赔偿磋商诉讼机制的关键。首先，政府是生态环境损害赔偿磋商的利益代表人，政府特别是环境保护部门既承担着生态环境保护和治理的要务，同时也和社会民众一样共同拥有生态环境资源的所有权，以政府部门作为赔偿权利人，与企业主体进行生态损害赔偿磋商比社会组织和普通民众更加有力，政府部门有着民事主体和行政主体的双重优势，通常解决企业生态环境损害赔偿磋商问题还要依赖政府部门的参与；其次，政府也是生态环境损害赔偿的监管义务人，政府部门对环境保护和生态治理负有行政监管责任和监管义务，政府以民事主体和行政主体双重身份参与，可以有力降低企业在生态环境损害赔偿磋商中的强势地位，对矫正赔偿诉讼、保障赔偿利益代表人的合法权益有着积极的作用，为此，政府应健全对环境问题制定管理部门的监督与考核制度，合理运用生态环境损害赔偿的监管义务人的身份，帮助生态环境利益群体取得赔偿诉讼的成功；再次，政府在生态环境损害赔偿中也有可能成为被告的一方，且同时也有可能扮演着与污染企业的利益共同体，从而与社会组织的生态环境利益人走向对立的一面，这对社会组织的生态环境利益人取得赔偿磋商成功是非常不利的，一种原因在于政府部门及其负责人也会因为权力行使不当而导致的生态环境损害，如因垃圾场规划错误导致的土壤生态破坏，另一种原因则是政府和企业之间暧昧的利害关系。鉴于此，合理把握政府在生态环境损害赔偿磋商中扮演的不同角色是取得赔偿诉讼成功的关键。

4 生态环境损害赔偿磋商相关制度完善分析

4.1 充分保障磋商主体的平等地位

现代环保理念中，遵循环境无价、损害担责的法制理念，也因此产生了生态环境损害赔偿磋商制度，旨在解决环境利益代表人与损害责任人之间的对立问题。由于生态环境保护属于公益事业，环境利益人通过赔偿诉讼与企业进行赔偿磋商往往处于较为弱势的一方，主要原因在于相关机制的不完善。为此，生态环境损害赔偿磋商制度健全完善中应充分保障磋商主体的平等地位，除了尽力促使政府作为环境保护利益代表人参与以外，更主要的措施则是通过制度建立上明确环境利益代表人的合法诉讼权益，将磋商双方的地位平等，促使磋商双方合理诉求、公平磋商、协商解决赔偿问题。相关机制和法规体系建立上必须明确生态环境利益代表人的合法权利，承认民间社会组织以公益目的参与生态环境损害赔偿磋商的身份，涉事污染企业不得无视社会组织的赔偿诉讼，双方以平等的方式协商解决生态修复和赔偿问题。

4.2 制度上明确磋商行为的合法性

除了明确环境利益代表人的合法权益和平等地位以外，同样也需要在制度上明确生态环境损害赔偿磋商行为的合法性。由于生态环境属于全民所有，其损害赔偿所得利益属于公共利益，因此，生态损害赔偿磋商也属于一种公益行为，具有不可肆意处置性，这就使得这一行为无法完全被纳入司法机制的保护范畴，环境保护利益代表人虽然可以合理表达诉求和主张，但却只属于民事行为，无法在行政法律关系中获得支持和保护。为此，生态环境赔偿磋商需要行政机关在控权中的考量，既要给予行政机关必要的自由裁决权，也要掌握控权地位，将行政机关的调查和执行效力纳入行政法的规范体系，保护其行为的合法性。同时，对赔偿义务人的合法权利上也应得到保护，赋予其行政复议和行政诉讼的权利。值得注意的是，虽然要求在制度上明确环境利益代表人的平等地位以及赔偿磋商行为的合法性，并不代表任何民间团体都可以随意对涉事企业提起赔偿诉讼，制度建立上必须规范赔偿磋商诉讼参与主体和诉求行为，避免造成赔偿磋商诉讼的管理混乱。

4.3 建立赔偿磋商制度的监管机制

生态环境赔偿磋商作为一种具有公益性质的诉讼行为，且赔偿磋商双方主体又存在角色多元化的特点，因此，政府应明确部门监管责任，建立有效的索赔监管机制，对赔偿磋商过程进行监督管理，避免出现玩忽职守、徇私舞弊、贪赃枉法等违法乱纪行为。首先，在生态环境损害定性上，应建立跟踪管理机制，针对生态环境损害的调查取证、损害程度和范围的鉴定评估、生态修复方案的处理编制等方面，必须接受公众监督，邀请专家组织或公众团体参与监督管理，确保透明公开，保证调查、鉴定、处理等过程中的合理合规；其次，在赔偿磋商诉讼过程和诉讼程序执行中，也应引入监管体系，公开受理，公平诉讼，向社会公开细化的磋商过程、磋商结果、赔偿金额等，接受公众的监督、评议和质疑；再次，对环境利益代表人在取得诉讼成功获得赔偿资金以后，必须建立生态修复监管方案，定期公布赔偿资金的用途，公布生态修复进度，保障赔偿资金全部用于生态修复、环境保护等公益事业，避免弄虚作假或挪为私用。

5 结束语

目前，生态环境损害赔偿磋商机制自建立实施以来仍然存在争议，但毫无疑问这是生态环境保护取得进步的重要一步，政府部门应重视生态环境损害赔偿磋商问题，通过完善法制法规体系、加强实践监管，提高生态环境损害赔偿磋商制度的执行效力，逐步解决赔偿磋商的现实困境，从而遏制环境污染问题，加快生态治理修复，在生态环境控污、治污问题上获得更多的主动权。