石家庄市社会组织参与公共危机治理的探索——以疫情公共危机事件为例

□贾广宇 邢玉莹

2020年以来，新冠肺炎相对于2003年非典来说是新中国成立以来传播快、持续时间长、影响范围广以及防控难度大的公共危机事件，对于生命、财产安全和社会秩序的影响巨大，是对我国危机治理体系和治理能力的考验。政府提供的公共服务无法全面满足社会公众多样化的需求。在这种外部环境的影响下，需借助社会组织力量进行多元危机治理。

一、社会组织参与疫情公共危机治理的现状

(一)社会组织发挥专业优势，成为疫情防控的科学优势。现阶段石家庄市社会组织呈现出多元化的状态，有明晰的界限和目标以及科学的分工体系，其致力于提供专业服务，如石家庄市律协推动全市律师行业建立疫情防控体系，抽调骨干律师为公众提供无偿法律援助；石家庄市其他社会组织也积极为疫情提供防控物资、捐款捐物和支援一线。河北省老年事业发展基金会为友谊街道办事处辖区援助武汉疫情的医护人员家庭中的老人及子女给予生活用品和防疫物资。公共危机事件往往具有突发性特点，而社会组织贴近社会成员，具有专业化的背景优势，政府将部分职能转移给社会组织，能有效衔接政府在疫情防控中的治理缝隙。

(二)社会组织发挥沟通职能，成为疫情防控的集群优势。社会组织具有灵活性的特征，在处理公共危机的过程中，贴近人民群众，相对于政府而言更能被群众接受，具有较高的公信力，能够第一时间收集公众的心理诉求，发挥民众和政府沟通的中介作用，降低沟通成本，使群众组织起来。如石家庄晨曦社会工作服务中心始终同所在居委会密切联系，及时将疫情防控中的问题反馈到机构；石家庄市物业管理协会号召各小区物业召集业主志愿者进行人员核查、测温以及秩序维护等工作。社会组织在疫情公共危机防控的始末，积极发挥自身资源整合和沟通职能，不断完善共建共治共享的社会治理制度。

(三)社会组织推进复工复产，成为社会秩序导向优势。疫情爆发之后，我国面临的问题是实现复工复产，减少疫情对经济的损失，降低负面舆论，其中社会组织发挥了重要的导向作用。河北省民政厅强调要满足企业的学习需求，了解帮扶政策及复工复产措施，提升经营技能，石家庄市社会组织联合会与人民日报开展企业抗疫培训，传授企业应对之策；石家庄14家社会组织发布联合倡议书，倡议各单位为因受疫情而利益受损的企业减免租金。社会组织在公共危机面前，为企业和工作提供物质和精神上的慰藉，平息了公众负面舆论，加快了复工复产的步伐。

二、社会组织参与疫情公共危机治理的问题

(一)政府参与力度过大。政府维护公共利益是有责政府的重要作用，但是在处理公共危机事件的过程中往往不善于运用社会组织灵活性、专业性的力量，导致民众对于政府作为形成依赖。政府对于社会组织的角色定位并未界定清晰，且缺乏对社会组织参与公共危机治理的有效规范和引导，使社会组织仅限于为自身利益考虑，力量松散难以实现整合。

(二)公众对于社会组织的认知度不高。社会组织虽然聚集了很多信息和资源，但是并未被大众所认可和接受。且社会组织缺乏专门的组织渠道和平台，公众的知晓率较低，对社会组织的认知程度较低，在危机治理过程中，

(三)社会组织内部组织化程度不完善。社会组织自身发育不足，很难实现与政府的密切协作，加之社会组织内部成员来源混杂，组织内部运行难以统一和规范，在疫情影响下，许多小区纷纷组织志愿服务团队，但是团队成员多为未参加过相关培训和无经验的“素人志愿者”，且没有长远的规划，多为临时的、短效的组织，志愿者的整合零散性较高，难以发挥预想效果。同时，参与疫情公共危机治理的相关人员缺乏专业性。石家庄部分社会组织本身不具有抗疫职能，缺少处理突发事件的经验，单纯依靠提供物资和人力输出，不能完全发挥社会组织在社区治理中的优势，无法深层次地聚焦到公众需求评估、危机问题的分析和应急制度设计等多个方面，因自身造血能力不足难以满足复杂多变的危机治理的需求，难以承担提供良好社会服务的职责，不能够促进深层次的公共危机治理。

(四)缺乏灾后重建意识的问题。社会组织在疫情期间积极行动，但在疫情情况向好阶段多为政府指导、规划，多数社会力量便“消失”于抗疫视野中。即使有社会组织欲在持续抗疫，但大多组织都因资金不足而停止行动，其根源也因全民未形成长远性意识，不重视社会组织发展壮大。

三、社会组织参与疫情公共危机治理问题的原因分析

(一)缺乏支持政策。更好地发挥政府、社会组织和公民协同治理作用，需要政府强化支持政策的导向，积极动员社会组织承担社会责任，但在日常生活中未形成常态化的危机处理机制，相关法规还不够完善，在党的十八届三中全会中虽然提及“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激活社会组织活力”，党的十九大报告中提及“打造共建共享共治的社会治理格局”，但在社会组织实际运行当中，缺乏政府的常态化监督和具体的扶持政策，社会组织的发展具有很大的盲目性。

(二)缺乏文化认同。社会组织在我国发展还不成熟，大众对于社会组织的概念和作用还不清晰，且长期形成的“官本位”思想严重，在社会组织治理功能下移至社区后，民众难以接受此类运行模式；由于政府通过社会组织购买公共服务时，社会组织易产生异化，在公共服务提供的过程中，往往带有趋利取向，对于构建稳定的社会应急治理体系缺乏兴趣，民众的认可度较低，难以形成社会多种力量共治的文化认同。

(三)社会组织自身建设不足。我国的社会组织处于不成熟的发展阶段，社会组织内部运行机制还不健全，未形成与政府和公众有效链接的服务体系；社会组织内部成员准入门槛不一，成员素质发展良莠不齐，行动统一性较差；面对突发的公共事件，社会组织缺乏常态化的预防和治理机制，专业的抗疫团队在大基数相比下较少，面对突发的公共危机事件难以与其他社会组织形成协作，并且缺乏主动性。

三、如何提升社会组织在公共危机治理中的作用

(一)政府层面。

1.健全法律法规体系。应当明确社会组织所代表的多元主体的合法地位，强化社会组织的主体地位，进一步明确其法律主体角色和社会主体地位；确立社会组织内部治理规则，促进协商民主发展；构建新的登记管理体制，对公共危机参与的权责明确界定，体现社会组织的自主自律性；消除现有法律障碍，强化对社会组织参与危机治理的监督，为依法监管提供法律遵循。

2.树立有限政府的理念。政府的作用范围不能涵盖社会的方方面面，其主要内容在于提供基础工作以及保障多元主体的充分参与。政府积极发挥引导和协调功能，建立与社会组织的利益协调机制，实施鼓励社会组织参与社会治理的支持政策，为社会组织发展平台，营造社会公众对于社会组织的认同氛围，完善应急治理体系。

3.建立公共危机治理常设机构。公共危机具有突发性的特征，需要政府建立常态化应急管理机构，强化政社协同。公共危机治理机构的设立，从危机的预防、危机的处理和危机的善后工作常态化进行，发挥政府资源动员的优势，形成政府纵向指导和社会组织横向联动的有机合力；此外，常设机构作用的发挥要充分授予社会组织治理权力，可以通过政府补贴和直接补助等方式保障社会组织的合法权益。

4.积极发挥媒体支撑优势。现代媒体的影响范围和连通性较广，在疫情期间，微信群、抖音等发挥了重要的社会服务的职能，为政府部门治理公共危机提供多样的治理平台。政府部门通过媒体平台，有效对社会组织进行监督，规范社会组织传播媒体的准入，建设基于地缘关系的社区线上治理平台，快捷和高效地与公众沟通，塑造密切互动的共同体。

(二)社会组织层面。

1.加强自身管理和人才培养。社会组织建立健全的制度体系，丰富公共危机治理的途径，在提供公共服务时有章可循；构建与政府、公民的枢纽平台，协调政府与公众之间的关系，促进社会各界资源的有效整合，形成规范的行为模式；严格社会组织的成员准入，注重成员的培育和发展，提高成员的社会服务能力；与高校有效衔接，接纳专业人才。

2.提高社会组织公信力。面对公众对于社会组织的不信任和质疑，要形成常态化公关意识，建立组织信息公开制度，充分搭建社会沟通平台，公示组织内部财务信息；完善绩效考核机制，提升内部激励效应；完善外部监督机制，通过政府、公众和媒介的有效监督，形成对社会组织的普遍监督。

(三)公众层面。

1.提高应对公共危机的素质和能力。社会组织在参与公共危机治理的过程中，离不开公众的认同和自觉治理。一方面强化对公众进行公共危机应急处理的培训，强化公众的危机意识，促进社会组织参与社区治理中产生正向协同效应；另一方面提升公众参与社会服务的能力，将公共危机教育进社区，延伸各学科的公共安全教育，可以以讲座、公众号等形式广泛传播。

2.树立多元治理的民主管理理念。切实维护好公众的利益诉求，杜绝社会组织中侵害公众的行为，减少公众对于社会组织参与治理的负面情绪；鼓励公众积极加入社会组织或社区建设活动，营造居民主人翁意识，社会组织开展各类社区活动，增强公众的认同感和归属感；发挥党员和优秀市民的示范作用，推进社会治理共同体建设，促进公共危机治理社区效能的提高。

疫情爆发以来，社会组织在疫情防控、保障民生、心理慰藉和关怀弱势群体等方面与政府合理发挥出协同效应，但其社会化职能还需完善，需要政府为社会组织营造良好的政策环境；社会组织自身要不断规范化，强化与其他社会组织的协作能力；公众的共同体意识需要不断培育。以疫情公共卫生事件为例，为社会组织参与公共危机治理提供经验支持，不断地提升我国社会组织参与公共危机治理的能力。