地方公共基础设施国有资产管理探讨——以湖北省襄阳市为例

●李祥富 杨长年 梁天福 刘 昆

公共基础设施是政府资产的重要组成部分，为保障行政事业单位高效运转履职，提升公共服务水平，促进经济社会健康发展提供了强有力的基础支撑条件。但是，受多方面因素影响，尤其是公共基础设施管理制度和相关操作细则建设滞后，各地对公共基础设施的管理普遍存在重视程度不高，会计核算不完整，政府资产负债表中反映不全面，资产管理单位界限模糊，资产管理制度不健全，资产管理主体不清晰等问题。

为加强公共基础设施资产的管理，深入落实政府公共基础设施会计准则制度，维护公共基础设施安全完整，科学配置公共基础设施资源，发挥公共基础设施运营管理效益，促进政府资产管理水平提高，湖北省襄阳市财政局调研组，对市本级行政事业性公共基础设施资产管理情况进行了专题调研，本文结合调研情况，就新形势下如何进一步规范和加强地方行政事业性公共基础设施资产的管理，提出相关对策建议。

一、市本级行政事业性公共基础设施资产管理的基本情况

本次调研的公共基础设施包括市级政府控制的为满足社会公共需要的交通基础设施、市政基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施。受多方面因素影响，市本级部分行政事业单位负责管理维护的公共基础设施尚未全部纳入单位会计核算，政府资产负债表中未得到全面反映，资产管理单位界限模糊，公共基础设施等资产管理制度不健全、资产管理主体不明确等问题不同程度地存在。

（一）公共基础设施会计入账情况

目前市本级行政事业性公共基础设施会计核算和入账情况大致有三种类型：一是将在“固定资产”科目中核算的公共基础设施类国有资产调整或核算记入“公共基础设施”科目；二是未区分固定资产和公共基础设施类资产，全部在“固定资产”科目账面反映，年终编入行政事业单位国有资产报告；三是公共基础设施类国有资产会计核算中尚未登记入账（既未记入“公共基础设施”，也未记入“固定资产”），但在资产年报中统计管护的数量。具体情况是：

交通基础设施类，公路部门按照省交通主管部门统一要求对本部门管养维护的普通公路、国道和省道进行了入账核算；水利基础设施类国有资产主要由产权归属单位负责核算，对已经完工的固定资产没有明确区分行政事业固定资产和公共基础设施资产，仍在“固定资产”科目反映，并编入行政事业单位国有资产报告；市政基础设施类各记账主体既有按照准则和政府会计制度要求调账或分类核算记入“公共基础设施”科目的，也有仍记入“固定资产”科目的，还有大量尚未入账的；其他公共基础设施类，民防工程由市民防办纳入了统一会计核算，按取得原值和改造后增值合并计价。

（二）公共基础设施资产管理现状

开展公共基础设施等行政事业性国有资产报告以来，市财政资产管理中心牵头组织和统筹协调市本级公共基础设施有关工作，确保实物计量指标真实可靠。市住建局等行业主管部门负责确定本系统公共基础设施类国有资产的具体口径，统一部署数据编报、汇总和审核，并开展业务指导工作，定期向财政部门报送资产报告。除民防工程外，市本级公共基础设施资产具体监管单位与实际占有使用支配单位（管护）是分离的。从目前的管理情况看：

一是建设主体与管护主体的责任比较明确。建设单位按照相关建设管理规定进行招投标、施工、验收，管理维护单位负责公共基础设施的日常维护和管理。但市政公共基础设施存在产权主体和会计主体不一致的情况，导致主体入账难等问题。

二是公共基础设施运营维护与日常监管比较规范。部分单位对公共基础设施的运营维护和监管十分重视，推行“管养分离”“以钱养事”模式，并建立了严格规范的监管办法。如市河道堤防管理局、民防办公室等。

三是公共基础设施的出租和处置程序比较规范。部分单位制定了《国有资产出租出借管理制度》《国有资产管理处置管理办法》，公共基础设施的出租、处置程序比较规范。如市三道河水电工程管理局、市排水设施收费监理处、市民防办公室等。

二、管理中遇到的困难和主要问题

在公共基础设施管理中，普遍遇到一些难以解决的共性问题，如会计主体确认、资产移交接管、入账成本确定、资产处置与清查等，这些问题都需要进一步研究解决。

（一）会计主体确认难，公共基础设施与固定资产无法明确区分

一是会计主体的确认受管理体制制约。实际工作中，同一个建设项目投资和管理主体可能涉及各类行政部门和企事业单位，由于产权主体不明确，会计主体难以拆分确认。如国省干线公路建设、养护的责任主体可能有市、县、投资公司等，如何将不同资产分门别类由合适的会计主体来承担，需要有细化的制度予以明确。

二是会计主体的确认有技术难题。公共基础设施项目建成后对于不同政府会计主体分别管理维护的部分要进行确认，但因没有明确的资产分割技术方法，难免对确认计量的结果有影响。如同一条航道的不同事权，往往被分配到不同层级或同一层级的不同政府部门当中，谁是主要的事权或者谁是记账主体需要明确。

三是公共基础设施投资建设多元化导致确认难。如襄阳市紫贞公园管理处所管紫贞公园由汉江国投出资建设，公园有游路、绿地、木栈道、廊桥、水体、管理房、公厕、喷泉、地下管网等，虽然办理了实物移交，但因涉及建设公园的资金来源性质、产权界定不明和缺乏成本资料，公共基础设施至今无法入账。

（二）资产移交接管难，公共基础设施价值未能全面如实反映

一是政府会计准则颁布实施前，建设单位未及时办理竣工决算，资产接收单位（管养单位）无法入账，或项目资产管理单位没有竣工财务决算批复件作为入账依据。二是建设主体与会计核算主体衔接不畅导致未能入账。如市河道堤防管理局的公共基础设施建设主体多元化，项目建设完工后，堤防和闸房等公共基础设施没有办理移交手续，致使公共基础设施入账价值难以确认，无法入账。三是建设单位与管护单位对项目竣工标准界定存在差异导致移交和入账难。如水闸泵站等公共基础设施建设存在水电不配套等“先天不足”，管护单位与建设单位对项目竣工标准界定方法不同，不愿意接管、移交难度大。四是资产移交时存在手续、资料不齐，导致无法入账。

（三）入账成本确定难，公共基础设施价值未能完全入账

一是公共基础设施历经时间久远，价值量难以溯源。公共基础设施从初建到目前状态，经历多次改建、大中修等，原始档案缺失或资料不全，而建设单位一般只进行实物管理，价值统计上基本是“空白”，公共基础设施的价值量难以溯源，无法按照取得时成本入账。

二是存量公共基础设施入账操作难度较大。会计准则规定，存量公共基础设施无法以历史成本法入账的，按资产评估、资产重置成本计价入账。现实情况是公共基础设施种类繁多、存量巨大，且相关的资料追溯难度大，在资料不全的情况下，如进行评估，成本高，财政承担困难，无法按照重置成本确定，在实务中操作难度较高。如国省干线公路新改建工程，实施主体不同，征地拆迁及路边绿化可能由地方政府实施，路基路面主体工程由交通部门实施，各实施主体分别核算，增加了入账成本的归集难度。

三是增量公共基础设施确认与计量困难。公路公共基础设施随着城区建设发展，其主要功能发生变化，管理养护权限也会发生变化，这就涉及公路公共基础设施的交接，原来由公路部门管养的路段变为城市道路需要移交市政部门，由于公路建设成本是全线核算，而移交的只是部分路段，路段的造价计量划分，需要有权限的管理部门进行规范，否则难以正确确认与计量。

（四）资产处置与清查难，公共基础设施价值存在账实不符

一是公共基础设施资产的毁损处置较难。如公路资产，突发各种灾毁造成公路桥梁毁损，如何进行资产毁损处置，毁损价值如何确认，毁损资产的账与实如何对应，抢修投入的费用是否增加资产价值，灾后重建是否作为新增资产入账，毁损、新增如何报批等。

二是公共基础设施的特殊性导致处置较难。如园林绿化管养基本为乔木、灌木、色块植物、花镜植物及草坪，后期管理受天气、病虫害等因素导致死亡的，灌木、色块植物、花镜植物、草坪有生长周期，老化需要重新种植的如何处置，如何核算，都存在困难。

三是存量公共基础设施清查难度大。公共基础设施存量大，且相关的资料追溯难度大；还存在建设指挥部或者临时负责机构，他们不负责后续管理和办理公共基础设施的移交手续，致使大量资产权属关系不明；存量公共基础设施的定价存在困难，进行清查又增加财政负担。

三、公共基础设施资产管理问题形成的原因

公共基础设施资产管理中的问题，既有历史形成原因，也有现实中管理不重视、不到位、力量不足等原因，归纳起来，主要有以下几个方面。

（一）公共基础设施资产管理单位和相关人员不够重视

由于公共基础设施与建设和管护单位没有直接的经济利益关系，大多数部门和单位抱有多一事不如少一事的态度，普遍对规模巨大的公共基础设施入账核算的意义认识不清，理解不深，对其纳入单位资产管理重视不够，落实不到位，使得该项工作进展缓慢。加之现有国有资产监管模式，主管部门对基层单位监管可能出现“缺位”或“错位”现象，难以全面掌握和反映国有资产的存量及变动情况。

（二）公共基础设施资产管理制度不够健全

目前公共基础设施资产在体制上尚未形成高效的管理体系和完善的责任制度。就已经出台的公共基础设施相关制度看，主要在会计制度、会计核算等方面进行了规范。公共基础设施类资产涉及的竣工决算、维护保养、管理主体、明细分类、累计折旧、台账管理等还有一定的缺陷和不足；关于公共基础设施资产的出租出借、使用范围和处置依据等尚不明确。

（三）公共基础设施会计准则核算操作上不够明确

《政府会计准则第5号—公共基础设施》规定“谁负责管理维护、谁入账”，但在执行政府会计制度时，对会计主体的确定、初始计量、资产范围的界定、折旧界定与年限确定、后续支出界定等方面存在诸多难点无法解决，且尚无经验可供借鉴，因此管护单位未能对有关公共基础设施进行会计核算。

（四）公共基础设施管理的专业技术力量不够强大

由于历史原因，尚有很多“公共基础设施”都没有入账核算管理，其入账价值计量既需要足够的财力支撑，又需要专门的技术支持，现实情况下二者都缺乏。此外，财务人员力量较为薄弱，复合型的专业人才更缺，无法满足公共基础设施管理和信息化技术的应用需要。

四、加强公共基础设施资产管理的对策

（一）明确权责，建立公共基础设施管理联动“三个机制”

一是建立资产全生命周期的管理机制。建立公共基础设施动态管理和审批制度，合理划分事权，明确建设单位、主管部门和管护单位各自职责和任务，优化流程控制，通过完善数据链传递，加强对公共基础设施的规划、立项、建设（购置）、验收、移交、管养维护、使用管理、出租出借、核查处置等全生命周期的管理，实现从行业技术主管向资产管理层面提升。

二是建立财政与行业主管部门的协调机制。财政部门要注重加强与行业主管部门的组织协调，借助主管部门专业力量，制定工作推进方案、行业公共基础设施资产管理办法和会计核算指南，分解落实责任和任务，明确推进路径和工作节点，统一操作方法，确保工作有序开展。

三是建立多部门联动的协作机制。财政部门要积极推动建立部门联动工作机制，明确部门责任分工和工作要求，加强协同管理，避免相互推诿，堵塞管理中的“缺口”。如对地下过街通道人防工程，人防部门主要职责是维护该工程的人防设备设施完好和正常运行，但因其平时用于通行以及经营，又涉及市政管理相关工作，需要其他具有执法权限的管理部门履行职能，否则，就会出现管理中的“盲点”，影响公共基础设施的有效使用。

（二）补齐短板，健全公共基础设施管理“六个制度”

一是明确会计主体。政府会计责任主体应根据不同情况分别由上级主管部门和同级政府明文确定。原则上资产最终使用、管养或运营单位为基建项目会计责任主体。新建基建项目在立项之时应予以明确项目建成后的政府会计责任主体；对以省级投资为主形成但由地方使用的资产，应由省级主管部门报经省财政主管部门同意后无偿划转给资产所在地的管理部门；对国投公司建管养但政府部门负有监管责任的公共基础设施，政府会计主体建立备查账簿，同时应将相关数据向管理部门报备；对所有权与使用权分离的公共基础设施，应由所有权的政府会计主体入账，使用方报备资产使用情况。

二是完善移交接管制度。明确政府投资的公共基础设施，由投资建设主体在工程竣工后及时移交归口的部门管理，并移交实物和所有会计资料，管理部门应及时入账，实施实物和价值管理。对因管养单位不明确无法移交的项目，财政部门应牵头组织清理，确认管养单位；建设单位（代建单位）为竣工项目资产实物量与价值量移交的责任主体，及时向接收项目管养单位办理项目资产移交手续，项目接收管养单位接收项目资产后，凭两张清单暂估入账，待收到决算批复件后再做账务调整。

三是完善入账成本的确定。严格按照财政部发布的政府会计准则和公共基础设施会计核算实施细则的有关规定，准确、及时、完整地进行相应账务处理。对已竣工使用但未做资产完整账务处理的财政投融资项目存量资产，以管养单位为资产会计核算主体，从实物量项目入手，追溯其价值量来源，查找竣工财务决算报告或建设单位（代建单位）账面支出；实在无据可查或采用重置成本也难以确定的，由管养单位设置查账簿记录实物量。

四是制定会计核算操作指南。参照《固定资产会计准则应用指南》，制定公共基础设施会计核算应用指南，建立各个行业的公共基础设施目录，确定公共基础设施的明细分类、细目和统一规范的公共基础设施名称，确认和计量依据，以及各类公共基础设施的使用年限，便于核算和管理。

五是完善出租出借和处置管理。加强公共基础设施租赁人诚信管理；修改完善国有资产出租出借管理办法中不允许转租的相关条文；完善资产处置审批程序、处置办法和收益管理，结合公共基础设施特点，简化程序，严格收支两条线；明确公共基础设施数据统计上报的责任，数据以条统一填报，经主管部门审核确认后，再以块汇总上报。

六是建立统一的资产清查制度。借助信息化手段，组织公共基础设施类资产全面清查盘点。清查结束后，及时进行分类处置，调整会计账面记录，完善资产报表数据，确保清查资产全面、准确、无遗漏。加快建立全面、系统、完善的公共基础设施类资产管理基础数据库，健全科学合理的资产管理信息系统，切实解决公共基础设施类国有资产家底不清等问题。

（三）突出重点，推进公共基础设施管理的“三个结合”

一是推进资产管理与信息化建设的有效衔接。利用公共基础设施政府会计准则实施的好时机，借助大数据、人工智能、移动互联网、云计算等现代新技术，推进行政事业资产管理和信息技术的有机融合，进一步提升公共基础设施国有资产管理的智能化水平。

二是加强资产管理与预算决算管理有机结合。加强资产管理与预决算管理、会计核算和财务管理的衔接，完善公共基础设施资产建设（购建）、使用、处置、收益全生命周期管理，构建互相联系、互相制衡的内控机制；逐步建立科学合理的公共基础设施类国有资产配置标准体系、资产报告编制体系，促进资产管理与预算管理紧密结合，提升部门预算管理水平。

三是加强资产管理与绩效管理的有机结合。建立公共基础设施资产考核评价和问责机制。按照公共基础设施的使用方向和主要功能区别设置评价指标，建立绩效评价结果与建设和管护单位的信用记录、预算安排和重大项目立项、单位领导利益等挂钩，力促单位认真履行责任和义务，建设好、管理好和维护好公共基础设施。

（四）提高站位，增加公共基础设施管理的“三个投入”

一是增强领导干部的重视投入。通过完善与公共基础设施资产的相关制度，引起领导重视，改变“资产就是单位占用和使用”的狭隘观念；加强公共基础设施管理等相关学习，提升领导的专业知识和认识；建立问责机制，对于损害公共基础设施国有资产权益，造成国有资产流失、损失的行为要严肃处理。

二是加强国有资产管理人员的学习投入。通过内部结构调整、增加公益岗位、借用第三方力量等加强人员配备；组织经常性的政策、专业知识技能的学习，提高工程技术人员和财务人员的综合素质，提升公共基础设施资产管理治理能力和治理水平；建立财政部门、高校、第三方资产评估管理机构联合组成的专家团队，指导部门单位完善公共基础设施国有资产管理的相关制度，提升科学管理水平。

三是增加公共基础设施管理的财政投入。结合财政事权与支出责任划分情况，在调整相关管护单位的财政预算的同时，要适当增加公共基础设施管护的财力保障；建立公共基础设施清查财政专项预算，由市财政局资产管理中心牵头，对全市公共基础设施开展清查盘点，联合承担公共资产管理职能的部门开展设施清查统计。