关于行政事业单位预算管理的几点思考

◎霍虹

引言：

预算管理的有效落实，对行政事业单位发展而言有着不容忽视的重要意义和机制，能够帮助单位优化内部资源配置结构，提升单位资源利用率，提高整体管理水平，从而更好地向社会提供公共服务，更好的履行行政职能。

一、行政事业单位预算管理原则及目标

（一）原则

第一，坚持全面性原则。在具体工作中，行政事业单位应确保预算管理贯穿各预算业务全过程，强化对预算资金的管控力度。

第二，遵循重要性原则。行政事业单位在坚持全面性原则实施预算管理的过程中，还需要突出重点，加大对重大（关键）风险点的管控力度，对各预算岗位的重点监控，针对性地落实管控措施，加强重点防范，降低管理风险发生的可能性。

第三，严格按照透明性原则。在新《预算法》中，明确提出行政事业单位需要进行预算公开，行政事业单位遵循透明性原则，实施预算管理能够显著提高预算业务的科学性、规范性和透明度，有利于单位有序推进政务公开。

第四，坚持绩效性原则。行政事业单位应在实施预算管理的过程中，树立绩效管理理念，逐步建立并不断调整与完善绩效管理机制，确保实现预算管理的全过程追踪，为问责机制的有效落实提供保障。

第五，适应性原则。以单位内部组织层级和业务层级为基础，在结合国家政策法规的基础上，实施与本单位实际情况相契合的预算管理。同时，加强动态化管控，持续优化和完善预算管理体系。

（二）目标

首先，为单位各预算业务活动的合法性和合规性提供保证。行政事业单位必须严格按照国家在预算管理、会计管理、审计管理等方面颁发的政策法规开展预算业务活动，提高单位预算业务活动的合法、合规性，有效减少甚至是完全杜绝各类违法违规行为，确保单位在法律允许的范围内开展各预算活动。

其次，确保预算资金合理使用，为单位提升公共服务水平奠定基础。行政事业单位的主要职能是公共服务职能和行政职能，如何提高预算资金使用率是行政事业单位实现稳健运行以及管理目标的关键一步。现阶段，行政事业单位在预算管理实施过程中存在着诸多问题，如预算资金编制的合理性较低、预算执行不到位且管控力度不足、绩效评价体系不完善等，单位整体的预算资金使用效率低下。基于此，行政事业单位需要加强预算管理，针对预算资金做好风险防控，提高预算资金使用率，为单位履行职能提供保障。

最后，降低风险发生的不确定性，加强风险防控。部分行政事业单位尚未制定完善的预算管理机制，在具体工作中也存在诸多问题，导致单位时常发生贪污腐败等违法乱纪行为，在导致国家预算资金流失问题进一步加剧的同时，也产生了恶劣的社会影响。所以，将风险防控和加强腐败防范作为实施预算管理的目标之一，是行政事业单位区别于企业预算管理的主要特色，现实针对性特点格外凸显。行政事业单位应借助于预算管理优化内部业务流程，在遵循“三公”原则的基础上，优化资源配置，实现最佳化。同时，加强廉政建设，充分发挥预算管理的控制作用，提高单位风险防控能力，降低腐败行为发生的可能性。

二、行政事业单位预算管理实施中存在的问题及原因

（一）问题

1.预算管理理念薄弱。

正确认识预算管理，树立预算管理理念，是行政事业单位有效落实预算管理的前提条件和重要基础，但实际上，部分单位对预算管理的认识具有明显的片面性和滞后性特征，对预算管理的重要性认识不到位，简单地将预算看作一种工具，弱化了预算在管理中的优势作用。从当下行政事业单位预算管理实施现状来看，大部分单位都将预算管理纳入了财务部门工作范畴，但在长期的运行管理中，单位内部业、财部门相互独立，缺少必要的联系，财务人员对单位各业务活动的掌握程度浅显，编制的财务预算规划极可能与单位各业务不相契合，往往需要经历多次的沟通交流才能够确定。

2.预算编制的科学性有待提升。

第一，部分行政事业单位对预算编制的要求、内容和程序的了解不足，难以确保预算编制环节的合法性和合规性，预算编制内容不完善。同时，大多数单位在预算编制环节所使用的预算编制模式较为单一，影响着预算编制的合理性。

第二，在预算编制前，单位各部门之间的沟通交流不到位，难以确保所搜集的各项预算编制基础数据的真实性和完善性，甚至会滋生基础数据钩稽错误，无法真实的将单位实际的预算资金需求呈现出来。

第三，财政拨款是行政事业单位最主要的资金来源，在预算申请环节，单位为了足额获取财政资金，甚至是超额获取，一般不会将单位自有资金考虑在内。如某全额拨款单位，在申请财政资金时不考虑单位存量资金，影响着单位收入预算编制的全面性、准确性和合理性，存量资金一直未被有效利用，不利于单位提升资金利用率。

3.预算执行不到位。

一是，预算调整的随意性凸显。一般来讲，预算一经批复，如无特殊情况，不予调整。但当执行过程中，国家政策出现重点调整和变更、公共突发事件、特大地质灾害等情况时，应结合实际情况，有针对性地进行预算调整。但是在具体实务中，部分单位在预算执行过程中随意调整预算，没有严格按照预算规划执行，随意更改资金用途，没有严格按照预算调整审批流程和权限报批，在一定程度上削弱了预算管理的约束性和严肃性。

二是，财务审核不严格，预算执行效率有待提升。在深化改革背景下，政府对降低行政运行成本的重视度不断提升，在具体工作中，各单位也在持续规范“三公经费”的支出，但仍旧存在一定问题，如费用报销手续不完整等。同时，预算执行控制涉及多方面内容，如政府采购、合同签订、收支审批等，业、财部门相互独立，内部沟通协作水平低下，无法按照既定规划有序推进预算执行进程，极易产生资源浪费问题。

4.预算监督效率低下。

在预算执行过程中，部分行政事业单位忽视了预算监督的重要性，单位尚未对其制定完善的监管机制，整体监管水平较低。部分事业单位虽已在内部针对预算管理构建了相应的监管机制，但落实不到位，致使其流于形式，制约着单位提升预算管理水平。部分单位尚未在内部设立独立的监管部门，无法追踪预算管理全过程，内部监督不到位。同时，受行政事业单位自身职能属性的影响，单位在预算管理实施过程中，需要接受社会各方的监督和评价，以显著提升预算管理的公开性、公正性和透明度，但在实际工作中却落实不到位，贪污腐败问题时常发生。

（二）原因

1.尚未建立完善的组织机制。

针对预算管理制定完善的组织机制，是行政事业单位实现预算管理贯彻落实的必然要求，直接影响着单位预算管理实施质量。具体来讲，单位应建立决策机制、执行机制和监督分权制衡机制；议事决策机制和问责机制；部门沟通机制；预算公开机制；内部监督机制等。例如：如单位尚未建立完善的部门沟通机制，在具体工作中，各预算执行部门无法实现预算信息的实时共享。

2.预算分析指标的合理性不足，预算绩效评价制度不完善。

从当前实际工作情况来看，部分行政事业单位忽视了预算指标分析，甚至是不开展相关工作，轻视决策分析工作开展，对决算数据分析结果的利用效率低下，这是导致单位预决算脱节的主要原因之一。

预算绩效评价在行政事业单位的运用时间较短，单位的预算考评工作更多地侧重于预算执行的事后评价，没有将绩效评价贯穿预算管理全过程，对预算执行环节的管控不到位，预算执行效率有待提升。

大部分行政事业单位将预算考评工作纳入财务部门工作范畴，由于单位在预算编制环节，尚未制定合理的整体支出绩效目标和项目支出绩效目标，甚至完全不制定，导致预算执行后财务部门难以基于绩效目标对项目支出进行自评，无法出具自评结果，为了完成工作任务，财务部门会以单位具体账目为依据进行填写，由此生成的评价报告也未反馈至各业务部门，考评报告形式化。

3.风险评估流于形式。

部分行政事业单位没有在预算活动开展之前就预算的重点风险点开展梳理与评估工作，识别机制不完善，难以精准识别各风险因素，对后续风险防控工作的开展造成较大阻碍，一旦风险发生，单位将面临重大损失，这无疑弱化了预算管理的优势作用。为了加强风险防范，提高抵御风险的能力，单位必须落实风险评估，在日常管理中做好风险评估工作，及时发现各种预算管理风险，做好查漏补缺工作，以便于降低风险的不确定性，将风险控制在单位可承受的范围之内，减少单位损失。

三、行政事业单位预算管理的优化策略

（一）树立正确的管理理念，加强环境建设

实施预算管理，提升预算管理水平，是行政事业单位在深化改革背景下的必然要求。行政事业单位应正确认识预算管理，加大预算管理在内部的宣传力度，在单位内部营造良好的工作氛围，为预算管理工作开展奠定基础。

第一，完善预算管理机制。行政事业单位应在遵循“科学、有效、透明、制衡”四大原则的基础上，结合单位实际工作情况，设立包含预算决策机构、预算监督机构、预算执行机构在内的预算管理组织机构，将预算管理实施过程中的决策、监督和执行进行有效分离。在此基础上细化各岗位职责权限，设置关键岗位，落实不相容岗位分离制。同时，行政事业单位应建立健全预算管理机制，约束和规范各预算管理活动。

第二，健全预算议事决策机制。针对预算决策，行政事业单位可以选择适用集体研究审批法、专家询问法等，针对重大预算决策，应严格落实民主集中制，以便于提高决策的科学性。针对专业性较强的预算活动，单位应听取专家建议，或者是进行技术咨询。同时，单位应健全并有效落实责任追究制，做到“谁决策、谁负责”。

第三，优化部门间的沟通协调机制。行政事业单位应落实归口管理，强化各部门之间的信息交流。归口管理是强化内部工作沟通的有效手段之一，是指单位以实际管理要求为基础，严格按照管理事项的性质，在结合本单位实际情况的基础上，清晰各业务归口管理责任单位。所以，在实施预算管理的过程中，单位可以设立归口管理部门，强化各部门之间的沟通。

第四，落实预算公开机制。建立并落实预算公开机制，持续推进预算公开，对行政事业单位实现预算管理的贯彻落实以及提升预算管理水平有着不容忽视的重要作用。公开预算与“三公”经费等财务信息，有利于单位降低腐败发生的可能性，提升预算资金利用率，强化各部门预算管理，完善现代治理体系，提高现代治理能力，提升公共绩效。

（二）健全预算绩效管理体系

首先，合理编报绩效目标，科学设置绩效指标，确定目标值，从而提升编制质量；其次，实时跟踪预算资金的绩效目标，及时发现其中存在的问题并有效落实纠改措施，确保单位达成绩效目标；再次，行政事业单位应在内部设立预算监督部门，在遵循“三公”原则的基础上，有效开展预算绩效评价工作，并出具评价报告；最后，行政事业单位应加强绩效考评结果与奖惩机制的关联性，以绩效评价结果为依据，有针对性地落实奖惩机制。预算监督部门需要及时向各业务部门做好预算绩效评价结果的反馈工作，以便于各业务部门及时掌握绩效评价结果。提高评价报告的利用率，可以根据评价报告的相关内容，发现单位预算管理中存在的问题并制定相应的优化措施，为单位提升预算管理水平和绩效管理实施效率奠定基础。

（三）提高预算编制的合理性

首先，在预算编制的过程中，单位应加强财务部门与各业务部门的沟通联系，在遵循“两上两下”程序的基础上，合理编制部门预算；其次，选择合适的预算编制方法。单位应根据实际情况，选择多种预算编制方法进行组合使用，如滚动预算与固定预算等，尤其是要提高对零基预算编制方法的重视程度，积极在单位内部建立健全“全口径、一体化”的预算编制体系；最后，加强项目库管理，有效解决资金闲置问题。

（四）加强预算执行，提升预算执行效率

第一，行政事业单位应严格遵循现有预算管理制度，结合财政部门对预算执行时限的相关要求，科学编制预算执行方案，明确预算执行时间节点和具体的工作措施；第二，动态化监督预算执行全过程。单位应充分使用预算管理系统，实现预算执行的全过程追踪，及时发现预算中存在的问题并进行纠正；第三，建立相应的调度制度。在执行过程中，针对预算执行过慢的支出和项目，行政事业单位可以召开专题会议以进行调度，尤其是针对规模较大的经费支出以及重点项目，应深入分析造成预算执行过慢的根本原因，并针对性地提出可行性较强的改进方案，为单位完成年度预算目标提供保障。

（五）完善监管机制，做好预算监督工作

一方面，做好风险防控。首先，行政事业单位应在内部组建风险评估小组，主要负责搜集预算管理的风险信息、风险识别和风险界定工作。相关人员应从内外部发展环节着手全面搜集信息数据，并做好筛选工作，合理归纳并进行分类。精准识别内外部风险，并深入分析造成该风险产生的原因、风险类别以及风险发生的可能性，合理评估风险等级。综合使用定量分析与定性分析法，科学界定风险。其次，行政事业单位应严格按照“合规性、全面性、审慎性、适时性”原则，结合预算风险点的实际情况，制定有效的风险防控措施，将预算风险管理贯穿单位预算管理的各个环节，逐步形成并持续优化风险管理机制。

另一方面，加强预算监督。第一，行政事业单位应充分发挥内审的监督职能，制定完善的内审监督机制和预算控制机制，在提高预算编制、预算执行等环节规范性的同时，逐步在单位内部建立完善的预算监管体系；第二，行政事业单位应自觉接受外部监管，加大对出现违规违纪个人与单位的惩处力度，为单位提升预算管理水平奠定基础。

四、结束语

总而言之，在深化改革背景下，加强预算管理已经成为行政事业单位推进精细化管理的有效手段之一，是单位更好履行职能义务的必然要求。目前，单位在具体工作中仍旧有较多问题以待解决，单位需要根据实际发生的问题针对性地落实整改策略，做好风险防控，为单位提升预算管理水平奠定基础。