财政投资评审工作的难点及问题分析

李建树

一、引言

财政投资项目评审工作贯穿项目实施过程始终，可以有效保障财政资金高效使用，使政府投资项目资金支付得到有效监管，促使政府在能力范围内最大化地提供公共服务，维护社会公平正义。但随着政府投资模式的不断探索创新，投资广度不断延伸，政府投资评审工作中还是存在部分问题及矛盾，通过强化“源头治理”，主抓“关键环节”，化解“核心矛盾”，有效破解工作难题，切实保障财政资金安全高效使用，是做好评审工作的重中之重。

二、财政投资评审问题难点

财政投资评审工作在我国起步较早，评审工作日渐完善。但是我们也应看到随着经济社会不断发展，对评审工作的要求也更加规范严格，目前评审工作还是存在部分难点亟待解决。

1.财政投资评审对项目前期影响力偏弱

目前，财政投资评审多在项目完成施工图设计后对项目概（预）算审核为主，在前期项目论证、项目规划、项目设计方面参与度较小。大多数政府投资项目在前期项目论证及规划、设计阶段已经确定项目主要参数及指标，这些参数指标的确定对项目的投资额影响巨大，当财政投资评审工作正式介入时，项目设计图纸已经确定，评审仅能在既定范围内尽可能地降低造价，使财政评审约束能力降低。由此来看，财政投资项目评审前期介入偏少，但是前期工作对造价影响巨大，后期虽介入较多，但对造价控制影响相对较小，因此，造价影响力与实际工作量在坐标图上形成背离，出现剪刀差。

2.财政投资评审前期阶段约束力不强

财政投资评审部门与项目主管部门在职责上存在“天然矛盾”，财政投资评审部门保证建设项目完成既定作用的前提下，尽可能促使财政资金的高效使用，减少财政资金投入，而项目建设主管部门往往是争取建设项目具有更高档次、更大规模，尽可能争取多的财政资金实施项目建设，因此，财政投资评审部门与项目主管部门在项目的投资规模、建设标准上相背离，存在“天然矛盾”，这种“天然矛盾”的相互制约能够促使建立项目投资规模与建设标准的“平衡点”，但有时各种干扰因素也可能影响“平衡点”，造成财政投资评审前期阶段约束容易形成“软约束”。

3.财政部门对中介机构的管理存在难点

财政投资评审工作因为专业性强、业务量大、注重实效等特点，财政部门将较多的评审工作交由有资质的社会中介机构承担，加强对社会中介机构的管理就愈发重要，目前在实际管理过程中主要存在以下难点。

（1）中介机构之间管理水平高低和业务能力强弱甄别困难。随着我国政府职能转变，建立服务型政府，持续推进“放管服”改革，很多行业准入门槛降低，企业资质认证取消，这一方面有利于提高市场活力，打破市场垄断，促进行业健康发展；但另一方面市场准入门槛的降低，中介机构数量大幅增加，监督管理制度的建设相对滞后。另外，公司挂靠问题并不能完全杜绝，小团队借较大规模公司名义承揽业务的情况时有存在。因此，体现在购买服务方就是在咨询市场上各机构的业务能力相差较大，大的公司不一定有较强的业务能力，小公司不一定工作完成度就差，甄别管理水平高，业务能力强的中介机构较为困难。

（2）中介机构的确定及任务分配。评审中介机构的选择是财政部门按照《政府采购法》等相关规定通过公开招标确定中标的中介机构，因财政投资评审工作量大、事多，投资评审工作往往需要聘用多家中介机构去完成工作，之前各级财政通用做法是通过招标，建立评审机构库，在库中抽取单位完成相应工作。近年来，为持续优化营商环境，促进采购市场良性发展，财政部下发文件禁止设“库”，财政部门都已取消入围供应商库，目前，在招标确定中介机构选择分包时，多以不同专业分包或不同工作区域来分包来确定中介机构，这两种分包方式存在两个弊端，一是财政投资项目投标人，在投标时已经知道是哪一家中介机构进行评审，还可能会出现一家施工单位不同项目长期接受一家中介机构评审，存在较大廉政风险。二是财政部门作为发包方，在合同期内一个专业或一定区域内项目都由一家评审单位实施，较难对评审结果进行横向对比，且管理难度较大。

4.财政投资评审工作在项目实际建设过程中进行造价控制难点

财政投资项目的过程跟踪审计是控制投资造价的重要环节，在项目实施过程中会存在变更、签证、暂估价定价等事项导致造价出现一定波动，在项目实施过程中随意进行设计变更或计入不合规的签证会直接导致财政资金流失。个别财政投资项目在招标时暂估价设置数量偏多，在后期施工过程中暂估价确价时，存在施工单位、建设单位、评审单位、监理单位对暂估价定价意见不统一的现象出现，导致审计工作出现阻碍。

三、做好财政投资评审工作的建议与分析

财政投资评审工作参与项目时间长，涉及环节多，为更好地做好评审工作，应强化“源头治理”，主抓“关键环节”，化解“核心矛盾”，切实保障财政资金安全高效使用。

1.评审工作应从“源头”抓起

财政投资评审工作在政府投资项目立项、论证实施的前期应提前介入、尽早参与。政府投资项目方案的不同往往会造成投资规模的巨大差异，这种方案上的差异也同样对后续项目规划、设计造成决定性影响。从项目立项开始，应会同其他部门利用财政支出效益分析法做好项目成本测算与效益分析，当好决策层的“投资顾问”，使财政资金合理安排，提供更多的公共物品，实现投资效用最大化。

2.评审工作应对项目设计进行审核

目前，评审工作一般是从根据项目施工图纸做项目预算审核开始，很少进行施工图纸审核，对图纸审核主要是防止出现超标准设计问题，在图纸确定的情况下，财政对造价控制起到的作用一般，但若对项目图纸设计进行审核可以大幅节省财政资金。

（1）防止主管单位提出超规划标准设计要求。主管单位在实施政府投资项目时，希望项目拥有更高的建设标准、更先进的技术设备、更完善的设施配套、更多样化的使用功能，因此财政评审应对设计进行严格控制，避免出现因过高标准、要求等造成项目造价严重偏高。

（2）防止设计单位出现超规范标准设计。图纸设计单位为降低设计风险，往往尽可能地提高构件截面、配筋率、材料强度等，使其标准远远高于实际使用要求和设计规范要求，这种风险转移使财政资金得到损失，因此在保证结构安全的前提下对图纸审查，降低项目造价，节省财政资金。

3.加强对项目暂估价设置的审核

在工程招标时，对确定价格难度较大的材料、设备等设置暂估价，有利于工程进度推进，但是暂估价设置与真实市场价格存在偏差，不利于造价控制，且后期暂估价定价时施工单位、建设单位、主管单位、审计单位、监理单位等对暂估价市场价格的确定意见较难统一，导致定价困难。因此在政府投资项目招投标时，应对暂估价的设置进行严格审核，暂估价的设置应以难以确定价格的材料、设备为主，杜绝出现项目合同中大量设置暂估价或者施工主材等列入暂估价的情况发生。

4.项目实施阶段严格流程管理

严格流程管理在造价控制意义重大，一方面是因为项目实施阶段一般持续时间较长，且工作参与单位较多，人员发生变动可能性较大，没有严格流程可能会导致工作出现纰漏；另一方面，项目在招标时，投标单位为取得项目施工权，可能采取“不平衡报价”“压价中标”等手段实现中标，成熟严格的流程管理可以防止施工单位通过签证、变更、暂估价等获取超额利润，因此，严格流程管理是确保做好过程跟踪审计的基础，也是过程造价控制的坚实保障。

（1）严格控制施工变更。施工变更分为因设计、勘察失误等无法正常施工的变更；使用功能或要求发生重大调整，原始设计方案不能满足现在要求的设计变更；政策法规发生重大调整，现设计已无法满足要求的变更等。由于设计、勘察失误等原因无法正常施工的变更，应对设计、施工单位发起索赔，且索赔条款应在签订勘察、设计合同时明确注明；对因使用功能或要求改变需对原设计进行修改的，应严格审批流程，首先对使用功能改变的合理性进行审查，若变更合理，则应对变更方案进行成本测算，形成造价分析，当造价增加到一定比例或一定金额时，应报政府主要领导进行签批。

（2）严格审查施工签证。首先建立完善的签证管理制度，包括明确签证的流程，对签证包含的责任主体，完成时效等做出明确规定；其次严格审查签证的合法、合规、合理性，同时保证签证内容翔实准确，杜绝违规签证情况的出现。

5.加强对社会中介机构的管理

社会中介机构直接参与项目评审并形成报告，中介机构出具的报告必须经过严格的内部审核，并对其准确性、真实性、完整性负责，报告是财政部门工作的依据，若出具的报告不准确则对财政资金的使用带来巨大风险，也给财政部门的工作埋下巨大隐患，因此，要严格中介机构的管理。

（1）高标准筛选中介机构。在招标确定中介机构时，严格制定招标文件，设置合理评分标准，更加注重实际业绩以及工作能力，最终确定的一定是具有较高的管理水平，强大的业务能力，能够出色完成所委托业务的中介机构。

（2）形成严格的考核办法。从报告质量、档案管理、签证管理、廉洁纪律等多维度、多层次形成一套严格的考核标准，考核情况与对中介机构报酬支付直接挂钩，惩罚性措施包括从降低薪酬支付到解除合同再到市场准入依次加强。

（3）建立完善黑名单制度。多部门联合制定黑名单制度，对出现徇私舞弊、玩忽职守、错误屡教不改的事务所及当事人纳入黑名单，在一定时期内禁止参与项目评审工作。

（4）定期进行纠错管理。中介机构工作汇报形成例会制，对工作过程中出现的问题及时发现指正，定期开展廉洁教育，防微杜渐，牢记评审纪律，确保不出现问题。

6.加强财政部门评审人员管理

加强财政部门评审人员管理是做好政府投资评审工作的基础，为做好管理工作，我们应从“能力建设”“廉政建设”“绩效建设”三个方面去实施。

（1）加强“能力建设”是保障。财政投资评审工作特点决定了业务人员所需要掌握的业务知识“广而精”，因此，切实提高财政投资评审人员工作能力是做好评审工作的基本保障，主要通过定期培训、业务交流、自主学习、岗位轮换等方法提高工作人员业务能力。

（2）加强廉政建设。加强廉政建设是做好评审工作的基础之一，一是强化反腐倡廉教育。营造风清气正良好评审工作氛围，在思想源头上强化细致、廉洁、公平、公正工作意识。二是强化内部监督。工作建立严格复审制度，并实行岗位轮换制。三是强化外部监督。通过外部审计、监察监督，建立审查机制，也可通过纪委派驻等方式对工作过程进行严格监督，全过程设置多道防线，杜绝出现“权力寻租行为”。

（3）加强绩效建设。设置合理的绩效考核机制，通过相应机制对大幅节省财政资金，提高资金使用效率的评审人员提供工资、晋升、荣誉奖励等方面进行激励，增加其工作积极性，能够进一步提高财政投资评审工作的效果。

四、结语

财政投资评审工作，作为财政工作的重要组成部分，在政策决策、保障资金安全、提高资金使用效率等方面具有重要作用，虽然，目前在投资评审工作相关方面还有待于完善，但随着政策法规不断完善，政府投资评审工作一定会做得更好。