海洋防灾减灾与应用理论浅析

王兆宇

（辽宁省海洋预警监测中心 ，辽宁沈阳 110001）

海洋灾害是海洋自然环境发生了异常或者特别强烈的变化，导致海上或者海岸上发生的灾害。中国的海洋灾害通常以风暴潮、海冰、海浪、海岸侵蚀等灾害为主。有时也会发生绿潮、赤潮、海水入侵与土壤盐渍化、咸潮入侵等灾害。海洋灾害会对沿海海洋生态环境和经济社会发展产生特别不利的影响。

海洋灾害预警是在海洋灾害发生之前向公众发出警告，并迅速应对救灾和灾后恢复，降低海洋灾害损失，尤其是减少人员伤亡，从而保证社会稳定、生活及生产秩序快速恢复正常。海洋观测预报预警是基础性、科技性、公益性的社会事业，关系着人民生活生产安全，关系着国计民生、国家安全和社会经济的可持续发展。现代化的海洋观测预报预警事业是一个国家综合实力的重要标志，也是海洋预报工作者孜孜以求中国梦相当重要的组成部分。

一、我国海洋灾害与防灾减灾现状

1.海洋灾害的影响及动态规律

在中国最常见、最具破坏力的海洋灾害是风暴潮灾害、赤潮灾害和巨大的海浪灾害。在全球热带海洋中，平均每年大约有80多个台风，对我国产生影响的会有20多个，每年在我国登陆的台风为7个左右，大约是美国的4倍，是日本的2倍，是菲律宾的1.5倍。根据1966-1990年的统计，在中国的海域，3米以上的海浪分布频率为：渤海为6.7%，黄海为26%，东海为58.3%，南海为46.8%。其中，6米以上的疯狂海浪在中国平均每年出现28次，超过9米的疯狂波浪中国每年出现5.8次。中国赤潮灾害的发生频率越来越高、爆发的规模在扩大、时间在延长，有毒藻类的增加趋势越来越明显。过去五年的海洋监测结果表明，赤潮灾害主要发生中国沿海的东海地区[1]。

2021年，我国海洋灾害以风暴潮、海浪和海冰灾害为主，共造成直接经济损失307087.38万元，死亡失踪28人。其中，风暴潮灾害造成直接经济损失246738.22万元，死亡失踪2人；海浪灾害造成直接经济损失10537.50万元，死亡失踪26人；海冰灾害造成直接经济损失49,811.66万元。赤潮发现58次，累计面积23277平方千米，较去年明显增加；绿潮最大分布面积61,898平方千米，最大覆盖面积1,746平方千米，均为历史最高值。

与近十年（2012－2021年，下同）相比，我国2021年海洋灾害直接经济损失和死亡失踪人数均低于平均值，分别为平均值的36%和62%。与2020年相比，2021年海洋灾害直接经济损失和死亡失踪人数均有所增加，分别为2020年的3.69倍和4.67倍。

根据《中国海洋灾害公报（2021）》，2021年各类海洋灾害中，造成直接经济损失最严重的是风暴潮灾害，占总直接经济损失的80%；造成人员死亡失踪最多的是海浪灾害，占总死亡失踪人数的93%。单次海洋灾害过程中，造成直接经济损失最严重的是“210920”温带风暴潮灾害，直接经济损失97,606.56万元，为近十年造成直接经济损失最严重的温带风暴潮灾害过程。辽宁省2021年风暴潮造成死亡（失踪）人口1人，直接经济损失87,509.11万元，近10年平均值为死亡（失踪）人口1人，直接经济损失23,056.19万元。

台风风暴潮在夏秋季节更为常见。它的特点是凶猛、迅速、强度和破坏力大。风暴潮的波及范围通常为几十到数千千米之间，时间跨度大致为一到数百小时不等。然而，有时风暴潮的范围会随着大气扰动因子而发生变化，因此个别风暴潮可能影响长达数千千米的沿海地区，时间可以多达好几天。

海冰是我国冬春季渤海和黄海北部发生的灾害性水文现象。海冰严重地影响着海洋工程开发、海上交通运输、滩涂利用、盐业生产和水产养殖等，并且对沿海海上军事活动和海上舰艇活动也带来很大的危害。在我国历史上，出现过许多严重的冰情，1949-2000年，渤海和黄海发生了11次海冰灾害，1969年由于海冰灾害，造成了沉船事故[2]。2020-2021年共发生4次寒潮过程，渤海和黄海海域海冰发展迅速，海水养殖受灾面积24175.90公顷，水产品损失71804.38 吨，直接经济损失49811.66万元，为近十年海冰灾害直接经济损失平均值（10270.07万元）的4.85倍。

多年以来，我国的海洋科技工作人员在每年冬天，冒着刺骨的严寒，到海上去进行观测，付出了许多艰苦的劳动，尤其是去海上破冰调查，来探索海冰的秘密，获得了许多的成果，初步掌握海冰的生成规律，建立起了一套完整的海冰预报方法，为海上交通和生产安全作出了很多贡献。

2021年，我国未发生海啸灾害。自然资源部海啸预警中心（南中国海区域海啸预警中心）对发生在全球海域的44次海底地震发布了77期海啸信息。其中，对南中国海周边国家发布英文海啸信息8期。监测数据分析结果显示，8次海底地震引发了海啸，均未对我国产生影响。

2021年，我国海域共发现赤潮58次，累计面积23277平方千米。其中，有毒赤潮1次，累计面积21平方千米，发现于辽宁省大连市海域；有害赤潮24次，累计面积10273平方千米。与近十年相比，2021年赤潮发现次数高于平均值（51次），累计面积为最高值，是平均值（6173平方千米）的3.77倍。2021年4-8月，绿潮灾害影响我国黄海海域，分布面积于6月21日达到最大值，约61,898平方千米；覆盖面积于6月26日达到最大值，约1,746平方千米。引发大面积绿潮的主要藻类为浒苔。

2.海洋防灾减灾概况

全球减轻海洋灾害的国际组织分为政府间与非政府两类：一类主要是粮农组织、世界气象组织、教科文组织、自然灾害援助办公室、人类居住中心、技术使用促进发展部、国际原子能机构和世界卫生组织等；第二类是专门机构，包括海洋学委员会、海洋研究科学委员会、国际海事组织、国际大地测量学和地球物理学协会、国际自然灾害防御与减轻学会等。

进入21世纪以来，美国、法国、日本、英国等主要沿海国家普遍加强了对海洋观测预报预警和防灾减灾工作的重视程度，推动着海洋观测和预报减灾技术从单一的学科向多学科交叉融合综合发展进程。海洋观测方面的区域精细化问题和全球一体化趋势尤其明显，新型的观测传感器、全新的水下移动观测器、深海观测技术和卫星海洋遥感观测方法得到越来越广泛的应用。海洋预报方面的分工更为精细，以数值海洋预报为核心的预报技术得到了不断强化，海洋预报产品的分辨能力和精细度也在不断提高。海洋灾害的预防和减灾工作的重点也逐渐转向关注灾前预防和减灾风险。在环境和资源管理、城市规划等许多方面与海洋灾害风险管理有效联系，并且逐步建立健全了海洋灾害应急管理的信息共享机制和部门联动机制，大大提升了政府、企事业、社区和社会公众的防控风险能力。

二、海洋防灾减灾应用理论

1.服务型政府理论

服务型政府是许多政府理论中的一种，在市场经济与政府关系上遵从政治经济生存发展规律，注重政府法治的执纪执法以及政府人财物的资源配置，引导社会保障的可持续发展，追求整体效能的相对和谐。

服务型政府是以政府为主导，主要任务是提供基本而有保障的公共产品，基本目标是全体社会成员共享社会发展成果的一系列制度安排。其主要特征是以人为本、透明、法治。服务型政府从功能上划分为维持性公共服务、经济建设服务、社会服务；从性质上划分监督管理类、纯公共服务、准公共服务。

在海洋防灾减灾工作中，服务型政府体现出越来越重要的现实指导意义。海洋灾害往往对社会经济造成很大的破坏和负面影响，政府处置欠佳或许会丧失百姓的公信度。政府应该在应对海洋灾害的过程中发挥主导作用，不仅要承担全面指挥、统一调度的责任，更要组织动员各种力量、调动全社会资源共同参与，有序处理各类海洋防灾减灾事务，特别是日常的观测预警报工作要常抓不懈，做好为重点区域和重点受众的服务工作是实现服务型政府的重要体现。

2.灾害管理理论

上世纪60年代，世界上第一个社会科学领域的灾害研究中心在美国俄亥俄州立大学克兰特里建立。斯托林思在研究灾害的成因时提出，灾害不但包含自然现象或技术状况造成的风险，它还包含人类活动不符合社会客观发展而破坏了正常秩序的事件[3]。灾害应该是由于自然环境的异常变化、人类活动或者两者共同作用造成的，能够导致自然资源和财产损失、威胁人类生命安全、破坏人类生活环境的现象和过程。随着人类社会的发展，不断地攫取资源，日趋严重的破坏环境，这些负面的影响正在以微弱的变化参与到致灾体当中去。所以说，灾害是自然环境和社会系统综合作用的结果。致灾体和承灾体之间的相互作用，赋予了灾害自然和社会的双重属性。灾害的分类可以依据引发原因的不同分为原发灾害、次生灾害和衍生灾害[4]。

海洋致灾因子的风险管理包括灾前监测、预警和最大限度减少致灾因子的聚集。海洋灾害承灾体管理的重点是加强高风险区域，特别是居民区的防灾减灾能力建设[5]。预警报在海洋防灾减灾工作中是至关重要，其作用是对未知的、可能发生的状况进行前期预判，进而避免危险情况的发生或最大程度的降低灾害带来的损失和伤亡。海洋灾害应急预案管理就是对可能发生情况的预测和分析，在研究各种因素相互之间联系的基础上，把握灾害发生发展的规律，对一系列海洋灾害采取普遍适用性的事前准备，一旦某项灾害发生后根据其特点和变化趋势，采取合理的应对措施，灾后还要及时的总结经验教训。

3.4R危机管理理论

危机管理的4R理论由美国危机管理专家罗伯特·希斯在《危机管理》一书中率先提出，危机管理的4R模式，即由缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)和恢复力(Recovery)四个阶段组成，缩减危机管理策略相应的从环境、结构、系统和人员几个方面去着手。

4R模型的理念在于将系统管理和分阶段具体实施步骤相结合，覆盖事前控制、事中控制和事后控制全过程，是一个动态的系统运行过程，符合灾害发展的客观规律。其中缩减、预备、反应和恢复四个阶段彼此关联，前一阶段为后一阶段提供基础支撑，后一阶段的成功得益于前一阶段的有效执行。每个阶段不是孤立存在的，都是成功应对灾害不可或缺的要素，任何一个阶段的执行不力，都可能导致整个灾害管控系统的失灵。在具体行动中，应根据灾害发展规律，既要在宏观层面统筹4R，又要在各个地区、部门及领域等微观执行层面设计具体可行的4R步骤，整个灾害管控中可能包含诸多小4R步骤，构成一个大的循环系统。

应用危机管理的4R理论，可以将政府海洋防灾减灾工作细化到可操作的步骤，进行有计划的层层应对，建立贯穿预报警报、快速反应、救灾恢复等每个环节的科学管控体系，进而提升政府应对海洋灾害的反应速度，提高社会治理能力。预备阶段着重构建多层级团队，建立系统灵活的海洋灾害综合预报预警系统；反映阶段着重对海洋灾害类型的确认，消除对社会、经济、公众的影响等；恢复阶段着重以政府为主导多方参与社会经济和大众心理的恢复，从而达到海洋防灾减灾的目的。

三、理论应用的对策建议

1.当前存在的问题

海洋防灾减灾工作是国家交赋自然资源管理部门的一项重要职责，同时又是国家防灾减灾救灾体系中的重要组成部分。几十年来，我国在海洋预报减灾方面取得了显著成果，大幅提升了海洋观测预报水平和灾害预警能力，海洋防灾减灾工作各方面都取得了新进展，海洋预警报、防灾减灾等公共服务保障方面得到了崭新的拓展。但是，海洋防灾减灾服务保障工作仍然还有需要继续完善之处。

（1）体系建设

我国海域辽阔、海岸线漫长，全国的海洋防灾减灾服务保障体系发展极不平衡，省市两级建有机构，县乡两级基本为空白，国家、省、市三级的服务范围和保障对象互相交叉重叠，资源整合没有到位。

（2）基础建设

我国海洋观测预报的设施分布、观测要素种类等方面和世界先进国家的能力水平还有很大差距，承担服务保障的技术力量缺口很大，预报产品精度细度有待提高，海洋灾害风险评估区划和其他实际应用的结果仍然存在很大差距。

（3）服务通道

我国大部分海洋预警报防灾减灾单位公共服务产品的发布渠道还都集中在传统媒体方式上，开拓的新媒体通道还很不够，预警报产品的成果与普通民众的接受程度匹配较低。

2.对策建议

在辽宁省社会经济发展进程中，随着对海洋的深度开发利用，防灾减灾工作将不断体现出重要价值。应用以上理论，结合辽宁省“十四五”海洋观测网的建设实施，全省海洋防灾减灾工作应从三个方面重点推进。

（1）海洋防灾减灾工作是一个系统性的工程，要不断强化法治保障

修订与现行法律法规配套、并且符合实际情况的海洋防灾减灾的相关制度，完善各级海洋灾害应急预案和工作流程，细化防灾减灾技术规范和标准。形成以海洋防灾减灾相关法规规章为骨干、且与应急预案和技术标准互相配套的海洋防灾减灾制度体系，促进海洋防灾和减灾的法制化和制度化。

（2）全面加强应急队伍建设和装备建设

加快海洋安全生产救援基地、海洋险情救援基地、水上灾情救援基地、紧急医学救援基地、救援救生训练基地等的建设工作，加强海洋防灾减灾人员、医疗救护队、心理救援队和民间红十字救援队等各种应急队伍的建设，定期开展应急救援培训和演习，不断提高民众应急救援和心理危机干预能力。建立健全应急救援的社会物资、交通运输工具和装备设施物品等的征用和补偿机制。

（3）大力提高科技支撑水平

以社会治理人工智能化为方向，积极统筹协调好各方面力量、技术和科技资源，充分发挥专家学者的决策支撑作用。推广新方法、新技术、新装备，为防御重大特大海洋灾害和减灾救灾工作提供完善的后期保障和科技支撑。加强海洋地理信息成果应用、落实资料保障及技术指导，组织获取受灾地区现场影像资料，开展海洋灾情监测和空间分析，提高灾害应急产品保障手段。