内河水路交通非现场执法问题剖析及对策

□ 方明君

近年来，非现场执法逐步在内河水路交通领域推广运用，对于保障水路交通安全、畅通等起到了不可替代的作用。随着智慧港航建设投入不断加大和富春江船闸升级改造，钱塘江流域水路交通非现场执法有了更好的硬件基础和应用前景，同时在非现场执法过程中也发现了一些问题。笔者以浙江省桐庐航区为例，就如何进一步规范和完善内河水路交通非现场执法进行探讨，以期地为相关部门提供参考。

一、水路交通非现场执法概况

水路交通非现场执法，是指水路交通管理部门利用视频监控、船载导航定位系统（GPS、AIS）等信息设备进行检查取证的一种执法方式，即水路交通执法人员不在现场，利用科技手段，对违法行为当事人的水路交通违法行为进行记录并形成影像资料，以此作为证据事后对水路交通违法当事人依法进行行政处罚的一种执法形式。

随着社会经济的发展，内河水上交通发挥着越来越大的物流服务功能，同时对水路交通管理部门管理服务水平提出了更高的要求。近年来，杭州港航水路交通信息化建设稳步推进，非现场执法在全航区得以推广运用，依托内河干线航道分布高清摄像头及GPS、AIS船舶自动定位识别系统，视频界面监管被纳入到日常执法管理工作中。近年来，航区行政处罚案件中非现场执法案件数量不断增加。据统计，2016—2020年桐庐航区查处非现场执法案件778件，占航区行政处罚案件总量的39%。

二、水路交通非现场执法优势分析

1.提高水路交通执法效率

通过合理布控视频监测设备，扩大水路交通管理时空范围，特别是在码头、桥梁、船闸、航道拐弯、交汇、拥堵、事故易发的点段，加密配布视频监测设备。视频监控设备在其正常工作状态下，不会工作疲劳，不下班不休假，相当于24小时全天候有执法力量监管。此外，有些管理区域离基层执法站所较远，执法巡查力量相对比较薄弱，通过视频监控设备也能加大执法力量投射，实现远程界面管控。在查获违法行为方式上，非现场执法模式绝大多数不需要现场巡查，只需后台界面操作，这样既减轻了一线执法人员的工作量和劳动强度，同时又节省了大量的人力资源，提高了执法主动性和有效性，执法重点更加突出，执法效率大幅提高。

2.缓解水路交通执法主体与相对人冲突

水路交通非现场执法最直接的优点，是减少了现场执法人员与违法当事人的直接正面接触。在传统执法过程中，因违法当事人对违法事实认识不清、带有对抗冲动情绪等原因，会出现不配合调查取证、甚至暴力抗法的情形。而非现场执法，由于事情清楚、证据确凿、程序公开，当事人对此争议较少，而且查处分离。当事人从发生违法行为到接受处罚有心理调试过程，情绪有所缓和，容易理性接受教育和处罚，避免了少数违法当事人在直接面对水路交通现场执法人员时产生的对抗心理，从而能够保护水路交通执法人员依法行政的权益，维护水路交通执法形象。

3.增强水路运输参与者安全法制意识

水路交通管理的目标是安全、畅通和群众满意，水路交通管理是为实现该目标服务的。相关部门应以人为本，使管理对象从被动接受管理转变为主动遵守规章制度，非现场执法的存在可以达到调动人的主观能动性的目的。由于非现场执法无所不在，无时不在，违法就受到处罚，使每名水路交通参与者都能感到一种无形的关注，迫使其在看不到执法人员的时候也能对自己的行为进行约束，让水路交通参与者养成好习惯，逐步提高自觉守法的意识，由被动地接受监管转变为自觉主动地遵守规则，形成水路交通良好氛围，不断增强水路交通参与者遵守水路交通法规的自觉性和安全法制意识。

4.促进水路交通执法权阳光运行

在水路交通非现场执法过程中，实现了对违法行为的“查”与“处”的分离，由信息化设备完成水路交通违法行为拍摄记录过程，视频图像第一时间上网，原始证据材料不易更改，执法更加便捷、统一、规范，很大程度上提高了水路交通执法的实时性、准确性和透明度。由于非现场执法重事实、重依据，避免主观断案、人情执法，使水路交通行政执法更好地“阳光运行”。由信息化设备对违法行为进行记录后，只有证据确凿、事实清楚的才能处罚。当事人如有异议的可以现时观看视频图像证据进行确认后再进行处罚，从而减少了争议，减少了行政复议、行政诉讼及行政错案的发生。

5.提高水路交通管理服务水平

通过建设完善非现场执法设施设备，加大水路交通管理的科技含量，提高科技的应用水平，从而提高水路交通管理服务水平。通过主动和气象、水利部门及库区管理单位等合作，实现气象、水位、泄洪信息数据网络共享，利用GPS、AIS船舶自动识别系统及时向辖区内所有船舶发布雨雪、冰冻、雾霾、枯水期、洪水、台风、潮涌预警信息，提醒境内船舶提早采取应对措施，加固系缆，加强值班，防止船舶走锚、搁浅和碰撞。特别是受天气影响较大的客旅船，要求及时停航避险，第一时间确保水路旅客的安全，做到严格执法与热情服务相结合。

三、水路交通非现场执法存在的问题

1.告知程序履行不到位

目前，桐庐航区在非现场执法违章录入后系统会自动发送GPS短信到违章当事人，执法人员也会电话通知违章当事人。由于网络通讯故障、当事人联系方式变更等原因，部分违章当事人未能及时接收到完整违章信息，未能及时到违章处理部门处理违章，还会导致同一当事人连续多次出现同案被处罚的情况，未能起到及时纠正违章和教育违章当事人的执法效果。多次违章未处理、违章超期限未处理就会影响当事船舶正常报港通行和过闸申报，给违章当事人带来一些不必要的违章成本，一些违章当事人对此意见较大。

2.硬件设施维护不及时

水路交通电子监控设备一般设置在桥梁、码头、航道坡岸等位置，在户外运行使用，受天气状况影响较大，遇到雨雪、雾霾等天气，拍摄精确度不高，导致图片证据不充分。此外，由于电子监控设备长期在户外日晒雨淋，不时会出现监控设备污损或机件损坏等情况，由于维护不及时、维护成本高，或是没有对部分设备定期进行检测、维护等，会导致监控数据资料间断性缺失问题。

3.违章行为录入不规范

非现场执法采集到的数据最终还是由执法人员进行筛选、审核和录入等工作，非现场执法对执法人员执法理念和个人素质要求较高。由于在非现场执法过程中出现数据筛选不够仔细、审核把关不严、录入不规范等情况，产生的主要问题为未按规定时间录入相关监管系统、或因网络、技术等原因造成多次重复录入、未按要求及时解除违章、视频截图船舶与违章录入当事船舶不一致等。这些情况都会影响到执法严谨性和规范性。

四、规范和完善水路交通非现场执法的对策

要规范和完善非现场执法，需通过严格执法程序，完善执法硬件技术支持，合理配布非现场执法监控设备，加大宣传力度和提升执法人员综合素质等途径，不断规范非现场执法，有力推进智慧港航建设。

1.完善非现场执法告知程序

随着我国法制化建设不断推进，水路交通从业者维权意识在不断提高，给水路交通管理部门提出更高的要求。相关部门需通过严格履行执法程序，规范行政执法行为，确保当事人的合法权益。应完善执法告知程序，要进一步拓宽告知渠道，如在电话口头告知、短信告知的基础上，建议开通网络查询、电子显示屏、电子触摸屏查询终端。此外，在水上巡查、当事人办理船舶报港、年检等业务时及时告知，通过多种告知途径，实现违法告知渠道多样化。同时告知内容要全面，须一次性告知清楚，要告知当事人违法行为时间地点，违反条款、处罚依据、处理时限、处理部门地点、需提供资料、联系方式，以及违法当事人陈述和申辩的方式途径等。在水路交通管理部门办理相关业务时，如发现水路从业者的联系方式发生变更的，应及时登记更新，以便在违章行为发生时及时有效告知当事人。

2.完善执法硬件技术支持

电子监控设备形成的违法行为记录是处罚当事人的重要依据，数据的可靠性是做好非现场执法工作的重点，视频监控记录的数据是否清晰、准确、规范且符合相关技术标准，直接影响到非现场执法的规范性。要提高水路交通技术监控设备供应门槛，建立准入制度，严把准入关。要建立健全水路交通电子监控设备检测、维修、维护等相关管理制度，加强日常的维护保养，确保相关技术监控设备性能良好，提高电子信息数据的完整性、可靠性。

3.完善水路交通监控点配布

非现场执法监控布局要合理，设点要科学，要进一步加密设点，实现管理航区视频监控全覆盖。同时，突出重点，特别是确保重点航段、港口作业区的实时监控，保证对水路交通违法行为的震慑作用。定期对监控点位及监控效果进行评估，对设点不合理的点位要及时调整，从而让监控设备发挥更大的执法效能。

4.加大非现场执法宣传力度

建议通过电视、报纸、网络、航行手册等媒介载体公布航区水路交通电子监控点的位置和数量，在进入电子监控点非现场执法航段前方、码头前沿等区域设置GPS断面提示或醒目的告示牌。这有利于水路从业者在经过复杂航段、水域时提前做出正确的判断，从而提高安全守法意识，保障航行安全，符合执法公开、处罚教育相结合的原则，也体现了人性化执法的理念。

5.提升水路交通执法人员素质。

要不断提升执法人员的素质，执法人员不仅要知法、懂法、守法，熟练掌握非现场执法程序，强化证据意识，确保非现场执法过程严格、公正、规范，还要转变执法理念。只有牢固树立以人为本，执法为民、依法履职的执法理念，才能真正做到规范执法。同时，随着非现场执法的不断推广和深入，一线执法人员越来越多地接触科技含量较高的信息化设备和操作系统，非现场执法的数据资料必须通过人工甄别、录入、传输、整理才能真正成为处罚依据，因此需要执法人员具备较强的专业知识和实际操作能力。应加强对非现执法人员的培训学习和资质认定，提高他们的业务技能，熟练掌握多种非现场执法系统综合运用方式，在执法力量上向基层一线适当倾斜，使非现场执法顺利推进并真正发挥应有的优势作用。