宅基地关键问题研究评述

方江涛

（重庆科技学院法政与经贸学院，重庆 沙坪坝 401331）

0 引言

农村宅基地事关农业、农村、农民“三农”问题的解决与农村经济的社会发展，是土地制度改革的重点与难点之一。随着时代发展，城乡结构不断调整，经济体系不断变化，面对社会与人民日益增长的物质文明与精神文明需求，现行宅基地制度显示出部分弊端，造成资源浪费，人、地矛盾加剧。

为优化土地资源配置，解决宅基地等农村土地管理问题，国家出台系列政策文件，取得较为可观的制度效果，也吸引众多学者关注，催发一系列研究成果。梳理学界对宅基地关键问题的研究，如农村土地所有制、宅基地使用权、宅基地利用及宅基地制度改革等，有利于深入理解和把握农村土地制度改革，协同推进乡村振兴、城乡融合发展等国家战略。

1 农村土地所有制研究

关于宅基地等农村土地权属制度改革，学界目前主要有三种观点：

一是主张农村土地国家所有，农村居民拥有宅基地等农村土地永久使用权。持此观点的周天勇、杜伟等学者[1-2]认为，农村土地“集体所有”，一直名不符实，却带来各种问题，不如“确立国家对全部土地终极和强制所有权”，国家拥有形式上的农村土地所有权，从而强化宅基地等农村土地使用权。

二是主张进行农村土地私有化，农村居民拥有所有权和使用权。如2008 年于建嵘[3]在对话陈志武时提出“要明确农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民。”陈志武[3]认为“土地完全私有，给农民自由处置土地、抵押土地的权利，这是真正给农民改善生活。”马立新[4]建议要“积极稳妥地推进农地私有化。”

三是主张在现有宅基地制度基础上进一步完善权能，放活宅基地使用权。持此观点的学者认为，现行宅基地等农村土地所有权归集体、使用权归农户的产权制度，权属相对清晰，农户认可，不影响宅基地使用权流转和退出，符合农村土地产权构造，是一种合理且有效率的制度安排。于建嵘[5]也于2012 年发表文章，提出“完善农村宅基地制度；在严格宅基地管理同时，通过本次确权登记颁证，还权赋能。”

农村土地国有化或者私有化，都存在一定问题，如辛宝海[6]指出“农地私有化不可行的真正障碍在于政治上不可行和经济上缺乏效率优势。”简新华[7]认为“土地私有制不是万能的，可能严重损害农民利益。”至于农村土地全部国有化，国家能否管好土地，且农地国有化的农地永久使用权跟农地私有化，几乎没有区别。党国英[8-9]则指出，要警惕农村土地制度改革中“所有权幻觉”，在坚持农村土地集体所有基础上“深化农村宅基地制度改革”。

综上，第三种观点更理性，也更符合实际。宅基地“三权分置”即是基于完善现有制度探索，坚持农村土地集体所有，明确宅基地资格权，放活宅基地使用权，允许宅基地使用权按自愿、有偿、合法原则流转和退出，符合新修订的《土地管理法》和新颁布的《民法典》精神和国家政策导向。

2 宅基地使用权研究

长期以来，宅基地所有权归虚化的农村集体，宅基地使用权显得非常重要。但“宅基地使用权”概念却未首先出现在政策法规中，而是首现于学术研究，如1990年杨顺发[10]讨论了宅基地使用权与拆旧盖新问题。法律法规如1986 年《民法通则》和《土地管理法》则均未提及宅基地权利问题。至到2007 年《物权法》在“用益物权”一章中规定“宅基地使用权”，这一概念才首次以法律形式出现。

在学界，学者们对宅基地使用权探讨从未中断。郭明瑞[11]指出，立法中应规定宅基地使用权，并允许其流转；王利明[12]基于法学视角对宅基地使用权概念进行界定和阐释，并基于物权法视角分析宅基地使用权取得、流转、消失及其内容和特征；韩世远[13]结合《物权法（草案）》意见征求，主张基于宅基地使用权设置土地租赁权；孙建伟[14]提出，宅基地使用权是一种土地租赁权或法定租赁权；周其仁[15]基于在成都的调查，指出成都市推进的调整农村土地政策、“确权—产改”及“还权赋能”，厘清宅基地等农村土地所有权与使用权关系，有助于重新认识农村居民拥有的资产和财产存量；郑尚元[16]认为，宅基地使用权虽然被明确为用益物权，但如何维护农村居民宅基地使用权权益，应慎重对待；于水、韩立达等一些学者还分别讨论宅基地使用权确权政策、宅基地使用权继承取得、宅基地使用权继承制度困境、宅基地使用权空间权塑造、宅基地使用权抵押、宅基地使用权作为资产入股等问题；刘国栋[17]基于立法论层面，结合宅基地“三权分置”讨论，提出在立法中舍弃宅基地“资格权”这一称谓，坚持沿用“宅基地使用权”这一立法表述，并在立法中明确宅基地使用权“收益”权能；李丽，周江梅等[18-21]诸多学者亦结合宅基地“三权分置”，探讨了宅基地使用权及其流转问题。

综上，现有宅基地使用权研究主要从宅基地物权属性及宅基地取得、流转、抵押、继承、收回、退出、“三权分置”等方面展开，研究视角包括法学、城镇化、多源流理论等，研究方法包括规范分析、典型案例分析等。特别是宅基地“三权分置”改革提出后，部分学者基于立法、政策完善等实践需要，对宅基地使用权进行解读，提出完善思路和建议，对进一步完善农村土地权属权能、加快宅基地制度改革具有重要意义。

3 宅基地利用研究

伴随着“乡土中国”转型到“城乡中国”和工业化、新型城镇化加快推进，大量农业人口进入城镇工作和生活，宅基地社会保障功能向资产财产功能转化，宅基地利用发生显著变化，同时存在乱占乱建、监管不力、非法流转和强制退出等问题，农村“空心化”现象严峻，“一户多宅”现象较为普遍，部分农房“季节性闲置”，农村土地利用粗放、政策法规严重滞后。1996-2008 年，全国农村人口非农化转移减少1.35 亿人，而同期农村建设用地反增加23.5 万公顷[22]。如重庆市从1997 年直辖到2009 年农村常住人口减少31%，农村常住人口人均建设用地却由183 平方米上升至262 平方米，增长43%①数据来源：重庆市规划和自然资源管理局。。2011 年，刘亚光[23]对我国宅基地问题进行综述，指出宅基地利用问题非常严重。

为解决此问题，学者们对宅基地闲置和粗放利用原因及盘活利用路径等进行研究。学界总结的宅基地粗放利用原因主要有：一是农村居住习惯导致超标占用宅基地现象严重[24]；二是宅基地“一户一宅”政策难以严格落实[25]；三是由于政策限制或“恋土情结”，进城农户不愿意流转致使宅基地闲置[26]；四是宅基地管理法治化缺失[27]，管理不规范，村庄规划缺位，存在农户违法违规占地建房和宅基地“只占不退”现象。

通过文献梳理，发现宅基地盘活利用路径主要有：一是宅基地换房及社保，且大部分学者是结合天津市宅基地换房实践进行实证分析[28-30]。二是宅基地使用权收储和收回，如吕月珍等[31]基于现行法律框架和土地制度，构建宅基地储备制度，制定宅基地储备制度宗旨和目标；杨蕾等[32-34]对宅基地使用权收回类型、收回条件、收回流程进行研究和设计。三是宅基地实物利用。祁黄雄等[35]以浙江“城仙居”项目为例，论述利用宅基地发展乡村旅游优势及不足；陈方丽等[36]基于宅基地“三权分置”，论证建立和发展农村房屋租赁市场必要性，并提出政策建议。四是宅基地流转和退出。王崇敏[37]指出，允许宅基地自由流转能增加农村居民收入、促进农村经济社会改革、加快城乡融合发展；邱道持等[38]以重庆璧山为例，论证宅基地自由流转可以促使土地资源保值增值；黄小虎[39]指出，宅基地入市流转既是农村土地制度改革，也是城镇住房供给侧结构性改革。此外，张秀智、丁锐、黄贻芳、朱新华、汪莉、杨玉珍、魏后凯、于伟、张安录、孙鹏飞、吴婧、张勇等人对宅基地退出相关问题进行深入研究，有效指导了各地宅基地盘活利用政策设计。

可以看出，宅基地利用研究硕果累累，研究方法更是多样，其中最突出的是问卷调查与实地调研相结合、统计分析与计量分析相结合等方法。以中国学术期刊网络出版总库（CNKI）中的CSSCI 作为文献来源，2020 年4 月30 日以“篇名=宅基地”为检索方式，选择“中英文扩展”，时间跨度为“不限—不限”，匹配为“精确”，共获得有效文献数据826 条，其中127 篇涉及问卷调查、实地调研，有146 篇涉及Logistic 回归模型、Probit 模型。可以认为，深入农村进行问卷调查和实地调研，并利用统计分析、计量分析等方法实证收集数据，对宅基地利用问题进行定量分析和诊断，进而提出有针对性的措施和建议，已成趋势。

4 宅基地制度改革研究

学界关于宅基地制度改革研究，可以归纳为改革动因、目标、模式等几个方面。学者们探讨宅基地制度改革动因包括：根源是宅基地区位固定性与人口流动性的矛盾[40]；根本动力是土地要素相对价格变化[41]；内在需求是经济社会变革和村庄转型，主要动力则是“农二代”经济和社会行为特征发生变化[42]；直接表现是农村土地产权不明晰[43]，现行制度失灵，宅基地财产属性不高，物权权属设定不能满足宅基地利用需求[44]；主要影响因素包括土地区位及开发利用情况、土地资源稀缺程度、农村居民收入及土地政策等[45]。

关于宅基地制度改革目标，学者们认为，需要控制宅基地数量增加、构建新型农村居住秩序、提高农村土地利用效率；追求效率与公平，发挥土地政策支持和诱导作用；平衡农村居民土地权利和公共政策；与农村居民不断流入城镇的现实及经济社会发展趋势相适应，与农村土地要素相对价格变化趋势保持一致；推进建立城乡统一、竞争性的土地市场；联动户籍制度改革，保障农户土地权益、合理分配土地增值收益。

关于宅基地制度改革模式，陈利根等[46]将其分为农户自发模式、集体推动模式和政府主导模式，认为就增加农村居民福利方面，集体推动宅基地制度改革模式最为有效；方江涛[47]将其分为政府主导农村集体直接供地（如芜湖模式和苏南模式）、市场主导农村集体直接供地（如成都“联建”②此处的“联建”，指2008 年5.12 汶川地震后，地震重灾区出台的一项城乡住房重建政策，主要特点是依靠市场机制，吸引社会资金参与灾后重建。即由受灾村民将合法取得的、扣除自用部分后的剩余宅基地作为集体建设用地出让（出租）给投资方，换取相应的社会资金用于灾毁房屋重建。和南海模式）、政府主导农村建设用地异地流转（城乡建设用地增减挂钩）、市场主导农村集体建设用地异地流转（如重庆“地票”③地票是宅基地等农村建设用地复垦为耕地等农用地后腾退出的建设用地指标，与国家下达的年度新增建设用地指标具有同等功能，可以据此指标办理土地征（转）用手续。）四种模式。在宅基地制度改革具体实践模式方面，王守军，杨璐璐等[48-49]对重庆“地票”、浙江湖州“房票”制度进行梳理后指出，指标交易能有效发挥市场机制作用，实现土地资源优化配置和多方利益共赢；邱丽[50]基于江西余江的考察，认为宅基地制度改革与地权观念存在从“祖业观”到“集体观”的演变；张勇[51]将2015 年以来部分试点地区宅基地改革实践总结为置换式、变现式和收储式三种模式；王志锋等[52]则基于对比研究视角，对义乌市与宜城市宅基地制度改革试点进行评估，认为试点地区宅基地制度改革取得了较多成效，但各地应结合实际，因地制宜地推进宅基地制度改革工作。对于各地推进的撤村并居、合村并组实践，一些学者指出，合村并组在一定程度上能促进农村社会组织发展、提升村治功能、拓展农村新居建设空间，有其必然性[53]；但也导致老年人居住、生活空间受限等问题[54]，并存在侵害农村居民土地权益、阻碍庭院经济发展事实[55]。对“撤村并居”“合村并组”持反对态度的还有贺雪峰、党国英、朱启臻、田孟等人。

5 研究评述

“宅基地一词带有浓郁的民族性，为我国法律所独有[56]。”关于宅基地问题，国外学者较少予以关注。因此，本文主要讨论我国学者关于宅基地问题相关研究。可以看出，国内学界运用问卷调查、典型调研、案例分析、统计分析、回归分析等多种方法，对宅基地问题涉及土地所有制、宅基地使用、宅基地利用、宅基地制度改革等进行探讨，取得诸多成果，但仍存在不足之处，主要表现在：

第一，农村土地制度改革中涉及的产权问题，为法学、管理学、经济学、社会学等多学科学者开展较为深入的实践探索和理论研究提出要求。然而，从已有研究成果来看，目前该领域研究体系仍需要完善，特别是新型城镇化、乡村振兴战略实施背景下如何将中国特色马克思所有制理论融入土地制度改革，纵深推进宅基地“三权分置”，为正在实施的农村经济社会改革发展提供理论和制度支撑，还有待深入研究。

第二，关于宅基地使用权，国内学者研究主要集中在宅基地使用权属性等内容，具有一定理论和实践意义。但也存在不足，一是关于宅基地及其使用权，仍未形成一个确切、权威定义；二是关于宅基地使用权内涵研究，大多困于关于“物权”抽象概念，关于深层次理论研究不多；三是研究内容大多是关于农村居民土地财产权利探讨，关于保障农村居民居住权益研究内容还相对较少。

第三，宅基地利用涉及到土地资源集约利用、乡村空间构建、乡村经济社会可持续发展、城乡一体化等各个方面，这也为多学科交叉研究提出要求。然而，纵观能收集到的研究文献，目前关于宅基地利用研究的系统性内容还比较少，特别是基于社会治理、生态文明建设视角探讨宅基地怎样利用、如何做好保障等方面理论研究成果和实践总结还比较薄弱。同时，现有文献主要基于管理者视角研究微观主体即农户层面宅基地利用问题，而宅基地利用具有典型公共事务特征，决策主体应该是多元的，而非农户这一单一主体，即，关于多元利益主体共同参与和推进宅基地利用研究还有待深化。

第四，宅基地制度改革以政府主导推进为主，学者们关于宅基地制度改革研究大多也是基于政府视角，而基于农村集体经济和农户个体视角研究较少；以“现状+问题＋对策”为逻辑思路进行研究较多，而探讨宅基地制度改革内在逻辑、运行规律研究文献较少；基于法理和制度安排进行探讨的较多，系统性研究利益相关主体行为动机、行为决策及其逻辑机理的较少。同时，已有研究关注点基本聚焦于宅基地，而对与宅基地具有天然联系的农房关注较少。因此，对于学术界而言，以宅基地制度构建和完善为研究对象，具体分析市场主导、政府引导下宅基地制度改革运行机制、利益协调、改革联动及风险防控，形成具有中国特色的宅基地制度改革理论体系仍任重道远。