国土空间规划背景下中小尺度资源环境承载力评价思考

乌 兰,吴 全

（1.内蒙古师范大学地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022；2.内蒙古自治区国土空间规划院，内蒙古 呼和浩特 010010）

0 引言

当前，我国社会经济已然迈入了高速发展阶段，但资源过度消耗的势头尚未根本逆转，导致环境问题成为生态文明建设的重大障碍。党的十九大报告指出，要充分考虑资源环境的承载能力，结合不同区域环境资源的具体情况，科学开展资源环境承载能力评价研究，从而客观、真实地反映区域资源环境承载力。同时，对环境承载力的相关研究数据将成为资源环境可持续利用的有力支撑[1]。

在当前学术界对资源环境承载力评价各个尺度的研究中，大中尺度资源环境承载力评价研究比中小尺度下的资源环境承载力研究体系成熟很多，且研究中逐步完善了资源环境承载力评价在各项重大规划决策中的研究方法与理论基础[2]。

因此，结合国土空间规划战略背景，重点针对中小尺度的国土资源环境承载能力进行综合研究与评述工作，不仅能够满足我国国土资源空间的精细化管理需求，还能提高对中小尺度层面的微观指导能力[3]。

鉴于此，开展资源环境承载能力评价研究及理论与实践探索有一定的必要性[4]。本研究科学界定资源环境承载力内涵并探索合理的评价思路以期实现中小尺度资源精细化管理的目标，从而对资源环境承载力评价工作在国土空间编制中所面临的困境进行分析，并对特定的资源环境承载力评价体系展开深入探索。

1 资源环境承载力在国土空间规划编制中的应用与困境

1.1 资源环境承载力的概念与内涵

本文所探讨的“资源环境承载力”这一概念，是在“承载力”的基础上逐步演变和发展而来的，是一个涵盖了资源与环境两个要素的综合概念[5]。1991年，北京大学环境科学系在其课题研究中首次提出了“环境承载力”的概念。此后20多年，学者们对这一问题展开了全方位的研究，最终形成了一致的观点，认为资源环境承载力指的是在特定条件下某一特定区域内环境容量和资源禀赋所能承载的经济社会活动规模[6]。目前，众多学者认为资源环境承载力是包含了环境要素、资源要素和社会经济要素的综合承载力概念[7]。对于资源尺度偏小或中等的环境承载力评价工作来讲，要根据市、县级国土空间规划对承载力评价的现实要求，重点考虑承载力的内涵界定、评价内容及具体的建构方法。本文对资源环境承载力的内涵进行了阐述，强调其是保障生态系统自我调节和自我维持功能良性发展的基础，并且在摸清区域资源环境禀赋的前提下，充分研究了资源环境系统对我国经济社会系统规模可持续发展的支撑能力以及协调发展程度。

1.2 中小尺度资源环境承载力评价在国土空间规划编制中面临的困境

当前，结合国土空间规划战略背景，开展国土资源环境承载力评价研究能够有效引导资源空间配置区域内的产业布局，使空间内的资源配置与人口分布情况相适应，从而提高资源的利用效率。根据以往关于资源环境承载力的研究情况分析，当前国土空间规划的过程中仍面临诸多问题，尤其是未能形成标准一致的指标体系和评价方法，这就导致评价结果之间的可比性不理想，并且对评价的科学性及实用性有一定影响。针对资源环境承载力评价中重评价轻应用的现象，要将研究结果真正落实到现实工作中，同时在理论与方法上进一步深化和拓展，发挥出资源环境承载力评价的实践价值。此外，在评价过程中可能会面临技术路径不统一、数据获取困难、数据精度不高以及应用成效不明显等问题。因此，如何实现评价结果的转化应用和国土空间资源要素的最优配置仍是当前的核心议题。而实际落实不到位、分析不够深入是现阶段中小尺度资源环境承载力研究支撑国土空间规划决策的主要困境，为此，本文基于评价过程中面临的困境提出以下建议。

（1）深入加强资源环境承载力理论体系的建设。承载力的理论研究是提高资源环境承载力能力，并且指导其展开实践应用的基础。当前学者针对资源环境承载力评价的研究主要集中在指标体系构建、评价模型优化、指标阈值确定等方面，大多都涉及技术问题，而关于资源环境承载力的理论研究仍然需要夯实基础，从概念、理论基础、研究方法等不同方向逐一深入探索。在此过程中要建立起一套行之有效的社会经济与资源环境系统互馈机制，使资源环境承载力理论研究得以在模型构建和体系框架基础上进行，有助于更深入地研究承载力的内部结构和评价过程。

（2）通过定量和定性相结合的方法开展对资源环境承载力的研究工作。研究工作开始之前，需要参考现有的理论与方法，总结经验，找出不足。同时对包含环境、社会、资源、经济等诸多复杂因素的系统进行动态模拟和预测，加强不同影响因素之间的黏合度，使其在系统中形成互馈机制，从而推动资源环境承载力的研究朝着空间化和数字化方向发展。针对中小尺度资源环境承载力评价中出现的地域差异问题，可以结合评价对象的区域性特点及主体的功能定位特性，总结出一套适用性强、便于推广应用的资源环境承载力评价方法和技术规范，以便厘清区域承载力子系统的承载能力，从而客观、真实地呈现不同地区的资源环境及社会经济发展状况。

资源环境承载力评价中，评估结果是否准确会影响规划决策的精准度。在大尺度评价结果宏观指示的基础上，要关注中小尺度层面评价结果的精确性和实用性，为政府资源开发与利用方面的决策提供数据支持。同时，应该将定性分析、定量评价和GIS定位分析结合起来，进一步探究各评价要素、各系统之间的联动与耦合协调状况对评价结果产生的影响，探索出资源环境承载力评价结果与国土空间规划的最优结合途径。

2 国土空间规划背景下中小尺度资源环境承载力的评价与应用

2.1 资源环境承载力评价的目标与应用导向

在开展资源环境承载力评价时，首先要构建科学的指标评价体系，科学的评价指标体系能客观反映区域本身本底条件，其评价结果能为决策者提供参考。其次，要确立工作目标，强化对国土空间规划的保护管理工作，提高资源利用效率，引导资源、环境、生态与社会经济子系统之间协调发展。通过确定评价单元，构建指标体系，合理运用评价方法，客观呈现研究结果等方式，满足国土空间规划在不同阶段、不同环节的需求。

2.2 探索国土空间规划背景下的资源环境承载力评价思路

基于主体功能区划理论体系，中小尺度应以实现区域可持续发展作为评价区域资源环境承载力的标准，可采取“主导功能定位—甄别资源环境要素—要素综合评价—评价结果应用”的总体思路和技术框架。

首先，评价单元主导功能定位，选取资源环境评价要素。确定地域特色定位是选取参评要素的依据和准则，也是展开资源环境承载力评价的前置条件。选择评价指标应遵循因地制宜原则按照“精而全”原则从区域自然资源本底禀赋条件、资源环境现状及共容能力、社会经济发展现状及需求分别展开研究。在此基础上，选取的评价指标应满足国土空间规划，决策的空间尺度应保证可获取、可量化。实践过程中要防范不同区域有可能出现的难以选择恰当指标的问题。为此，可以在此基础上进行精细化管理，使框架体系更丰富，涉及内容更全面。

其次，应以区域内评价体系所涵盖的全部要素为基础来进行综合性的评价工作。资源环境承载力研究包括水资源、区位资源、水环境、生态环境、地质环境等多个单要素，不同要素对评价工作的影响程度也是不同的。因此，综合评价更多强调综合系统的多层次和全要素分析，评价区域内部各资源环境要素本底水平，其发展定位符合国土空间规划的开发方向。深入探索承载力评价中多个因素耦合互馈的机制，有利于推动评价结果朝着预期的方向发展[8]。

最后，评价结果及应用研究。在技术处理中，评价结果的合理性取决于各类评价指标与阈值的最终确定，使实践中指标体系评价符合地方实际，使得评价结果与区域实际情况评价有所呼应。通过评价单元内部各资源环境要素本底禀赋水平，明确当前资源环境承载状态，在不同环境下制定出有差异化的改善措施和保护策略，按照国土空间开发方式、产业布局、城镇职能划分，整合形成直接服务于国土空间预期的规划决策。

因此，在现有研究的基础上，以不同层级的国土空间规划需求为导向，对资源环境承载能力的技术方法体系与评价内容展开深入探索，可以提高承载力评价研究对实践工作的参考价值。鉴于我国不同区域内国土空间单元的资源环境特征、发展方向和要求各不相同，所承载的目标也完全不同，因此要结合市县实际，创新承载力评价的理论架构和评价思路，以更好地发挥其在国土空间布局和用途管制中的作用。

3 结论与建议

综上所述，本文通过阐述资源环境承载力的内涵，深入分析了评价工作所面临的问题，提出了市、县级国土空间规划背景下中小尺度资源环境承载力的评价思路。目前，中小尺度资源环境承载力研究还存在许多待解决的难题，未来还需要正视现实需求。

3.1 以需求为导向，推进结果的实践应用

针对中小尺度资源环境承载力问题，应以国土空间规划需求为导向，同时综合考虑不同区域的特殊情况和评价结果的适用性，坚持评价方法的普适性和可推广性原则，确保评价结果可比较、可分析，协助决策者发现和分析问题，探索决策方案，便于各地区结合本地区开展评价资源环境特征，以提高规划决策的适用性及有效性。

3.2 客观看待结果，适时开展结果效验

基于中小尺度资源环境承载力多要素的综合评价目前尚面临着许多技术难点。例如，生态监测机制不健全、重评价轻应用、获取基础数据较为困难、数据精准度不足、技术路径不统一、应用成效不高等。鉴于此，本文建议在研究和评价资源环境承载力时客观看待评价结果，并且尽可能运用高科技技术，获取高分辨率的影像资料，从而提高数据的精准度。此外，还需要工作人员本着艰苦卓绝、客观求实的态度，深入现场实地监测，以便客观、真实地对当地资源环境信息数据进行采集。在此基础上，对不同区域内的承载力评价结果进行反复的科学校验，可以最大限度提高评价结果的精准度。