关于环境保护税与环境管理工作的几点思考

2022-02-05刘静，杨斌，邢馨

低碳世界 2022年2期

刘静，杨斌，邢馨

（1.安徽省铜陵生态环境监测中心，安徽铜陵 244000；2.铜陵市环境科学研究所，安徽铜陵 244000）

1 环境保护税发挥了污染减排的积极作用

为了更好地抑制环境污染对经济生活的负面影响，促进经济发展与生态环境和谐共生，环境保护税应运而生。我国政府采取颁布法律的办法，行使国家政府职权向纳税人收取环境保护税。环境保护税收政策是国家征收的权利和行使政府职能的义务，纳税人拥有服务的权利、缴纳的义务，对政府部门以及纳税人具有明确的指引作用[1]。

1.1 环境保护税开征的意义

开征环境保护税是我国现阶段从财税政策角度治理环境，实现可持续发展的重要工作之一。开征保护税有利于纠正政府对企业扭曲性补贴的行为。环保补偿政策主要是让企业在不降低生产供给水平的前提下，增加对污染治理技术与设施的投资，以减少污染，但是，补偿也会激励原本不污染的企业为了获取补偿而排放污染物，使得企业污染的程度总体上反而加深。随着环境保护税的开征，根据排污企业付费，原则上开征的环境保护税，如二氧化硫税、二氧化碳税、水污染税、噪声税等，对治理环境具有较强的针对性，并成功实现环境保护的目标[2]。

1.2 环境保护税法规体系已初步建立

2018年1月，财政部发布了《关于停征排污费等行政事业性收费相关事项的通知》，自2018年起，全国范围内统一停征排污费和海洋工程污水排污费；2018年1月，国家税务总局出台了《关于发布〈环境保护税纳税申报表〉的公告》完备环境保护税征收前期事宜；2018年3月，财政部、国家税务总局、生态环境部联合发布的《关于环境保护税有关问题的通知》规定对大气污染排放量的监测与核算、固体废物污染排放量的核算与税务申报、应税噪声应纳税额的核算等方面进行了规范；2018年4月，工业和信息化部发布的《工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法（意见征集稿）》和《国家工业固体废物资源综合利用产品目录（意见征集稿）》确定了科学规范的工业固体废物资源综合利用评价管理机制，指导企业积极自主地进行工业固体废物综合利用，为环境保护税中固体废物综合利用的界定提供依据；2018年5月，生态环境部发布的《关于废止有关排污收费规章和规范性文件的决定》中将排污收费制度取消。

1.3 通过环境保护税的实施，减排效果显现

税务部门采取了“多排多征、少排少征、不排不征”的新税制设计指导企业进行转型升级，从而降低污染排放量；引导企业清洁生产、集中处理、循环使用，以降低环境污染和生态损害，环境保护税的实施对推动污染物减排工作的效果已初步显现。

2 环境管理中排污许可相关制度较为完善

党的十八大以来，我国不管从立法层面还是政府层面都在全力推进排污许可证制度改革。2016年11月，国务院办公厅颁布了《控制污染物排放许可制实施方案》，标志着中国排污许可证制度正式迈入了具体实施发展阶段。其后生态环境局相继颁布了《排污许可管理办法（试用）》《固定污染源排污许可分类管理名录》等规章，为建立体系完善、职责分工明确、监督高效的污染源管理工作新布局奠定了基础。2018年1月1日起实行《环境保护税法》，是我国环保税制建设的重大突破，也意味着将部分运用税收手段调控企业污染减排的行为。同时《环境保护税法实施条例》也对推进排污许可制改革和环境保护税征管工作起到了很好的桥梁纽带作用[3]。

3 环境保护税在实施过程中未能有效地与环境管理相融合

3.1 当前环境保护税实施面临的困境

（1）环境保护税的应税税目不全，环境保护功效不明显。税目是计征对象的具体化，决定了税收项的具体名称和特性，是征税目标达成的根本因素。但由于环境保护税收采取了原来在排污收费时期的税目，而现行《环境保护税法》中存在税目不周延、应税税目的选择性纳税等诸多问题，致使环境保护税的经济效益引导功用受限，环境治理的效果不明显，并形成了一系列新的问题。例如，挥发性有机物不仅是一次污染源，而且还是PM2.5和臭氧的主要前体物，已认定的挥发性有机物因子多达300余种，但《环境保护税法》的应税污染物和当量值表却仅包括了其中的22种。从长远视角考虑，政府必须对各种污染排放情况征税。然而因为挥发性有机物品种多、排放量大、监测技术还不成熟，并不符合简便易行可测量的收税要求，《环境保护税法》并未全部沿用“挥发性有机物排污收费试点办法”对大气污染物按前3种征税的规则进行征税，出现现行《环境保护税法》对挥发性有机物排放情况的调控不力等情况。现行《环境保护税法》中规定，应税污染物管理应该基本涵盖了污染物排放企业的大气污染物和水污染物，并且将其在每一个排污口的应税项目数，根据污染物污染当量数由大至小顺序取前3至前5。但目前，全国各省市并未增加同一排放口的应税污染项目数量。所以，环境保护税征收中存在企业的应税污染项目和按照排放总量管理规定的污染物数量不对应的现象[4-5]。

（2）需要建立健全环境保护税的政策措施。需要完善环境保护税的征收客体，重视税率和税收特别措施的调节作用，明确征管部门的职责分配。在环境保护税收法律制定之前，针对我国污染的总排放量，基本采用排污收费制度进行管理。在税制因素上，环境保护税和排污收费制的征收因素大致相同。环境保护税的主要纳税人多数为原排污费的征收对象，而环境保护税的具体税目也基本参照了排污费制度的收费服务项目进行核定，在计税依据和计征标准也是进行类似操作[6]。

（3）环境保护税的开征离改善环境的目标还有一定差距。中国目前的环境保护税法对于真正实现保护和改善环境、降低污染排放量、促进生态文明建设的最低目标，还是有相当大的一段距离。

3.2 对征收主体责任有规定的瑕疵

（1）与环保主管部门职责规定不一致。环境保护税的征收方式采用的是企业申请、税收缴纳、环保协作、信息共享的模式。征收主体包括税务部门和地方环保主管部门。污染排放量的监测工作具有很强的专业性和复杂性，税收部门，特别是基层税收部门，往往难以确定税收缴纳的依据，通过税收征管与环境管理相互协调的方式，由环保主管部门制定计税依据，税收部门实施征管，可以提高效率，节约税收核定成本费用。但在环境保护税征管的过程中，出现明显的强税收、弱管理的情况。对于环境保护税收政策，发现环保主管部门的规定出现了权责不统一的问题，环保主管部门在税费征收方面的义务远多于权利。“费改税”也导致了在环境保护税收的征收过程中，环保主管部门逐渐变成了税务部门的辅助，环保主管部门权力分配也与以往出现了很大变动。在原有的排污收费体制下，环保主管部门对排污费使用和分配的全部权利，在现行环境保护税下也已基本失效[7]。

（2）环保主管部门容易出现消极应对现象。《环境保护税法》以及实施法规向环保主管部门施加了较多义务，如定期交送有关信息的义务、提供复核建议的义务、进行有关人员培训和咨询的义务等。责任大于权力的状况，容易造成地方环保主管部门消极应付环境保护税征收工作的现象，从而大幅降低了征收效能。

3.3 环境监测结果认定缺乏有效监督

（1）应税污染物计算需依靠环境监测数据。根据《环境保护税法》规定，对环境保护税应税污染物含量的测算主要有4个方式，根据优先级顺序依次为企业自行监测、手工监测、排污系数或者物料衡算、抽样计算。其中，手工监测又分为委托给第三方有资格的公司监测或由企业自己监测。作为一种地方性税收，各地环境保护税已基本实行“第三方监测、企业申请、税收受理，环境审查、税务征收”的合作征税方式管理模式[8]。

（2）税务部门无法核实在线监测数据。但就实际情况来看，很多企业均选择自动申报，税务部门并未与专门技术人员对现场在线监控设备进行核对，从而使得征缴入库的税收无法真实地反映出企业排污情况。

（3）部分第三方质量监测机构的监测数据不合格。存在部分第三方环境监测机构，缺乏有效的监督，导致出具的监测报告中数据失实，在线监测数据不实，手工监测数据不准，难以对企业的应税污染物当量数进行测量。监测数据的有效率和合格率较低。

3.4 建立健全环境保护税与环境管理合力共享机制

税务部门应和环保主管部门做好联系配合，开展资源共享和联合执法，并建立相关的法律法规，科学地建立起排污许可与环境保护税核定机制。

（1）环境保护税与排污许可管理的职能有相似之处，但税收方面职能的相通性不高。在应税污染物监测数据管理方面，都由地方环保主管部门统一负责。在管理数据平台维护方面，环境保护税由税务部门与地方环保主管部门联合利用国家涉税数据共享平台共同管理，而排污许可证的颁发则仅由地方环保主管部门利用国家排污许可证管理数据平台共同进行。针对跨区域污染企业的排放管理，环境保护税则遵循税收管理的原则实施征收，而排污许可证则综合排污许可管理原则、多污染物协同管理原则。针对排放口和生产经营业地处在不同省级行政区的企业，环境保护税由生产经营场所所在地的税务部门统一管理，而排污许可则是向生产经营场所所在地的环保主管部门申报并核发许可证；在监管协调方面，环境保护税是由县级以上政府主管，而排污许可证管理则由省级环保主管部门负责[9]。

（2）建立统一核算审批的管理机制，科学开展排污许可证管理工作。排污许可制改革对于提倡“一企一证、分类管理”，形成排污许可和环境税收协调的联动机制十分关键。税务部门根据排污许可证上的年度允许污染排放限额实现初步核算，并通过环境管理系统中的排放许可证管理信息平台和涉税信息管理平台对相关企业进行管理，有效推进排污许可证的管理和环境保护税的征收工作，达到双赢局面。

（3）排污许可证的执行需要税务部门协同参与。若有企业违反了排放许可进行排污，其超过许可证的部分是无法减免税收的。企业能否执行排污许可证制度，以及能否依据排污许可证中所列明的内容排放污染物，都直接关系到企业环境保护税的申报和缴纳。环境的管理应是联动互通的。若企业污染的分类和环境保护税中的污染划分不相符，那么在征税管理方面对污染排放的划分也会产生混淆。对于排污许可的执行来说，税务部门也只能按照许可证征缴税款。因此，需要建立企业环境保护税申报的数据和排放许可证实施情况的公开参与制度。如果没有对企业排污许可证的实施情况进行现场实质监管，很可能会存在企业出现了“违证排污”而税务部门却不知情的情况，从而导致税务部门无法从税收角度对企业进行监督和制约[10]。

（4）将环境保护税与排污许可管理有机结合起来。要想完成环保综合治理的目标，就需要将排污许可证管理和环境保护税的征缴工作有效地结合起来，形成全国联网的环境监督稽核制度，并构建起涉税信息管理和排污许可证管理数据共享体系。明确各部门职责分工，各司其职，充分发挥各部门的优势。建立起与公共数据互联共通以促进纳税公共服务和环境保护监管合作的共赢模式。建立起全国企业的在线实时监测数据和纳税申报数据共享网络平台。全国统一的环境保护税信息数据共享网络平台将连接全国排污许可证信息平台，实现排污数据全面涵盖企业的违法排污情况和排污许可证处罚情况。税务部门凭借此平台向环保主管部门及时反映企业的纳税申报情况，也便于环保主管部门对相关数据进行核查和监控，进而实现数据与信息共享[11]。