PPP 项目中不同资产权属下税收政策问题研究

赵盈盈

（陕西财经职业技术学院，陕西 咸阳 712000）

PPP（Public-Private-Partnership）, 即“公私合作建设”。作为当前我国一种新型的投融资结构，其规模已经达到数万亿元。PPP主要是指政府部门与各种社会资本之间的一种合作方式，即双方在公共产品（服务）中展开合作，民间资本提供资金进行建设并取得特许经营权，然后实现公共产品（服务）的建设与运营，分担了政府财政支出的压力。PPP 近几年来成一种快速发展趋势，逐渐成为社会资本支持公共基础设施建设的关键方式。PPP 项目一般采用市场机制进行引进，双方可最大限度地发挥各自优势，从而提高公共产品（服务）的质量与供给效率，同时通过创新资源配置模式，进一步促进了财政支出供给侧改革。但是经过多年的发展，PPP 项目与之相对应的税收政策却并不明确，相关税收风险时有存在，不利于PPP项目运营方进行相应的纳税筹划，因此，加快与进一步完善和优化PPP 项目的税收政策具有一定的现实意义。

一、我国PPP 项目主体与环节

现阶段PPP 运营模式有三个主体，整体运营过程可分为五个阶段（项目立项、准备、采购、实施及移送）。其中三个参与主体为：第一，政府机构或者其指定的事业单位，该主体在整个项目中主要负责项目的立项、采购设备、实施及移送等工作；第二，运营方，该主体是项目的真正实施方，其负责PPP 项目的投资、建设及运营等工作，是境内外的各种企业组织；第三，PPP 项目展开专门设立的项目公司，该主体设立的目的是为了确保PPP 项目落地并进行风险隔离的公司。从整个模式来分析，涉及政府参与的环节主要是前三个阶段，即项目的发起与筛选、可行性论证、选择社会资本方、各种材料采购等前期准备工作。而后面两个操作阶段主要由社会资本方来完成，即PPP项目的合同履行阶段，各种设备、资金投入并进行项目建设，最后环节为项目完工进行运营并等到合同约定的日期进行项目的移交。其中，在后面两个环节中社会资本方主要涉及到的具体工作为：在政府相关行政机关或事业单位的监督下，社会资本设立PPP项目公司，项目公司与政府相关部门签订合同并履行合同进行项目的施工与建设；政府相关部门需要支付合同约定的各种费用。同时，若合同约定项目验收完工后，社会资本方在经营到期或者出现了提前终止的情况，则项目公司就需要依照合同约定将项目进行移交政府部门。

二、PPP 项目中出资环节涉税分析

我国现在法律法规中对PPP 项目运营模式中相关税收政策并没有明确的规定。从PPP 项目运营模式的五个阶段来看，仅仅后面两个阶段的运营过程中会涉及相关税务问题，而前面三个阶段并不涉及。在后面两个阶段中，项目公司的性质不同、项目所属行业不同均会导致涉及不同的税收政策。社会资本参与PPP 项目的最终目的是盈利，这从本质上来说项目公司在PPP 项目中的涉税影响不会与其他处于同行业的经营项目存在重大区别。同时考虑PPP 项目的特殊性质，其具体的涉税影响在实务中可能与其处于同一行业的涉税影响又存在一定的差异，容易对实务操作带来一定的争议。同时在项目涉及政府支付、明股实债、有限合伙基金持股及资产移交等业务中，PPP 项目的纳税主体可能是PPP 项目公司或其社会资本方。考虑政府作为行政机关不是主要的纳税义务人，故本文在讨论时暂不考虑政府参股项目公司时的纳税影响。综上，本文将重点讨论项目公司或其社会资本方作为纳税人时，所涉及增值税和所得税的相关处理。

（一）政府支付下的涉税分析

作为一项政府购买的服务，主要来源于政府付费、可能性缺口补助和政府奖励补贴。而PPP 项目的收入一般为政府补贴或者可能性缺口补助。其中，可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报时，政府通过一定的方式给予合理补贴；政府付费是指政府直接对公共商品和服务进行购买。不论哪种形式，PPP 项目依靠来自于政府相关部门的支付确保了项目的持续运营，而不同类型的收入是否缴纳企业所得税及增值税需要具体分析。

1.企业所得税分析。针对政府补助，现行企业所得税相关法律法规规定，只有财政拨款及符合规定的财政专项资金才是不征税收入；一般情况下，项目公司从政府取得的各种款项、奖励补助均不属于企业所得税的免税或不征税项目，因此对于政府补助面临着所得税的纳税义务。若政府支付属于专项财政性资金，那么根据税法要求，需要同时满足以下三个条件，才能作为不征税收入，在计算应纳税所得额中从收入总额中进行扣除：第一，能提供规定的资金专项用途的相关文件；第二，接受财政性资金的企业对该资金的支出进行单独的核算；第三，财政部门或其他拨付资金的部门对该资金有专门的资金管理办法或者要求。项目公司获得来自于政府的各种收入，若要避免企业所得税纳税义务，则必须满足专项财政性资金免税的三个条件。同时，实务中专项财政性资金一般是事前拨付、事后使用并进行管理，这就排除了在事后获得的可行性缺口补助及政府付费的不征税收入的可能性。政府支付给项目方的唯一可能避免企业所得税纳税义务的是项目公司事前从政府获得的各种政府奖励补助。如果此类补助政府相关部门以专项资金形式支付给项目公司，且同时能间接符合前述三个条件，在与相关税务机关沟通同意的情况下或可实现不缴纳企业所得税的目的。

2.增值税涉税分析。根据增值税相关法律法规规定，增值税的征税范围为销售货物（国产或进口）、部分加工性修理劳务等。以此征税范围规定来看，项目公司获得来自于政府的各种收入并不属于增值税应税范围，没有纳税义务。根据《国家税务总局关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》（国家税务总局公告2013 年第3 号）规定，自2013 年2 月1 日起，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税。虽然此公告中只说了中央财政补贴，但是由税政的内在逻辑可知，地方财政补贴也应无增值税纳税义务。同时，政府付费可直接视为政府采购，则项目公司作为销售方存在增值税纳税义务；而可行性缺口补助及政府奖励补助应视为不征税收入。综上，政府支付下项目方的收入都属于企业所得税的纳税义务，而只有政府付费属于增值税的纳税义务。政府付费，其本质构成了项目公司的一项经营收入，作为项目公司企业所得税应税所得额及增值税计税依据，完全合乎商业性质。而政府的可行性补助作为政府对项目公司成本的合理补偿，若将该补偿纳入企业所得税义务，那么会在一定程度上降低了补偿效果，因此本文建议国家相关部门出台可行性补助的减免政策。

（二）普通持股及有限合伙基金持股涉税分析

社会资本方对设立的项目公司一般通过持有股份来进行控制，主要有普通股权持股和有限合伙基金持股两种方式。当前，社会资本方在持股阶段及退出阶段面临的企业所得税影响税务争议较多，下文将进行具体分析。

1.普通持股方式下的涉税分析。持股期间，若社会资本方取得项目公司的分红符合居民企业之间股息红利的免税政策，则免征企业所得税。在实务中，政府及社会资本方分别持股项目公司的情况下，项目公司往往会存在不按持股比例且向社会资本方超额分红的情况。该情况下，超额分红属于税政免税范畴还是政府财政补贴缴纳企业所得税，需要具体情况具体分析。本文认为社会资本方获得的超额分红不应作为政府补贴，而是应从国家的征税原理和《公司法》的规定来分析，超额分红不应被认定为企业所得税的纳税义务。这样做的原因主要有：其一，为了杜绝企业所得税的重复征税，税法规定了符合条件的居民企业之间的股息红利免征企业所得税。无论投资方是哪一方，如果被投资方已经缴纳企业所得税，不论不同投资方取得分红的金额大小，对投资方收到的分红若进一步要求缴纳企业所得税，则存在重复纳税。其二，现有《公司法》中规定了有限责任公司的股东按照实缴出资比例分红，另有约定的除外，同时，股份有限公司股东也可不按持股比例进行分红。从此角度来看，社会资本方与政府从持股的项目公司取得的分红不按照持股比例分配并不违规。综上，针对社会资本方获得的来自于项目公司的超额分红应免征企业所得税。

2.有限合伙基金持股下的涉税分析。社会资本方通过有限合伙基金的方式入股并控制项目公司，项目公司分红给有限合伙基金后，该基金无企业所得税或个人所得税纳税义务，但作为合伙人的社会资本方取得有限合伙基金的分红，则是企业所得税纳税义务人。对应社会资本方能否穿透合伙企业，进而识别出符合企业所得税法中居民企业之间的股息红利免税政策，需要斟酌考虑。不过本文基于以下四点考虑，认为社会资本方可享有该免税优惠，主要原因如下：

（1）从纳税主体来看，有限合伙基金非企业所得税或个人所得税纳税义务人，其均是采取分红后由合伙人缴纳企业所得税或个人所得税。为此，项目公司分红给有限合伙基金后，再由其分配给社会资本方，然后社会资本方作为企业所得税纳税义务人计算缴纳企业所得税。

（2）从适用的税率来看，社会资本方作为有限合伙基金的投资属于公司制法人的合伙人，该情况下企业所获得的股息红利所得应按照企业所得税税率征税。

（3）从免征企业所得税的税法原理来看，符合条件的居民企业之间的免税规定是为了杜绝重复征税，社会资本方通过有限合伙基金从项目公司取得的股息红利，已经是从项目公司的税后分红。此角度来看，若针对社会资本方再次征收企业所得税，则应该免征。

（4）从税收平衡原则角度来考虑，合伙企业的合伙人若是自然人需就分红的股息红利缴纳个人所得税本质在于尚未完成个人所得税缴纳；但非自然人合伙人的分红所得，由于被投资方已经就此所得缴纳企业所得税，并无导致税款流失。

从以上四个方面综合考虑，有限合伙基金方式持股项目公司，社会资本方取得的分红应免征企业所得税。

（三）移交环节的涉税问题分析

目前众多PPP 项目都涉及土地使用权及国有公共基础设施经营权的转移：一是在项目设立时政府相关部门将各种项目所需资产（设备）等移送给项目公司；二是在社会资本方退出PPP 项目时再移送回政府相关部门。在上述两个移送资产（设备）环节均衡涉及企业所得税以及增值税的影响。移送的资产（设备）的所有权属性因移送中的所有权是否转移又分为两种情况：第一，移送的资产所有权转给项目公司，比如土地使用权转让给项目公司，这种情形本文简称为“民营+私有”；第二，移送的资产所有权保留在政府相关部门，并不转让给项目公司，即项目公司可以利用该资产，但所有权依然属于政府相关部门，此种情形本文简称“民营+公有”。

1.资产权属“民营+私有”下资产移送的涉税分析

（1）设立时政府移送设备给项目公司。PPP 项目合同约定的细节不同又决定了移送方式的差异。设立环节的资产移送又可分为股权投资形式移送及出售资产方式移送。移出方为政府相关部门或社会资本方，资产接收方为项目公司。一般情况下，政府相关部门可指定其他机构将通过土地使用权或其他相关国有资产对项目公司进行入股并移送项目公司。与此类似的是，社会资本方也可以以非现金类的资产入股形式参与项目公司并将资产转移给项目公司。在企业所得税涉税方面，社会资本方作为非货币性资产移出方，需要按照企业所得税相关税收法律法规规定视同转让资产，确认转让资产所得并缴纳企业所得税，即资产的公允价值扣除计税基础后的差额部分；项目公司接受的社会资本方入股投资的非货币性资产以公允价值确认计税基础。在增值税方面，社会资本方移送视同销售，需按照公允价值确认销售额并计算增值税销项税额；项目方按照社会资本方开具的增值税专用发票，取得可抵扣的增值税进项税额。对比分析可知，社会资本方股权性投资形式转移资产给项目公司时，社会资本方与项目公司的企业所得税税负整体增加，但是社会资本方与项目公司的增值税缴纳义务整体税负并未增加。但是若是以政府股权投资的方式将资产转移给项目方，由于政府不能开具增值税专用发票，由此项目公司产生的进项无法进行抵扣，无形中增加了项目公司的增值税税负；企业所得税税负同样与前述一样，也会增加。出售的方式移送资产时，一般出售方是政府相关部门、受让方是项目公司。政府相关部门将公共产品（服务）等存量项目出售给项目公司，项目公司负责后续的建造与运营。若项目公司能从对手方获取增值税专用发票，即可抵扣进项税；若对手方是小规模纳税人，那么项目公司就将因无法取得增值税专票，导致不能抵扣进项税，从而增加了增值税税负。企业所得税方面，对于项目公司来说，税负将不受影响。

（2）退出时项目公司移送资产给政府相关部门。退出时的移送方式又可分为股权收购及资产划转两种方式，不同的移送方式决定了不同的涉税影响。若设立时移送采用的是股权投资的方式，则退出时对应采用股权方式退出。社会资本方将其持有的项目公司的股权转让给政府相关部门，则社会资本方需要按照企业所得税税负相关规定确认股权转让所得，并缴纳企业所得税。若在设立时移送采用出售的方式，则退出时对应采取资产划转的方式。《企业所得税税法》中规定了母公司与全资子公司之间资产划转才应采用账面价值，如没有采用账面价值，那么转让方就需要以公允价值和账面价值之间的差额计算缴纳企业所得税，同时按照股权的公允价值计算缴纳增值税。显然这种情况并不符合上述的特殊税务处理规定，资产划转会大大增加社会资本方的企业所得税税负及增值税税负；与股权收购的退出方式比较，增值税税负增加了。“民营+私有”方式下，在设立环节的资产移送方式与退出环节的对应并不是在实践中均一致的。针对不一致的问题，需要进行适当的调整，主要是针对社会资本方设立环节的股权投资，在退出时采取股份回购方式对股权进行回购，然后再由项目公司将资产划转给政府及相关部门。设立环节若是项目公司购买资产，则退出时可将资产进行合并，一并移交政府及相关部门。但因PPP 项目往往周期比较长，资产的增值贬值、通货膨胀等众多因素复杂，即便税收政策不变，但其中的涉税问题也会复杂化，这些都需要在实务中具体问题具体对待。

2.资产权属“民营+公有”资产移送的涉税分析

项目设立时，实务中政府及相关部门大都是以无偿划拨相关土地或资产使用权给项目公司，但所有权仍旧属于政府。项目公司在后期使用中不能改变资产的用途；同时，其在后期进行的各种投资建设所形成的资产的所有权均属于政府相关部门。合同期限届满，项目公司将项目中的所有资产再无偿转让给政府相关部门。

考虑项目公司对于建造和运营期间的资产始终不具有所有权，为此，项目公司设立时，取得资产及退出时无偿划转交回政府均不涉及所有权的变更并无涉税影响；不过，项目公司在PPP 项目投资建设中新增的资产退出时无偿划转给政府则需要进行分类讨论。首先，假设有偿使用，则后续新增设备归属政府相当于项目公司获得设立时政府移送资产使用权的支付对价。从交易本质来看，新增资产无偿划转给政府时，项目公司视同销售，需按照相关规定计算缴纳企业所得税与增值税。其次，假设合作建房，即在设立时政府划转的土地使用权上由项目公司自有资金投入建设房屋，并新增房屋产权，归政府所有。无论项目公司取得资产的形式如何，由于房屋后期产生的收益均归属于项目公司，故符合项目公司出资、政府提供土地使用权的合作建房特征。针对新增资产，合作建房且产权登记在政府名下，则产品自始至终登记在政府方名下，故不影响涉税。

同时，通过分析“民营+私有”和“民营+公有”两类涉税情况，项目公司和社会资本方整体在前者中的税负较重，后者则多种情形下不涉及资产所有权的转移，相关税负明显较轻。具体“民营+公有”来说，若是合作建房，则项目公司基本没有纳税负担，不过，这只是理论中的一种探讨，实务中的涉税问题仍旧取决于当地税务机关的政策解读及自由裁量权。

三、PPP 项目税务风险及建议

（一）税收政策变动风险

当前由于我国PPP 项目还处于探索阶段，通过上文分析可知，关于其相关法律法规并不健全，PPP 项目的税收规定还参照当前部分行业的规定。而PPP 项目一般具有10 ～30 年的实施期限，在这期间，税收政策难免会发生变动，一些税收优惠可能增加或者取消，因此PPP 项目可能将面临成本增加或者资金流紧缺等情况。综上，在没有专门政策指导的情况下，PPP 项目面临着税收政策变动的风险。为了防范此种风险，本文建议在PPP 项目签订合同时，可以就税收未来的变动做专门的商议，税收成本如有增加，不能简单的归属于某一方。其次，税务机关在进行征税过程中，可能与项目公司的理解有出入，因此加大对税务机关的沟通也是必要的。

（二）参与方税务违约的风险

在PPP 项目中也可能会遇到社会资本方、经营单位，或者施工单位、政府出资等违约的情况，面对这种特殊情况，项目参与方将面临着不同的纳税义务。例如如果施工单位违约了，其支付的违约款可以在企业所得税前进行扣除，政府的罚款除外。而项目公司若收取了违约金，按照增值税相关规定，其违约金应作为向购买方收取的价外费用，其相关违约金应计入销售额，按照销售行为合并计算缴纳增值税。若政府提前收回特许经营权，此时项目公司确认的特许经营权是按照账面价值进行确认的，因此在政府收回时，应视同向政府销售无形资产或者金融资产，依据税法相关规定，缴纳增值税、所得税等。综上，违约的产生，将产生不同的纳税影响。因此，项目双方在签订合同时，违约条款是合同双方不容忽视的一个问题。

（三）税收政策的改革建议

1.出台专门的PPP项目税收优惠政策。为了减轻社会资本方成本，建议对于PPP项目两个环节免税：一是免除PPP 项目在项目公司成立阶段发生的有关资产转移所涉及的税收；二是免除PPP 项目执行到期后发生的有关资产转移所涉及的税收。而在PPP 项目公司成立阶段，免除政府方和社会资本合作方按照PPP 项目合同约定向PPP 项目公司转让有关资产设计的交易环节税收，避免因采取PPP 模式而增加PPP 项目的税收负担。在考虑从税收政策中去鼓励化解地方政府存量债务方面，本文认为相关部门应引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。同时，为了鼓励地方政府将存量项目资产转移给PPP 项目公司，从社会资本合作方回收的资金主要将用于偿还项目建设中所欠债务，建议对政府方按照PPP 项目合同从社会资本方取得的收入免征企业所得税。

2. PPP 项目税收政策的变通与改革。考虑PPP 项目的创新性、独特性，可对现有的税收政策进行适当的变通与改革，支持PPP 的发展。例如明股实债，可特殊情况特殊对待，以减少涉税风险；再如，设立时政府移送资产时可由税务机关代开增值税专用发票，增加项目公司的可抵扣进项税额，从而减小其税负压力。

3.进一步明确现行税政的具体适用范围。对于PPP 项目的税收政策范围还有待进一步明确。比如社会资本方获得的超额分红或通过有限合伙基金取得的项目公司的分红是否适用企业所得税免税优惠等。