内部审计推进城投公司健康发展实践探索

◆李晓倩/黄石市城市发展投资集团有限公司

城投类投融资公司（以下简称“城投公司”）一般被称为地方政府投融资平台，以地方政府或所属行政事业单位直接控股为主。作为一种特殊的市场化运营主体，城投公司在各城市高质量发展、高品质生活、高效能治理过程中发挥着举足轻重的作用，但同时也因管理不规范存在隐患。因此，加强城投公司内部审计工作，促进所属单位规范经营管理，合法、合规地开展经营活动，以统筹发展和安全、防范经营风险，充分发挥内部审计监督职能尤为重要。

一、城投公司基本面系统分析

（一）公益性为主，市场化运营为辅。

1.力主公益运营，保障市民日常需求。城投公司的“基因”决定了其业务的公益性特征，城投公司成立之初，大多以城市基础设施建设、土地开发整理、公共交通、城市供水等业务为主，围绕建设城市、经营城市、服务城市展开，使得生态环境持续改善、民生福祉持续增强，满足广大民众公益性需求。

2.促进市场转型，服务城市健康发展。作为城市综合运营商，城投公司经营需要大量现金流，持续稳定的盈利能力是其健康发展的关键，特别国务院及相关部门出台一系列政策举措，要求城投公司与地方政府划清界限，使得城投公司急需提升造血功能，实现市场转型，业务范围向房地产开发、生态旅游、医疗养老等产业拓展和延伸，实现市场化运营为辅，通过市场转型服务城市高质量健康发展。

（二）业务板块多，覆盖民生全产业链。

1.着力提升城市能级。城投公司业务涉及的板块较多，包括公共交通、城市供水、新能源、土地开发、棚户区改造、文化旅游、环境生态等。各城市因城投公司实现了工业倍增，实现了产业链“联”起来、价值链“长”起来、产业结构“优”起来、产业体系“强”起来，业务涵盖民生全产业链，提升了城市能级，在守住自然生态安全边界的前提下，使得经济得到快速发展。

2.着力提升服务能级。城投公司业务基本涵盖了民生全产业链，使得生态环境质量得到有效改善、城市交通整治提升、城市容貌华丽转身、城市人气得到聚集。广大民众享受更多看得见、摸得着、体会到的共同富裕成果，民众幸福指数提高，有效缓解了社会主要矛盾，提升了城市服务能级。

（三）响应国家政策，推动经济可持续发展。

1.促进重大政策落地生根。城投公司的诞生背景决定了其与政府关系密切，国家及地方各级政府在财政、金融、产业方面的优惠政策，城投公司可以快速获取或争取；同时，对于趋紧型财政政策，城投公司也能快速反应、贯彻执行。由此可见，城投公司扎实推进重大政策落地生根，为打赢防范化解重大金融风险攻坚战做出了突出贡献。

2.推动经济可持续发展。填补城市基础设施建设资金财政来源与各城市快速发展投资需求的资金缺口是城投公司的使命。政府将公共交通、城市供水、市政工程等公益性或半公益性业务划入城投公司，以增加资产规模和现金流，使城投公司达到融资标准，通过不断融资、借新还旧模式解决资金缺口问题。此外，通过市场化运营业务提升公司持续盈利能力，推动经济可持续健康发展。

二、城投公司内部审计实践探索

作为地方政府投融资平台，城投公司融资及债务情况、投资效益情况必然是审计的重点。同时，招投标是城投公司开展各项业务必经程序，事关公司能否有效降低投资成本、减少经济失误。因此，本部分结合城投公司特点，重点研讨如何加强融资及债务、投资效益和招投标内部审计工作。

（一）融资及债务情况审计。

1.融资决策审计。一是审查融资决策的恰当性。根据城投公司提供的审计期间融资情况汇总表，抽查金额大、融资成本高的融资项目，还原融资背景，判断公司在做出融资决策时，是否充分考虑财政政策的影响。如2020年面对新冠疫情席卷全球，国家实行宽松财政政策，城投公司是否抢占先机，发行低利率的疫情债；是否通过集体决策程序，充分调查研究、反复论证，有无假公济私、明显不切实际的融资情况；是否存在购买理财产品的情况下大量融资，且理财收益率明显低于融资利率的情况等。二是审查融资方式选取的合理合规性。城投公司常见的融资方式有银行借款、发行债券（公司债、PPN、企业债等）、信托、融资租赁、项目融资（如PPP、EPC、BOT）、股权融资等，审计结合国家金融背景、城投公司资产状况、现金流、信用评级等情况，审慎客观评价融资标的、方式、年限、利率等重要因素选取是否恰当。不同融资方式融资成本差异较大，如信托、股权融资和融资租赁成本一般较高，城投公司在选择类似高融资成本时是否有其他更好的融资渠道，如有，审计应重点关注，深入挖掘潜在的风险和隐患。

2.融资过程审计。一方面，审查融资合法合规性。城投公司融资业务的开展受政策影响极大，如2010年国务院发布国发19号文，建立融资平台监管名单；2017年财政部等六部门联合发布财预50号文，要求进一步规范地方政府举债融资行为；2021年12月中国证监会牵头发布的《联席会议部署开展金交所现场检查工作》，明确禁止金交所为城投公司融资等重要文件。审计人员应重点核查城投公司是否严格按照相关规定进行融资，有无触碰红线、违规融资、受到相关行政部门处罚的情况发生。另一方面，对融资招标过程进行审计。包括审查招标方式是否符合招投标法、招投标实施条例及公司规章制度要求，招标文件特别是投标人资格条件设置、评标办法是否公平公正，是否存在暗箱操作、恶意串标围标、以权谋私的行为，是否按照评标办法公开、公平、公正进行评审。

3.资金流审计。一是审查资金流向的合法合规性。城投公司因其业务性质的特殊性，资金流向的合法合规性审查是内部审计工作的重点。如对于获得国际金融组织贷款的大型基建项目，审查资金使用内控制度的健全有效性，是否按照相关国际金融机构规定建立一般账户和专用账户，是否按照规定专款专用，各项支出审批程序及证明文件是否真实齐全，是否按照相关规定提取及支付农民工工资等。二是审查资金使用效益情况。包括审查融资成本的真实性和效益型，验证融资成本与决策时测算成本的差异性，是否存在为了融资项目获批，恶意降低测算成本，从中谋取私利的情况；是否存在大额资金长期闲置，造成浪费的情况；专项资金预算、执行效益效果情况，对于市场化融资项目，是否达到预期收益等。

4.债务偿还审计。首先，了解城投公司债务基本情况。设计表格让相关部门填报审计期间历年资产、负债总额情况，将负债按照性质进一步分解为银行贷款、发行债券、股权融资、非金融机构融资等，通过计算资产负债率、流动比率、速动比率、现金流量债务比等指标，判断公司偿债能力、债务负担情况。其次，审查存量债务化解情况。审查公司是否按约定偿还到期债务，是否出现因违约而支付大额赔偿金，是否采用自有资金置换等方式有效化解隐形债务，是否建立资金池以实现资金价值最大化等情况。最后，建立债务动态审查机制。审计人员通过建立债务系统，采用类比法，横向及纵向比较，动态跟踪城投公司债务规模、来源渠道、是否按期偿还、资金投向等情况，以此分析公司债务结构是否合理、是否达到预期效益，为决策层投融资行为提供参谋，发挥内部审计战略谋划的作用。

（二）投资效益情况审计。

任何组织想要行稳致远，最终都需要有健康持续的效益支撑，作为地方政府投融资平台，城投公司更是如此。因此，开展投资效益审计，规范投资行为，保障国有资产保值增值尤为重要。

1.掌握基本情况。从大盘子入手，梳理了解公司全局情况至关重要。审计人员设计好表格，由被审计单位填报基本情况表，基本情况表可包括单位名称、公司层级、成立时间、注册资本、资产、负债、收入、成本、净利润等要素，以清晰明了地反映公司层级及经营情况，特别关注审计期间新设、投资的企业及连续亏损企业，为后续有重点地开展审计工作打下坚实的基础。

2.投资决策审计。审计人员在掌握基本情况后，选择重点关注项目，从投资决策开始审查，具体来说可考虑从两个方面进行审计：一是审查投资立项程序是否符合相关法律法规和公司内部相关规则制度，重点审查可行性研究、尽职调查、财务审计、资产评估等工作是否完成，是否按规定程序报批；二是审查投资行为是否符合当地社会经济发展环境及企业自身经营情况，调查研究论证是否充分，自主决策投资项目能否带来预期经济效益。

3.投资管理审计。审查是否按照招投标文件重要条款签订合同，是否按照招投标文件、投资协议对项目进行经营管理，有无暗箱操作、无故变更相关条款损害招标人利益行为，是否加强对投资项目的跟踪考核和监管等。

4.预期效益审计。审查是否按照既定的发展目标经营投资项目，具体来说，从财务效益的角度出发，审查主要财务指标如营业收入、净利润、投资收益率、投资回收期、现金流等是否达到可行性研究报告目标；对经营不善、扭亏无望的纯市场类企业是否采取有效措施及时止损；对于合资公司，特别是对方单位为私营企业，是否充分保障城投公司利益最大化，是否存在利益输送、假公济私的情况等。

（三）招投标管理情况审计。

城投公司承载着“建设城市、经营城市、服务城市”的使命，因此大型基建项目非常多，每年有大量的招投标项目。为规范招投标管理，确保招投标活动公开、公平、公正，在确保质量的前提下节约资金成本，应重点审计招投标活动，防范招标风险，保障国有资产保值增值。

1.对招标清单的完整性进行审计。将招标清单与被审计单位合同清单、财务付款情况进行对比，核查是否存在因部分项目招标程序不规范、应招未招或档案资料不全等原因，被审计单位故意未列入招标清单，以规避审计的行为，而这部分项目往往是审计的重点。因此，对招标清单的完整性进行审计尤为重要。

2.对招标过程进行审计。包括审查招标方式是否符合招投标相关法律法规及公司规章制度要求，如是否存在以邀请招标取代公开招标、以单一来源采购方式代替邀请招标等行为；审查开标评标过程是否合理，如投标文件是否存在高度雷同、恶意串标围标的行为，是否存在不按招标文件要求进行评标，评标现场随意更改定标原则的情况，书面记录是否完整等；对评定分离项目，审查定标要素设置是否合理，是否严格按照定标要素确定中标人，是否存在暗箱操作、弄虚作假的行为。

3.对履约情况进行审计。审查是否按照招投标文件重要条款在规定时间内签订合同；是否按照合同约定履约，特别关注履约保证金、付款条件、项目团队人员、合同工作内容等重要条款履约情况；实施条件发生变化时，合同主体各方是否根据实际情况友好磋商，保障我方合法权益。

三、扎实做好审计整改“后半篇文章”

新修订的审计法于2022年1月1日开始施行，强化审计整改机制，并要求将审计结果及整改情况作为干部考核、任免、奖惩的重要依据，且对拒不整改或整改时弄虚作假的，依法追究法律责任。因此，城投公司内审机构应扎实做好审计整改“后半篇文章”。

（一）将“当下改”与“长久立”相结合。

1.建立问题动态库。根据内部审计及第三方审计报告中存在的问题，按公司分类别建立被审计动态问题库，列明发现的问题描述、类别、涉及金额、审计建议、整改思路、整改时限等内容，为下一步跟踪整改提供依据。

2.构建正向反馈机制。通过定期公布审计问题库情况，促使被审计单位积极整改，主动与审计人员沟通反馈，报送审计整改情况及对应佐证资料，促进审计成果转化，规范权力运行。

（二）动态跟踪督促检查。

1.形成审计专报，引起公司决策层重视。新审计法要求各级人民政府和主管机关督促被审计单位加强审计整改。城投公司内审部门应具有政策敏感性，针对审计过程中发现的潜在性、普遍性、苗头性的突出问题，可形成审计专报，向公司党委会、董事会等决策层报告，引起决策层重视，并采取有效措施将问题扼杀在摇篮之中，同时，为后续类似情况提供决策依据。

2.实行闭环机制，提升审计监督效果。根据问题动态库情况，实行定期或不定期“回头看”工作，动态跟踪审计整改情况，把督促整改贯穿审计全过程，促使城投公司下属单位从制度建设、流程管控、经营管理等各个方面入手，从源头上堵塞漏洞，切实提高被审计领导干部及所在单位经营管理水平。