协同治理理论视阈下的形式主义治理路径研究

柳宝军

（中共中央党校/国家行政学院 马克思主义学院，北京 海淀 100091）

形式主义是基层治理长期面临的一大挑战，以习近平同志为核心的党中央高度重视解决困扰基层的形式主义问题，围绕有效治理形式主义多次下发通知、指示、批示，提出了多项治理思路和治理举措。近些年来，形式主义治理虽然取得了一定成效，但依然面临复发频发、久治不愈的治理困境。2020年4月，在统筹疫情防控和经济社会发展的关键期，为切实解决持续困扰基层的形式主义问题，中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（以下简称《通知》），该《通知》提出了一系列新理念、新思路和新举措，对解决形式主义问题进行再部署、再深化，为在新的形势下有效根治形式主义提供了重要遵循。那么，形式主义为何会成为一个久治不愈的顽瘴痼疾，滋生形式主义的根源到底是什么？如何通过深化治理的途径持续解决形式主义问题？本文将结合党中央关于形式主义治理的一系列重要论述和政策文件，紧扣形式主义治理存在的突出问题与现实困境，从协同治理理论（Collaborative Governance）的角度进行尝试性思考与回答，并提出协同治理视阈下形式主义治理的有效路径。

一、引言

工作作风问题是影响现代政治共同体良性运行的重要因素，形式主义治理在中国共产党党的建设总体布局中属于作风建设的范畴，对于执政党来说，形式主义作风影响党中央大政方针和各项决策部署的落实落地，影响政党的权威、外在形象和执政根基，“如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。执政党如果不注重作风建设，听任不正之风侵蚀党的肌体，就有失去民心、丧失政权的危险”①习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：387.。对于政府系统来说，形式主义风气过分强调既定工作形式和程序，弱化贯彻落实实际工作的力度，会大大影响政府的行政效率和政府公信力。因此，有效治理形式主义显得尤为重要。

近年来，形式主义治理越来越成为基层治理、廉政研究领域的热点话题，理论界对于解决形式主义问题探讨热烈、众说纷纭，提出了不同的治理思路和治理对策。归结起来，主要有以下五个方面：一是政治强化论。这种观点认为要善于从政治的高度审视形式主义，将形式主义治理作为一项严肃政治问题和政治任务对待，强调要通过加强党的政治建设，提高政治站位，强化政治担当，提升政治能力，严守政治纪律和政治规矩，同形式主义的种种表现作坚决斗争（黄宪起，2019；王鹏，2019；闫德民，2019）。二是思想建设论。这类观点认为产生形式主义的根源是理想信念动摇，党性观念薄弱，人生观、价值观、权力观、政绩观偏离错位，治理形式主义要加强党员干部主观世界改造，主张大力培育和发扬自我革命精神、培育实事求是精神、真抓实干精神和求真务实的思想作风和工作作风等，增强工作中的责任感、使命感，通过加强思想建设的方式消除形式主义产生的思想根源（黄诘云，2016；金民卿，2018；姜迎春，2018）。三是要素裁减论。这种观点着眼于形式主义典型性外在表象，认为要通过大力精简表现有形式主义作风的现象、事件以及症候的方式来压缩形式主义的流传空间，比如，运用精文减会、压缩报表、减少留痕等方式解决形式主义作风，“切实清理、精减、撤销与合并针对基层的各类检查考核、评比表彰、数字统计及认定性项目”②谢忠平.基层党建中的形式主义及其整治［J］.长白学刊，2019（4）：22-27.。四是制度构建论。这种观点认为“制度性缺失”是形式主义形成的重要根源，形式主义复发频发与“干部的选拔任用机制、工作的考核评价机制、处理问题的决策机制、各项工作的成本核算机制等方面不够健全完善，不够科学有关”③戴焰军.形式主义官僚主义的危害、根源与治理［J］.人民论坛·学术前沿，2018（3）上：6-11.，有效治理形式主义要加强制度建设、完善制度设计、完善工作机制、形成制度规约、建立长效机制，用鲜明的制度导向和刚性的制度执行规避形式主义的发生发展势头（李保林、刘强、高云，2014；周振超、张金城，2018；刘奇，2018；蒋来用，2019；曾荣、王想平，2019；房静雅，2019）。五是综合施策论。这种观点认为治理形式主义是一项系统工程，需要从多个方面、多个层次入手寻找治理突破点，做到多管齐下、综合施策、系统治理，学者们围绕强化党性教育、领导干部带头、体制机制建设、重视法治思维和法治方式等方面提出了多方面的治理举措（刘红凛，2018；邹劲松，2018；李卫华，2019；谢忠平，2019；陈朋，2020）。

总体而言，已有研究成果提出的实践路径具有一定的合理性，对于治理形式主义具有一定指导启迪意义，但不少成果对于治理形式主义的认识仅仅停留在对形形色色的表象层的纠正上，治理效果也仅仅体现在局部调适、现象改进的“治标”层面上，实践中解决形式主义问题也存在一定程度的“碎片化”“单一化”“机械式”等不足之处，比如仅仅凭借加强思想教育、凭借“减少开会”“缩减发文”等手段，尽管有一定治理成效，但难以从源头上、根本上有效根治和防范形式主义顽疾，也难以取得整体性、常效化的治理目标。习近平总书记强调：“充分认识形式主义、官僚主义的多样性和变异性，摸清形式主义、官僚主义在不同时期、不同地区、不同部门的不同表现，紧密联系具体实际，既解决老问题，也察觉新问题；既解决显性问题，也解决隐性问题；既解决表层次问题，也解决深层次问题，抓出习惯，抓出长效。”①中共中央政治局召开民主生活会 习近平主持并发表重要讲话［N］.人民日报，2017-10-27（01）.有效防范和根治形式主义，不能简单停留在对现象层面的诸多症状、表象、事件的纠正、惩处和整治上，而是需要超越现象而深入到对其本质与根源的认识，思考引发和滋生形式主义风气的本质性、源头性、结构性因素，从深化治理改革、优化治理结构方面寻求解决对策、采取改进举措。比如，应该强化总体统筹和顶层设计、更新思维理念、改进监督考核、厘清职责边界、优化工作流程、构建工作闭环，提高部门间协同治理水平，防止治理要素抵捂和效果内耗。再比如，在确保信息安全的前提下增加治理对象数据信息的共享，等等。唯其如此，才能取得常态化、可持续的良好治理效能。

如果缺少协同治理理论和思路举措，治理体系和治理结构性尚不健全，治理举措与过程缺少协同配合，不审视形式主义歪风的生成根源、滋生土壤、培育环境和演化过程等因素，形式主义表层次的问题不仅难以有效根治，在特定情形下甚至会得到进一步的反弹助长、复发频发。以近年来基层治理中的督导检查为例，本来应当成为推动工作落实、改善工作作风、激励干部担当作为的一种必要手段，但一段时间以来，各项督查检查过多、过频、泛化，内容大多重复重叠，而且督导督察的部门、事项、时段、级别等都缺少系统性规划、信息化共享和精细化流程设计，在督导对象选择上存在重复督导现象，在督导方式选择上存在只督不导现象，在督导流程设计上存在单线监督现象。基层干部为了应付来自这些不同部门（而他们也有来本系统的上级督导任务）的督导检查，则要反复重复的准备汇报材料、建立台账，耗费基层干部大量时间精力，使其长期陷于“填表”“汇报”“留痕”“走过场”“做样子”的形式主义怪圈，而疲于抓具体工作的落实，反而滋长了“脱实向虚”“重形式轻内容”的不良风气。这种情形下往往就会出现习近平总书记曾提出的“割韭菜效应”——“很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬”②中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2016：99.，也必然会出现“九龙治水各自为政”“来督导督查的人比抓落实的还多”“数豆子的人比种豆子的人多”等诸如此类治理低效和治理失灵现象。

二、形式主义久治不愈的结构性因素分析

形式主义是一个长期困扰基层治理的复杂社会政治现象，具有多方面的生成诱因和表现形态，形式主义为何久治不愈、愈演愈烈？事实上，既有因党员干部个人党性观念、思想意识、精神品格、公权力异化等方面的个体因素，也有工作思路、工作理念、工作方法不科学等方面的工作能力因素，既有督导检查不到位、信息传输不通畅、制度制定及贯彻执行不及时等实践因素，也有工作程序不完善、机构设置及职能定位不合理等体制机制因素，其中，由治理不足所形成的治理赤字问题是形式主义久治不愈不可忽视的一个结构性根源。习近平总书记要求，“要通过深化改革，从体制机制层面进一步破题，为作风建设形成长效化保障”①作风建设要经常抓深入抓持久抓 不断巩固扩大教育实践活动成果［N］.人民日报，2014-5-10（01）.，因此，要按照中央要求和部署，通过持之以恒深化治理改革，深入到形式主义所产生的土壤、滋长的环境及其治理的结构等方面去寻找治理良策。

协同治理理论主张运用系统的观念观察世界，不仅仅关注一个个孤立的表象化的现象、事件，而要注意洞悉不同事件背后的生成诱因、事件之间的内在关联、作用模式（patterns）以及发生演变趋势。据此进一步明晰生成和影响这些诱因、模式、趋势的潜在结构（structure）。这里的治理结构并非一个治理体系中各个治理主体的层级架构或者成员之间的隶属关系，而是体系内关键影响因素和不同变量的实际连接关系和作用机制，治理模式和治理举措背后的因果关系、内在关联和反馈回路，以及它们的成长路径和变化态势。有论者指出，“结构既形塑了治理过程的整体框架，也保障了治理行动的微观基础；既构成了体制的核心内容，也支撑了机制的具体运行”②金太军，鹿斌.社会治理创新：结构视角［J］.中国行政管理，2019（12）：51-57.。对于一个复杂系统而言，结构影响系统特质和系统功能，正是构成系统的主要变量及其之间的相互作用与影响，驱动着系统的动态演变变迁，进而生成不同的行为模式和治理模式，外在的表现为一个个形形色色的事件和现象。治理结构创新是基层治理创新的源头活水，治理形式主义不能仅仅停留在对表象、事件、症候的简单分析上，而要做到从治理体制机制层面进行系统考量，更加深入的了解事件、行为的趋势与模式及其背后的驱动力，从专注于形式主义个别孤立事件深入到对其治理体系潜在结构的洞悉，通过全方位、系统性的结构优化与体系建构，致力于构建一种系统集成、协同高效、良性运行基层治理结构形态。

形式主义有着多种表现形式和复杂成因，个体的因素（普通党员、领导干部等）固然不可忽视，形式主义是一个政治体系集体培育和集体选择的结果，同时，它又在具有特定治理结构和治理导向的治理体系中逐渐滋生滋长。从系统论的角度来看，一个系统的性质和功能不是组成这一系统的各个子系统的简单机械相加，而是由不同子系统和构成要素相互作用呈现出的某种系统特质和整体功能，作为一个系统一定具有部分所不具备的整体涌现功能，催生形式主义的结构性因素不可忽视。也就是说，形式主义屡禁不止、大行其道，并不排除党员干部理想信念、党性观念、政绩观念等方面的个体性主观因素，但更应该看到诱发这种现象背后的结构性因素。在一个巨大的官僚体系中，行政官员个体的力量既不可忽视但又微不足道，之所以在各项工作中滋生形式主义，事实上，与其说是行政官员“愿不愿”选择和规避的问题，毋宁说是其“不得不”接受和面对的问题。很多情况下并非是一种行政官员主观选择的结果，而是当某种“主义”成为一种集体性“气候”“氛围”和“导向”之后，身处其中的个体不得不严格遵守特定治理框架下的各项工作程序、制度安排和机制设定，形式主义得以滋长就成了身处其中的官员个体被动接受和“集体选择”的自然逻辑结果，形式主义屡禁不止、频发复发也就成了一项自然而然的“集体行动”。在这种情况下，行政干部的行为看似是对上级意志的贯彻和工作程序的遵守，实则是“认认真真走程序，扎扎实实走过场，轰轰烈烈搞形式”，就在一定程度上反而进一步助长和强化了形式主义风气。换言之，形式主义之所以久治不愈、复发频发，并非仅仅是由于党员干部党性观、政绩观出了问题，而是治理体系存在着一些短板和不足，应当看到整个治理体系和治理结构所存在的问题、面临的困境，正如在一个池塘中，有一条鱼死亡，是鱼自身出了问题，而如果说有大量鱼死亡，则是池塘的环境和水质出了问题。从这个意义上说，对于形式主义的治理更应该从优化治理结构的角度加以思考和审视。

形式主义治理存在结构性不足的具体表现为：在基层治理中，如果缺少精细化的体制机制设计，缺乏统一的统筹领导机制和信息共享平台，指挥系统不科学不完善，存在“多头管理”、“九龙治水”的结构性张力，各项举措中缺少前后衔接、协同一致的工作闭环，各个治理主体职能定位存在交叉重叠，即便是处于治理结构中的各个组成单元都在认认真真、扎扎实实履行自己的职责，最终的治理效果却不甚理想；反而，越是强调不折不扣的落实上级决策部署，形式主义反弹越是剧烈，反而会造成严重治理内耗。以近年来的新冠肺炎疫情防控中的督查督导行为为例，基层工作者以高度负责的态度和敬业精神加强病情摸排本来值得肯定，但是很多村社防疫小组和基层干部在短期内会被要求填写来自十几个上级部门的表格，而这些表格内容基本相同，很多信息基本上是重复填写。基层干部将大量时间精力耗费在填表报材料、应付检查、建立台账、拍照留痕等形式主义工作中，耗费了本来就紧张的人力、物力资源，调配物资、联系群众、辖区巡查、消毒测温、疫情摸排等实质性疫情防控工作反而被摆在了次要地位，群众面临的很多实际问题得不到及时解决，大大影响疫情防控工作实效性。对于人民群众个体而言，如果其有疫区停留史，则会同时收到来自于市区政府、街道社区、民政部门、卫健委、派出所和疫情防控指挥部等不同部门通知，被要求一一重复填写来自于这些部门的防疫表格，这不仅加大了有关部门的工作强度，也对人民群众自身的生活构成了不必要的影响，一定程度上显示出基层治理体系和治理水平的不足。

因此，对于有效治理当前形式主义，破解治理赤字、优化治理结构迫在眉睫、刻不容缓，应当通过深化治理改革的途径规避治理失灵、弥补治理赤字，正是在这个意义上，2019年3月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第七次会议上提出了“通过改革有效解决困扰基层的形式主义问题”的重要思路①把稳方向突出实效全力攻坚 坚定不移推动落实重大改革举措［N］.人民日报，2019-3-20（01）.，2020年4月，《通知》进一步提出了通过“深化治理改革为基层放权赋能”的重举措，《通知》要求，“研究制定加强基层治理体系和治理能力现代化建设的政策文件，构建党的领导、人民当家作主和依法治理有机统一的基层治理体制机制”②持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.，这就为通过深化治理改革解决形式主义问题指明了方向、提供了遵循。

三、协同治理理论与形式主义治理的契合性

治理形式主义是一项涉及诸多要素及其相互连接关系和作用机制的复杂系统工程，传统的“头痛医头脚痛医脚”的解决思路已滞后于实践发展需要。现代社会治理事物的复杂性呼唤着新的理论范式和行动框架。德国物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）1971年提出了协同学（Synergetics）的概念，并在1976年出版的《协同学导论》中系统阐述了协同学理论。协同学以自组织原理为核心，不仅用来分析一些复杂性系统科学问题，也用来认为借助探讨社会组织和公共管理事务，发展出了协同治理理论这一新兴理论分支。协同治理理论（Collaborative Governance）以协同学为立论基础，近些年逐渐兴起，成为政府管理、公共政策研究领域及处理复杂社会公共事务中重要的分析框架和理论工具。协同治理理论主张，“在公共生活过程中，政府、组织、企业和其他子系统构成一个开放的整体系统，借助子系统之间的非线性合作和社会公共事务的共同治理，以最终实现最大化维护和增进公共利益的目的。”①郑巧，肖文涛.协同治理：服务型政府的治道逻辑［J］.中国行政管理，2008（7）：48-53.协同治理理论与解决当前的形式主义问题具有诸多契合之处，有助于识别形式主义现象与本质，挤压理论泡沫，实现标本兼治，提升治理效能。

（一）治理理念契合性

坚持科学治理理念是取得良好治理成效的基本前提，首先要及时更新理念思维，吸收借鉴先进治理思想，“紧紧扭住新发展理念推动发展，集中精力解决各种不平衡不充分的问题，决不能身子进了新时代，思想还停留在过去”②持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.。传统治理模式和治理理念下的基层治理仅仅满足于刚性的督导检查，热衷于搞“一刀切”，未能给基层赋予一定的自主性探索和创新空间，而因循“头痛医头、脚痛医脚”的传统思维举措，致使治理成效仅仅停留在治标层面而难以得到有效根治，往往会出现“按下葫芦浮起瓢”的治理局面。在传统治理模式下，人们往往习惯于以本位思想、相互割裂的理念看待公共事务，倾向于采用事件（问题）驱动式的线性思维模式，采取“就事论事”只关注眼前、现象和个别问题表象的“机械反应式”“条件反射式”“被动应付式”的治理思维，这种思维模式过度依循“事前缺少预防—事后强化惩治”的老套路、老经验和老办法，事前监测预警不足，孤立的看待各种形式主义动因与表象，往往会致使出现治理失效或治理失灵。这种治理理念往往会导致出现常常治理两类失灵状况，要么是“多头管理”“九龙治水”的要素抵牾和结构冲突，要么是“无人负责”、“集体甩锅”、相互“踢皮球”的治理失效和结构失衡。协同治理理论则主张以全局的、系统的、整体的观点看待公共治理事务，注重关注系统内不同要素之间的有机性、关联性与耦合性，强化整体谋划和协同配合，达到多元主体间的密切配合、协调有序和自组织集体行动，从而实现资源配置效能最大化、整体治理效能的提升和目标愿景的达成，这就是要增强对形式主义的协商共治意识，理顺不同治理主体间的职责使命和功能定位，形成多元共治、多方协同的良性治理格局。

（二）治理举措契合性

解决形式主义问题不是一项孤立的治理行动，它与思想、制度、法规等核心要素密切相关、有机联动，也与一地区、部门和单位的政治生态、社会环境、文化氛围具有千丝万缕的内在关系。具体到中国特色政党治理的结构框架角度来看，形式主义治理也不是一项孤立单一的治理行为，它同党的政治建设、思想建设、组织建设、党内法规建设、制度建设以及腐败治理是一种有机协同的关系，必须得到其他诸多方面治理举措的共同支撑、协同配合与有机融合。同时，也要考虑到形式主义与官僚主义、主观主义、功利主义等其他不正之风和不良政绩观之间的相互作用，避免形成互相感染。协同治理理论视阈下，有效根治形式主义，要洞察到治理实践和治理体系的要素关联性、边界开放性、内外互动性和过程协同性，坚持靶向治疗、精准施策，突出治理行为的精准性、联动性和系统性，实现各项治理举措的密切配合与协同共进。如果仅仅专注于形式主义的某一事件、某一表象，在治理实践中就会顾此失彼，产生“惩治有余，预防不足；禁止有余，激励不足；遏制有余，教育不足；部署有余，落实不足；他律作用发挥有余，自律功能发挥不足；对表面性、突出性问题重视有余，对于苗头性、倾向性问题重视不足”①柳宝军，崔健东.新时代增强全面从严治党系统性的理论思考［J］.治理研究，2019（6）：32-41.的不良后果，看似是对形式主义的遏制，实际上却容易导致形式主义反弹复燃，反而消解了形式主义治理的整体成效。

（三）治理机制契合性

协同治理理论不仅强调主体多元共同参与，也注重不同主体和行动之间的契合性，通过不同子系统和构成要素的协同互动形成具有新的特征的有序结构与自组织功能，这就“需要构建权力共享和责任共担的协同治理伙伴关系，需要发挥利益契合和功能相嵌的耦合作用，从而不断推进基层治理的资源整合和联动共治”②陈潭，严艳：基层治理成熟度的理论范式与实践逻辑［J］.北京行政学院学报，2019（6）：39-46.，形式主义的治理是一个动态的调适过程机制，存在不同要素之间的有机连接机制和良性互动机制是协同治理的一个重要特征。近年来，基层治理中之所以常常出现频频“甩锅”现象，集体不负责行为以及各类缺乏担当、不讲效率、互相推诿、敷衍了事的工作作风，治理机制本身存在的短板和漏洞是一个不可忽视的重要因素。形式主义治理需要建立健全总体统筹、督导检查、整改落实、科学评价等各项工作无缝衔接、良性协同、有机耦合的工作机制，优化再造工作流程，形成科学工作闭环。要从具体实际出发，在制度设计中必须考虑到形式主义的新变化、新动向以及治理实践中环境因素的变迁，对制度制定和制度执行进行针对性的改进和调整，毛泽东早在《工作方法六十条》中就提出了对制度进行动态调适的思想，“中央各部门，各省、市、自治区党委，还应对派遣负责同志到各地的基层单位去，发现那里有些什么规章制度已经限制了群众积极性和生产力的发展，根据那里的实际情况，通过基层党委和群众的鸣放辩论，保存现有规章制度中的合理部分，修改或者废止其中的不合理部分，并且拟定一些新的适合需要的规章制度”。③毛泽东.毛泽东文集（第七卷）［M］.北京：人民出版社，1999：354.对于形式主义治理机制的构建，要在“变”与“不变”、“务虚”与“务实”之间找准形式主义的治理平衡点，并给予及时的调适性干预和累进型纠偏，致力于在治理过程机制的展开中实现协同互动与整体优化，杜绝搞图省事、不负责、简单化的“一刀切”行为。

（四）治理效果契合性

系统之所成为系统，其重要原因就是在于系统整体具有构成部分所具备的整体功能。系统具有各个要素与各项举措相互结合所产生的涌现特质，通过在复杂系统结构中各个子系统相互作用而涌现出的集体效应或整体功能。协同治理的实践诉求在于通过多元主体的协同和系统要素及治理流程的再造，消除治理行动中的分散与内耗，汇聚各项措施的治理合力，形成协同治理效力，从而达到“一加一大于二”的治理效果。形式主义治理的复杂性决定了治理的长期性、艰巨性。在传统治理模式下，由于治理理念相对滞后，常常出现要素抵牾或结构性漏洞造成的治理结构冲突、治理效果内耗。比如，“精文减会”作为一项具代表性的形式主义解决思路和治理举措，表面上来看，通过减少发文、缩减会议的方式可以取得即时的治理效果，但是仅仅通过这种方式并不能实现对形式主义的彻底根治，因为并没有考虑到形式主义的多维诱因和形成机制，未能深入到治理层面和体制机制层面的创新与变革，治理效果往往是极其有限的，也难以实现持久化巩固和常效化预防，稍不注意就会很容易出现反弹回潮、频发复发，更有甚者。尽管基层干部耗费了很多时间精力，付出了很大成本，最终对于服务群众、解决问题、推动工作却是收效甚微、于事无补。新的治理实践呼唤更为科学的治理理念，协同治理理论着眼于总体治理效能的最优化施策，具有鲜明的问题导向、结果导向和目标导向，“有利于克服‘碎片化’现象以及保障协同治理整合功能的发挥及其结果的有效”①吴春梅，庄永琪.协同治理：关键变量、影响因素及实现途径［J］.理论探索，2013（3）：73-77.，为整合形式主义治理成效、获得高效治理效能提供了有益借鉴。

四、协同治理理论视阈下形式主义治理的有效路径

形式主义治理是一个集源头治理与过程治理、文化培育与制度建构、举措协同与结构优化、要素改进与效果集成为一体的复杂系统工程。协同治理理论视阈下，应自觉将形式主义治理放在全面从严治党的战略布局中加以部署，放在深入推进党的建设新的伟大工程中加以谋划，放在协同推进“四个伟大”的实践框架中加以定位，放在实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标中加以推进，实现形式主义治理的治理主体协同、治理理念协同、治理举措协同、信息数据协同和治理效能协同。

（一）完善顶层设计，实现形式主义治理主体协同

公共事务治理的复杂性决定了没有哪一个部门与个体能够拥有足够的资源、信息和手段独立的解决所有问题。协同治理理论主张用联系的、全局的、系统的思维理念看待问题，强调治理主体的多元性，各个治理主体之间不是简单的分工合作，而是要形成相互依存、彼此互动、风险共担、利益共享的合作局面，使系统实现从无序到良序、从失衡到新的平衡的演变。在传统治理模式中，形式主义久治不愈的一个常见的思想诱因就是本位主义，它大大局限了党员干部的思考和行动，每一个个体、每一个部门、每一个地区都只从自己的“本位”出发，为了“避责”，出现治理失灵“归罪于外”“相互甩锅”，有效治理形式主义必须超越画地为牢、各自为政本位主义思想。“纠正形式主义、官僚主义，一把手要负总责。”②全面贯彻落实党的十九大精神 以永远在路上的执着把从严治党引向深入［N］.人民日报，2018-1-12（01）.《通知》也强调，要“在党中央集中统一领导下，继续发挥中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制牵头抓总和统筹协调作用，加强对各地区各部门的督促指导，形成上下联动的工作格局”③持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.。

第一，形式主义治理是全党全社会面临的共同责任，在协同治理理论视阈下，有效治理形式主义要注重顶层设计，在分属不同地区层级、业务系统建立总体统筹的科学领导机制，加强对本地区、本部门、本单位形式主义等不正之风的总体领导和统筹协调，以党和国家机构改革为契机，深化精简机构、合并职能和简政放权改革，按照权责一致、权责对等的原则科学规范“属地管理”，建立健全责任清单制度，厘清不同层级、部门和岗位的职责边界和主体功能，实现压实主体责任与科学配置权力的同步部署、一体协同，优化条块关系内部结构及职能配置，切实防止责任层层转嫁、压力传导失灵、相互推诿责任的权责失衡问题，在权责分明、权责对等、职责同构的结构性前提下实现不同主体上下联动、协同高效的工作局面。

第二，尊重基层和下级部门在形式主义治理中的主体地位和创新精神，推动治理重心下移，实现上下级协同联动，解决形式主义治理中权责失衡的结构性问题。毛泽东在《工作方法六十条》一文中指出，“对于下级所提出的不同意见，要能够耐心看完，并且加以考虑，不要一听到和自己不同的意见就生气，认为是不尊重自己。这是平等待人的条件之一”①毛泽东文集（第七卷）［M］.北京：人民出版社，1999：355.。构建党的领导、人民当家作主和依法治理有机统一的基层治理体系和治理机制。完善负面清单制度，深化简政放权改革，充分尊重不同地区、部门和岗位的差异性，赋予基层干部更多自主治理空间，把广大基层干部干事创业的手脚从文山会海、陪同迎检、作秀留痕等形式主义束缚中解脱出来。在向下级压实责任的同时，要同步做到下放权力、激发活力、增强动力，达到放权赋能的效果，激励基层干部的自主探索精神，尊重基层干部的新鲜实践经验，让基层干部能够实打实做好群众工作和基层治理，将更多时间和精力用到察实情、出实招、办实事、抓落实上去。

第三，探索构建信息反馈回路和意见沟通机制，特别是建立健全基层干部可直接向上级部门反馈形式主义问题的信息传输系统和协同工作机制，畅通让基层有真正发声音、提意见、提建议的渠道，使上级政策及其治理举措的出台与下级对政策的接纳和反映之间形成良性互动，让形式主义作风的滋生萌芽在基层及时得到识别和纠正。同时，加强城乡社区服务和管理能力建设，提升每一单元的治理能力，比如公共服务、矛盾化解、应急处置、应对风险的能力，汇聚协同多方共治的治理合力。

（二）强化观念培育，实现形式主义治理理念协同

习近平总书记指出，“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失、思想懈怠、安于守成，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”②为基层松绑减负 促干部担当作为——以习近平同志为核心的党中央推进“基层减负年”工作综述［N］.人民日报，2020-1-15（01）.。善除害者察其本，善理疾者绝其源。形式主义作风滋生的思想根源在于党员干部的理想信念缺失、责任意识和使命意识淡薄、政绩观扭曲，良好的观念基础是治理体系的动力源和润滑剂，治理形式主义要注重观念培育和理念引导，通过加强主观世界改造来强根铸魂、固本培元，筑牢规避形式主义的观念基础和思想防线，增强治理形式主义的思想自觉和行动自觉。

第一，强化党性观念教育。《通知》强调，“决不做自以为领导满意却让群众失望的蠢事”，要强化领导干部的政治素养和理论修养的教育培养，尤其要加强党性修养和现代政治常识教育培训，使其深刻认识到党性和人民性的统一性、对上负责与对下负责的统一性，防止将党性和人民性对立起来、割裂开来的片面僵化思维，增强党员干部从事实际工作的责任感和使命感。第二，培育和发扬实事求是精神。增强辩证思维能力，坚持实事求是、求真务实的思想路线，教育引导党员干部一切从实际出发，具体情况做具体分析，树立问题导向和结果导向，让真抓实干、扎实苦干的务实精神消解花拳绣腿、应景造势、繁文缛节的虚功歪风。我们党旗帜鲜明地反对形式主义，但不反对服务于党的中心工作、有益于党和人民利益的必要形式，在思想观念培育中还要防止走向另一个极端，即不加分别的反对一切形式、仪式，应该分清楚哪些是缺乏担当、弄虚作假、花拳绣腿、哗众取宠、妨碍工作落实的形式主义，哪些是维护为了营造氛围、宣传典型、做好党的舆论工作而组织的必要形式和仪式载体，避免在实践中笼统的为了反对形式主义而反对一切必要形式，导致“眉毛胡子一把抓”。第三，培育和发扬勇于担当精神。勇于担当、敢于担当、善于担当是消解形式主义作风的一剂良药，在本单位、本地区、本部门要树立形式服务于内容、督导服务于落实的鲜明导向，避免以脱离实际、应景造势的作风部署工作、下达指示，领导干部尤其是高级领导干部带头扭转形式主义歪风，少做表面文章，形成头雁效应，建立和完善容错纠错机制，树立担当者获利、有为者有位的工作导向，激励干部担当负责、积极作为，让作风漂浮、弄虚作假、缺乏担当的领导干部失去侥幸投机心理，防止各项形式主义减负增效政策变形走样。第四，培育和发扬为民服务精神。治理形式主义等不正之风是一项民心工作，要强化以人民为中心的工作导向，厚植人民情怀，走好新时代群众路线，善于发挥人民群众在不正之风治理中的主体功能，动员人民群众有序有效政治参与和政治监督，让群众更多的参与基层治理绩效和实际工作的评判、识别和认定，革除装腔作势、造势作秀、官僚主义习气，以为民服务的精神动力对冲对上负责与对下负责之间的结构性失衡。第五，培育和发扬制度意识和法治精神。制度化和法治化是实现基层治理现代化的重要衡量标准，各级组织、各级部门和党员领导干部要打破解决基层治理难题的传统路径依赖，“牢固树立‘法纪分明、纪在法前’的现代治党理念”①李卫华.执政党工作作风建设的法治取向［J］.马克思主义研究，2019（11）：118-25.，自觉用法治精神和制度精神取代原有的“老传统”“老观念”，主动将治理行为转到法治化、制度化轨道上来，让政党治理的一整套法规制度体系与高效有力的制度执行为形式主义的协同治理保驾护航。

（三）推动结构耦合，实现形式主义治理举措协同

治理形式主义，需要综合施策、协同治理，其中，实现治理结构的耦合是关键，解决各类治理实践中存在的各类结构性失衡和结构性张力。在协同治理理论视阈下，治理形式主义不仅需要综合施策、多方发力，而且需要密切配合、协同推进，更加注重通过治理结构的优化激发治理效能，更加注重预防功能的发挥。缺乏科学化、精细化的治理结构设计，形式主义诸多表现不仅难以根治，反而会持续反弹、愈演愈烈，陷入“以形式主义反对形式主义”的治理怪圈和恶性循环。

第一，治理流程的科学化设计。形式主义治理的低效失效存在诸多问题和多维诱因，比如不从实际出现、急功近利、缺少规划、孤立片面的看待问题等等，是影响制约形式主义治理成效的结构性因素之一，治理流程设计上出现的短板和漏洞，必然滋生出形式主义问题，毛泽东曾指出，“今天通知明天就要，这只能是假报告。我们要接受教训。报表有一点可以，统计部门搞统计需要报表，可是我们了解情况主要不靠报表，也不能靠逐级的报表，要亲自了解基层的情况”②毛泽东.毛泽东文集（第八卷）［M］.北京：人民出版社，1999：253—254.。树立全周期、全流程管理意识，规范工作程序，构建工作闭环，形成长效机制，重“疏导”，补“断点”，通“堵点”，消除体制性障碍、机制性梗阻和结构性短板，建立上下贯通、前后衔接的工作链接，形成减负、提质、增效、赋能等一体谋划、一体推进、一体落实的工作机制。

第二，治理标准的精细化设定。具备精细化的治理标准体系而非沿用笼统粗放的“一刀切”式的工作方式，是有效治理形式主义的重要工作遵循和衡量标尺。要健全形式主义治理的制度化载体、标准化体系和法治化渠道，建立健全基层治理总体统筹领导机制、目标考核评价体系、主体责任追究体系、多元协同共治体系、督导督查体系以及法规制度体系，平衡好约束管理和激励作为、放权赋能与督导检查、调查研究和开会发文、对上负责与对下负责、严肃问责与容错纠错之间的尺度和边界，使精文减会、迎检评比、放权赋能、督导检查等工作的标准、尺度和程序均实现精细化、明确化、可操作化，文件出台和通知下发要强化上级部门总体统筹，各项指示、通知、文件等都应当具备准确性、鲜明性和生动性，决策部门应该加强调查研究、统筹协调，做到因地制宜、因事施策，杜绝各类不接地气的“空中政策”、多头重复的“繁复政策”、相互打架的“本位政策”和脱离实际的“表面文章”，“避免同一时间到同一地方扎堆调研”，“防止多头重复向基层派任务要表格、执行政策‘一刀切’等机械式做法”①持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.，防止各类调研、调表、报材料过多过滥泛化。

第三，治理措施的精准化施策。习近平总书记指出，“要聚焦形式主义、官僚主义问题开展全面检视、靶向治疗，切实为基层减负，让干部有更多时间和精力抓落实”。②统筹推进疫情防控和经济社会发展工作 奋力实现今年经济社会发展目标任务［N］.人民日报，2020-4-15（01）.形式主义治理措施要着眼整体，从工作全局出发，达到治理措施之间的协同与工作机制的耦合，既要提高各项治理举措的精准性、针对性，也要注重不同领域治理措施的有机性和协同性，将形式主义治理有机嵌入基层治理体系之中，对于同类事项和重复事项该合并的要合并，该删减的要删减，“将防止和克服形式主义官僚主义深度融入巡视巡察、党委督查、干部考察考核、民主生活会、年度述职等制度，推动政治监督和政治督查常态化、长效化”③持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.，找准脱虚向实、解决问题、推动工作的着力点，防止顾此失彼、此消彼长的工作倾向，达到虚功实做、协同推进的工作效果。

第四，治理过程的同向化推进。习近平总书记指出，“作风建设是立破并举、扶正祛邪的过程，立什么，破什么，需要好好把握”。④作风建设要经常抓深入抓持久抓 不断巩固扩大教育实践活动成果［N］.人民日报，2014-5-10（01）.从过程论的角度看，形式主义治理就是一个务实与漂浮、勤廉与惰怠、敷衍塞责与担当作为等工作作风相互较量、相互演替的博弈过程，应当运用过程协同的思维设计形式主义治理流程，将解构性与建构性结合起来，将治歪风与树新风结合起来，避免出现破而不立、督而不导、堵而不疏的单向度治理行为。为了实现形式主义治理过程的同步协同，《通知》提出了督查检查考核方式的“三个转变”的工作理念，即“从重过程向重结果转变，从以明查为主向明查暗访相结合转变，从一味挑毛病、随意发号施令向既发现问题又帮助解决问题转变”⑤持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.，这就为形式主义治理举措赋予了新的治理效能，有利于通过方式方法的改进推动形式主义治理结构的优化。

（四）注重科技支撑，实现形式主义治理信息协同

“协同治理需要利用现代化信息通讯技术手段采取恰当的沟通方式进行及时有效的沟通”⑥陈潭，严艳.基层治理成熟度的理论范式与实践逻辑［J］.北京行政学院学报，2019（6）：39-46.，主张通过信息共享网络，为拥有协同创新愿景和共同政策目标的多元治理主体参与提供信息基础和决策保障。因信息沟通和传导系统失效失灵造成的信息隔阂、信息闭塞、信息不对称是滋生形式主义的重要因素。开放协同的治理网络平台和完善高效的数据共享机制，可以消除信息壁垒和沟通障碍，使多元治理主体及时有效的掌握权威、准确有效的治理信息，从而大大降低治理成本，提高治理效能。因此，治理形式主义要强化科技支撑和信息共享，增强治理体系的回应性和反馈性，“重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”⑦习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明［N］.人民日报，2019-11-6（04）.，善于运用“智慧党建”、“互联网+党建”等新兴技术手段解决信息闭塞难题，在确保个人隐私保护和数据安全的前提下，对于相同内容的信息报表、数据采样、建立信息共享平台。

基于此，《通知》提出了“推动相关部门督查检查考核结果互认互用”的工作要求，提出要“充分利用大数据、云计算等信息化手段提高督查效率和质量，探索运用‘互联网+督查’，让数据多‘跑腿’，让干部群众少‘跑路’”①持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-4-15（01）.，为实现形式主义治理的信息数据协同提供了新思路。新形势下，治理形式主义要切实提高大数据应用能力和智慧治理能力，深度运用各类信息技术手段，构建贯通不同工作层级和覆盖不同工作层面信息联通平台、传输机制和共享系统，构建基层可以直接反馈形式主义工作作风的意见机制系统，对各地区各部门的开会发文、督导检查进行动态监测，紧盯脱贫攻坚、扫黑除恶、生态环境治理等重点领域和重点环节的作风状况，对于超量开会发文的及时发布预警，对基层群众干部反映强烈的突出问题及时给予答复意见和处理结果，切实减少不必要的工作流程和中间环节，尤其要警惕和防范“手指上的形式主义”，上下级信息不对称，完善基层智慧治理体系，提高数据治理能力。

（五）加强效果集成，实现形式主义治理效能协同

协同治理理论认为，治理行为能够从协同的行动中获得任何单一主体无法实现的总体目标，主张利用多元主体间的协同优势确保公共事务治理产生系统集成、上下联动、协同增效的功能，以解决传统治理模式下的碎片化治理难题和效能耗散困境。形式主义治理效果不是由某一单独主体对于某个表象、某项事件的治理结果作为衡量标准，而是要加强治理效果的集成和治理效能的协同，推动形成治理合力、取得总体效果。如果仅仅关注某一方面的治理举措，单兵突进式的增强某一领域的治理效能，对于形式主义不正之风的根治往往收效甚微。对此，《通知》提出了“深化治理改革为基层放权赋能”重要任务，如果说“放权”是前提和手段，“赋能”则是结果与目标，“赋能”应当是一种基于多元主体协同配合、多项举措协同作用而产生的综合性、整体性治理效能。

因此，要积极构建形式主义治理效能转化机制和效果集成，建立健全科学完善的考核评价体系，树立目标导向和结果导向，压缩和减少基层治理不必要的环节、程序和措施，降低基层治理中的人力物力成本，实现减负与增能的协同共进，在“压实责任与放权赋能”“刚性约束与柔性激励”“对上负责与对下负责”之间取得平衡，实现对形式主义的协同共治、标本兼治，将基层治理与管党治党的各方面制度优势转化为形式主义治理的显著效能。另外，要重视基层干部的治理能力建设，加强基层干部思想淬炼、政治历练和实践锻炼，让形式主义治理成效集中体现在察实情、出实招、办实事、求实效上去。作为一个富有为民情怀、承担重要使命的使命型政党，中国共产党党内治理历来是为党的中心任务服务的，从这个意义上说，形式主义治理的最终成效要由人民群众来评判，要通过党的中心工作和中心任务的完成情况来检验，形式主义最终治理目标在于实现形式主义治理与促进经济社会发展的良性协同，以“形成抓作风促工作、抓工作强作风良性循环”②作风建设要经常抓深入抓持久抓 不断巩固扩大教育实践活动成果［N］.人民日报，2014-5-10（01）.，助推实现良好的基层治理格局，使党的各项工作和治理举措真正归位于为人民服务的旨归和初衷。