平等原则在行政审判中的适用偏差与应对——基于对行政行为实质合法性审查的提倡

□林莉红 任沫蓉

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

一、问题的提出

随着法治建设的推进，我国行政诉讼中的合法性审查也在不断深化。2014 年《行政诉讼法》修改后，正式明确了法院可对行政行为的实质合法性进行审查，也就是说，法院可以根据法律原则，认定行政机关的裁量行为是否合法。这一修改弥补了法院之前主要审查行政行为形式合法性的缺憾，扩大了司法机关对行政机关的监督范围，促进了行政纠纷的实质性化解。基于对行政行为实质合法性审查的倡导，各项行政法基本原则的具体适用问题亟待解决，较之比例原则、正当程序原则等行政法律原则，唯平等原则适用的研究较少，其相关问题有待进一步深入探讨。

与此同时，平等原则的既有规范尚难有效指导实践，导致行政审判中不规范、不统一，甚至错误适用平等原则的情况时有发生。《行政许可法》《行政处罚法》以及地方立法中的行政程序规定等大多仅对平等原则作笼统规定，未能指明违反平等原则的具体行为类型。这使得法院对平等原则适用中的偏差难以避免，经常会出现应适用平等原则却未予适用，不应适用平等原则却加以适用的情形。当下平等原则在行政审判中的适用范围正不断扩大，行政处罚、行政许可、行政登记、行政撤销、行政征收、行政给付等行政纠纷场域中均有适用平等原则的现实案例。随着我国经济由高速增长转向高质量发展，现阶段的发展重点正在由“效率”向“公平”转向，平等原则在各个领域正受到更多的关注。2021 年以来教育公平领域政府的重拳出击①2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。“双减政策”有效应对资本和资源聚集所造成的教育不公平问题，进一步促进平等原则在教育领域落实。，《反垄断法（修正草案）》中对行政性垄断规制的完善②2021 年10 月23 日公布的《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》第5 条引入了公平竞争审查制度，有利于实现对行政性垄断的事先预防，第40、42、43、44、45条完善了行政性垄断的认定规则，第54、55条加强了对于行政性垄断的执法保障。等，均显露出“平等”的政策导向。可以预计，行政审判领域将会涉及更多的平等问题。鉴于此，法院如何在对行政行为的实质合法性审查中正确适用平等原则，是一个确需回应的现实问题。故笔者拟通过分析实践中平等原则被误用的具体原因，针对性地澄清梳理平等原则的正确适用情形，以回应实践需求。

二、平等原则的行政法表达

平等原则的核心要义即是同等情况同等对待，不同情况区别对待。这一要求在不同的法律领域有不同的表达。在行政审判中适用平等原则，就必须回答“行政法领域的同等情况是什么”“行政机关的同等对待是什么”以及“不同情况下行政机关的区别对待怎样才是合理的”等问题。否则，平等原则的内涵就显得大而空泛，致使司法实践很难把握平等原则的适用情形与适用方式。

在核心要义的指导下，有学者将平等原则在行政法中具体化为平等对待原则，指行政机关在对多个行政相对人实施行政行为时应遵循禁止恣意原则和行政自我拘束原则：禁止恣意原则要求行政机关的行政行为要符合“事物本质”的要求，即行政机关有理由证明行政行为符合某一方面有意义的、具备规律性的生活关系；行政自我拘束原则指行政决定的作出应受行政惯例或者行政先例的拘束，若无正当理由，行政机关应对相同或同一性质的事件作出相同的处理[1]。有学者认为，“平等原则是通过比照同样处境的相对人，考察行政行为的合理性。”[2]208

在前述基础上，有学者对平等原则在行政法中的内涵作出更为具体的阐释。如有观点从平等原则也应适用于行政机关与行政相对人之间的角度出发，提出行政机关应平等地守法，这一观点的内容可为“同等情况同等对待”的具体内涵提供参考。具体为以下三点：行政机关作出行政行为时，应依据相同的规范性文件；在处理同类事件时，保持处理的前后一致性；对同样情况的人予以同样的法律适用[3]。此外，有学者直接对“同种情况同种对待”进行了深入的行政法解读，并指出，判断情况是否相同，应关注其本质上的要件是否相同，而不要求细节等完全相同，故应以实质正当标准判断具体事务是否属于同一情况；而同种对待的“同种”指行政行为的方式相同、法律效果相同，行政机关应在程序上以及实体上均实现同等对待，在结果上表现为，对“同种情况”的行政相对人的权利义务产生一致的影响[4]2-4。通过梳理学者对行政法中平等原则的理解，可知：

第一，已有解释主要从保障行政机关的同等对待出发，阐释平等原则的具体内涵。“同等情况同等对待”的内容可以总结为，同等情况是指案件之间的本质相同，同等对待是指行政行为的法律依据相同、方式相同，以使得行政相对人在结果上获得相同的影响。笔者赞同学者对“同等情况同等对待”的理解，但由于“不同情况区别对待”这一内容尚未得到充分重视，故需要加以补充。在当事人之间的情况不甚相同之时，行政机关的差别对待也受平等原则规制。也就是说，行政机关的差别对待应是合理的、适当的，具体可表现为，通过与其他行政案件进行比较，本案当事人的处理结果没有过轻或过重。

第二，平等原则项下实质平等的要求已经凸显。作为宪法原则的平等原则最初被学者解读时更多被理解是形式平等。但是，上述在探讨平等原则的行政法核心要义时涉及的“事物本质”标准等内容体现了实质平等的要求。鉴于此，学界对平等原则的适用已经将目光从形式平等投向了实质平等。

三、行政审判在平等原则适用中出现的偏差及原因分析

已有的含义解读为平等原则在行政审判中的适用情形勾画了大致的轮廓，但目前平等原则的适用尚停留在初步阶段，相关规定宏观且笼统。面对平等原则广阔的外延，法院在选择适用平等原则的过程中难以精准把握，导致其在是否应该适用平等原则这一问题上摇摆不定，进而造成了对平等原则适用的偏差。笔者总结司法实践，认为主要表现为以下三方面。

（一）平等原则的适用突破法源适用位阶

1.实践表现

实践中，有法院忽视了法源的适用位阶，即在有可以适用的具体法律规则的情况下，却优先适用了平等原则。如在李名宪诉广东省社会保险基金管理局一案中①参见广州铁路运输中级法院（2017）粤71行终575号行政判决书。，法院判决即存在这一问题。该案中，原告主张被告行政机关对其的工龄认定违反了平等原则，应予撤销。根据相关法律规定，民办教师应征入伍，退伍后成为国家机关、事业单位工作人员，其最后一次任民办教师的时间也可合并计算为连续工龄。原告原为民办教师，后应征入伍，退役后被国家安排至广州市电信局（现中国电信股份有限公司广州分公司）工作，诉前行政机关在审核中认为其身份为非国家机关工作人员，故在批复中未予合并计算工龄。对此，法院认为电信公司在当时确为国家机关，故其工龄认定应属同种情况，行政机关应相同对待。最终，法院以行政机关的行政行为违反了平等原则为由，支持了原告的相关诉讼请求。

这一案件所涉及的问题其实仍在成文法规定可解决的范围内，属于法律适用要件的认定问题。民办教师入伍并在退伍之后“成为国家机关、事业单位工作人员”的，相关法律已规定可以合并计算连续工龄①《广东省人事局关于民办教师被国家机关事业单位录用或招聘为工作人员后工龄计算问题的通知》（粤人薪〔1993〕13号）第2条规定：“民办教师应征入伍或经组织批准进入各类大、中专学校（含技工学校）学习、复员、退伍或毕业后成为国家机关、事业单位工作人员的，其最后一次任民办教师的时间，可与军龄和复员退伍或毕业后参加工作的时间，合并计算为连续工龄。”。在当事人退伍的时期，其被分配的单位广州市电信局为国家机关，即便之后该机关经过改制成了电信公司，也不能改变当事人符合法律所规定的要件的认定。在法适用的过程之中，有学者指出，“行政机关有时需要宽阔的历史视野，因为行政法本质上是一个伴随社会转型而逐步形成的法秩序。”[5]故在判断本案的法律适用要件时，应基于尊重历史的原则认定当事人属于法律所规定的情形。然而，法院直接以平等原则作为判决依据，突破了法源原本的适用位阶。

2.原因分析

在上述案例中，造成法院突破法源的适用位阶、直接适用平等原则的原因有二：第一，当事人在起诉理由中提出行政行为违反平等原则的主张引导了法院以平等原则去审查案件。从裁判文书中的记录可知，法院及诉讼当事人将“原告是否属于法律所规定的情形”转化为“原告与法律所规定的情形是否属于同一情况”去表达，潜移默化地将法律规则适用的问题变为了平等原则适用的问题，进而使得法院自然而然地以平等原则去审理案件。第二，法院扩大理解了适用平等原则的具体案件类型。平等原则作为实质合法性审查的标准之一，其审查对象为行政裁量行为。行政裁量行为所依据的法律法规一般仅作原则性规定或设定一定的行为范围，抑或存在不确定性法律概念，使得行政机关在形式合法的前提下有权决定作出或不作出行政行为，或者作出多少“量”的行政行为。显然，上述案例中的法律规定并没有赋予行政机关自由裁量的空间，故不应适用平等原则。同时，从这一案例也可看出，平等原则的内涵宽泛，作为一个贯彻始终，承上启下的法律原则，的确可以应用并消解大多数的行政争议，法院在进行司法审查时难免扩大适用平等原则。

（二）平等原则的适用与法拘束产生冲突

1.实践表现

实践中，法院适用平等原则会产生合法及不合法两种结果。产生不同结果的原因在于，平等原则的适用结果与进行对比参照的对象相关联，比照的对象合法，平等原则的适用结果就合法；比照的对象违法，平等原则的适用结果自然也就违法。若适用平等原则的行为导致了不合法的判决结果，则意味着平等原则的适用与法的拘束产生了冲突，导致当事人据此逃脱法律的约束。

实践中不乏法院因适用平等原则产生不合法的判决结果的情况。如2016年河南永城市友谊建筑工程有限责任公司诉商丘市人民政府一案中②参见河南省高级人民法院（2016）豫行终1215号行政判决书。，河南省高院认为，行政机关存在以土地抵付工程款的行政惯例，并且已经因此为友谊公司以及与其情况类似的案外人办理了土地使用手续。然而，行政机关仅撤销友谊公司的土地审批，却对其他类似情形不予处理，构成同等情况不同处理，违反了平等原则，也损害了友谊公司的信赖利益。以土地抵付工程款的做法为该案中的行政惯例，然而，根据2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号），经营性土地使用权必须全部实行招标拍卖或挂牌出让，且招标拍卖挂牌出让经营性土地使用权的程序必须公开进行。因而，以土地抵付工程款无疑是违反了相关规定，属于违法的行政惯例，河南高院支持友谊公司诉讼请求的判决也就意味着支持行政机关以土地抵付工程款的行为，进而在实质上肯定了行政机关的违法行为。

可见，不当适用平等原则所导致的不合法后果，不仅会使行政相对人获得违法利益，对行政机关的违法行为亦是放任。这对法秩序的维护产生了不可忽视的负面影响。

2.原因分析

上述问题产生的原因在于，平等原则的适用没有得到明确限定。平等原则本身没有价值取向，也不考虑个体是否受益[6]，主要关注个体之间受到的对待是否平衡的问题。若法院仅考虑平等原则的适用，而不关注用来对比的行政行为的合法性，其判决难免会产生不合理甚至不合法的结果。现在越来越多的观点指出平等原则的适用不得与法的拘束产生冲突，与涉诉案件进行对比的行政行为要具备合法性。河南省高院亦在作出上述判决后于2019年同一类型的另一案件的审判中转变态度，认为应在法律框架下适用平等原则①参见河南省高级人民法院（2019）豫行终3828号行政判决书。。但是，这一观点还未得到充分而明确的倡导。在理论层面，行政行为遵循平等原则就是为实现整体上的利益平衡，进行对比的行政行为虽然不合法，但若不对比而依法律法规约束，会造成不平等问题的产生，使诉讼当事人不满于案外人所获得的非法利益，难以圆满实现平等原则的价值；在实践层面，面对行政机关的惯用违法处理或者对批量行政案件的违法处理，个别当事人往往会因前期的预见而更容易接受，否则他们会因为行政机关的合法处理而受到利益损害，尤其是在损失较大时，该合法处理反而显得情理所难容，有法院会因此偏向行政相对人，借由平等原则使相对人获得同样的违法对待。故而，平等原则在行政审判中的适用限度还应继续探讨。

（三）平等原则的适用与比例原则发生混淆

比例原则与平等原则不同，其目的在于最低程度牺牲个人利益以促成公共利益的实现，要求行政行为是实现公益目的的必要手段，也要求其对个人利益的限制或损害程度最轻[7]。

1.实践表现

平等原则的适用与比例原则产生混淆主要表现为两个方面。

第一，在涉诉案件同时出现平等原则和比例原则时，法院未予适用平等原则。如在石门县荣民福利食品酒业有限责任公司诉石门县城市管理和行政执法局一案中②参见石门县人民法院（2016）湘0726行初12号行政判决书。，原告的诉讼主张中即同时出现了平等原则与比例原则，而法院未适用平等原则。原告提出，行政机关拆除其未取得规划建设许可证的房屋的行为违反平等原则，因为比原告情形更为严重的违建房屋并未被拆除，同时，原告指出其所有的房屋并未达到必须拆除的程度，即指行政行为亦违反比例原则。该案法院未对平等原则予以回应，仅以比例原则判断行政行为是否合法。然而，平等原则和比例原则在行政诉讼中不是择一审查的关系。法院在审判中若单独适用比例原则，仅会针对涉诉案件进行审查；但如果同时适用平等原则，行政行为是否合比例的判断则会受到其他同样或类似案件的影响，进而影响到案件的审理结果。所以，上述案件中的法官未能充分顾及平等原则与比例原则之间的关联与区别。

第二，当事人混淆了两个原则之间的内容时，法院难免误将平等原则的问题以比例原则的名义予以解决。如在易先奎诉被告商城县公安局、第三人熊德会行政处罚纠纷一案中③参见新县人民法院（2018）豫1523行初60号行政判决书。，原告认为被诉行政机关对原告处罚较重，对第三人处罚较轻违反了比例原则。显然，原告将平等原则的问题误认为是比例原则的问题。而法院仅就比例原则问题进行了审理，认为原告的主张证据不足，而未从平等原则的角度进行审理，同样也出现了两原则混淆的问题。

2.原因分析

平等原则与比例原则之所以发生混淆，主要在于法院由于种种主客观因素未能把握平等原则的功能定位。平等原则的功能定位是指平等原则的独特功能，可使其与其他法律原则明显区分开来。平等原则与比例原则从不同角度去规制行政行为的实质合法性，故原则的部分内容不可避免地存在交叉。若不能厘清平等原则的功能定位，在当事人主张行政行为违反包含平等原则在内的多个法律原则，或者混淆了平等原则的含义时，可能会导致法院出现适用上的偏差。

不同法律原则的审查标准不同，如果法院混淆了法律原则很可能导致原告的诉讼主张不成立，最终影响到救济的有效性。故明晰平等原则在行政审判中的功能定位对于该原则的正确适用十分重要。在诉讼当事人混淆了平等原则与比例原则时，法院可据此鉴别法律原则间的区别，并向当事人予以释明。

四、平等原则司法适用情形之导正

基于上述论述可知，平等原则适用情形的不明确造成了法院可能会在应适用平等原则时未予适用，而在不应适用平等原则时偏误地适用了平等原则，从而带来了与既有审理规则的冲突、对行政相对人的救济不足以及对违法行政行为的放任等问题。因此，有必要厘清实践中存在的问题，为法院在行政审判中导正偏差、正确适用平等原则提供明晰的指向。

我们知道，函数是讨论两个或多个变量之间的关系，一旦自变量给定一个值，因变量就有唯一的值对应，这是一种确定关系.相关关系不同，它是指两个变量之间不精确、不稳定的变化关系.例如，数学成绩和语文成绩有没有关系？有的学生数学、语文成绩都好，有的学生数学成绩好，语文成绩不好，有的学生正好相反.也就是说，数学成绩与语文成绩之间没有准确的计算公式可以表达，两个变量具有随机性，因此数学成绩和语文成绩之间就是一种相关关系.

（一）坚守平等原则补充性地位，明确相关案件类型

1.平等原则的适用应处于补充性地位

平等原则的适用应始终处于补充性地位，即其适用应以被诉行政行为形式合法为前提，这一标准不应因为当事人的主张而被突破，原因如下：

第一，法院应正确适用法律，平等原则有其固有的适用顺位。根据平等原则是否被成文法所规定，其可以作为“一般行政法原则”或“行政法律原则”进行适用。“一般行政法原则”属于不成文法源，是指不限于特别的事项，可以普遍适用于各行政法领域的法律原则[8]。在平等原则被成文法规定后，其便可以作为“行政法律原则”。无论是作为“一般行政法原则”还是“行政法律原则”，平等原则在适用过程中与行政法具体条文呈补充关系，也就是说，行政法条文与平等原则不冲突时，司法及行政机关应优先适用具体条文，无具体条文的，才可适用平等原则[9]。因此，法院在适用平等原则时，应首先确保现行法律法规的具体规定无法解决案件纠纷，避免因当事人主张行政行为违反平等原则而忽略并打破固有顺位。

第二，法院审理案件时，当事人主张对法院的约束有限。首先，我国行政诉讼法对案件的事实问题和法律问题进行全面审查，不局限于当事人主张[10]。这是由于行政诉讼具有维护客观法秩序的功能，为了创造或重建行政行为的客观合法性，行政诉讼的审判权不完全受当事人诉讼请求措辞的限制[11]。最高人民法院也在一裁判文书中明确指出，法院的合法性审查不受诉讼请求和理由的拘束①参见中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再128号行政裁定书。。因此，法院的审查范围并不限于当事人的诉讼主张。其次，我国行政诉讼的辩论原则旨在保障诉讼双方当事人可以平等地行使诉讼权利，这与大陆法系中的辩论原则要求当事人在诉讼中所提出的事实，必须经过辩论才能作为法院裁判的依据不同，我国行政诉讼法的辩论原则并不涉及当事人与法院之间的关系，故我国并未规定当事人的辩论内容对法院裁判具有拘束力等内容[12]57。因此，虽然法院应重视并回应当事人在诉讼过程中提出的主张，但是最终是否适用平等原则仍要视案件的具体情况而定。

2.适用平等原则的具体案件类型

既然平等原则的适用要根据案件的具体情况确定，那么，什么类型的案件才可以适用平等原则呢？笔者认为，法院应适用平等原则的案件类型具体体现在形式平等与实质平等两个方面。

（1）违反形式平等的案件类型

形式平等并不是指对于任何情形都不加区分地统一对待。对于形式平等的理解，可参照形式合法，具体是指行政机关的对待方式符合参考依据。广义上的参考依据可以是法律法规、裁量基准、行政惯例或行政先例等内容，它可以以明文规定，或者行政案件中抽象出来的案件事实和行政处理方式等为行政机关是否违反平等原则提供判断标准。

理论上，形式平等在行政行为中的体现有两个方面。行政机关在行使行政职权时拥有两种权限，即羁束裁量权和自由裁量权。羁束裁量权是指法律明确规定了条件以及在这种条件出现时行政机关必须采取一定措施的权限；自由裁量权是指法律只有原则规定，行政机关在规定的原则和范围内可以根据情况作出机动灵活处理的权限[12]51。行政机关依据法律规定行使羁束裁量权，是落实形式平等的过程；行政机关依据行政先例、行政惯例以及裁量基准等行使自由裁量权，亦是落实形式平等的过程。

但是，行政审判仅对裁量行政中的形式平等问题适用平等原则，并不包含羁束行政。这是由于，针对羁束行政中存在的问题，法院依据具体的法律法规即可审理，正如上文所述，平等原则在适用中处于补充地位，故在羁束行政行为的诉讼中，法院不需要优先适用平等原则解决相关问题。鉴于此，行政审判中应适用形式平等的案件表现为，原告主张行政机关在裁量行政中违反行政先例、行政惯例或者裁量基准等参考依据，对行政相对人作出了区别对待。

（2）违反实质平等的案件类型

实质平等要求行政机关的事实认定和行为内容真正符合平等原则的要求。形式平等注重“同种情形”的认定条件和“同种对待”中的对待方式的一致性，而实质平等关注行为的具体内容是否合理地平衡了各方当事人之间的利益。就二者的关系而言，实质平等对形式平等具有指导性和补充性。也就是说，形式平等中的事实认定条件和对待方式应符合实质平等的要求，在形式平等不足以解决相关纠纷时，应适用实质平等予以认定。

所以，实质平等在行政审判中主要体现为同种情况的认定问题，以及区别对待的合理性问题。实践中行政诉讼原告的诉求主要有三类：一是比照参考依据，原告属于同种情况，行政机关区别对待；二是原告属于不同情况，行政机关同等对待；三是附带审查的规范性文件中的规定违反平等原则。在形式平等中的参考依据被质疑，导致上述问题不能解决时，法院就需要以实质平等的要求去判断原告与比照的对象是否属于同种情况，以及行政机关的区别对待是否合理。一般而言，同种情况的认定应以“事物本质”为标准，区别对待的合理性以比例原则为标准。

因此，行政审判中应适用实质平等的案件情形是：该案件的争议焦点为，比照参考依据，原告是否属于同种情形，或者行政机关的区别对待是否合理。

（二）设定平等原则适用限度，保护当事人合法权益

平等原则是一项具有工具性的法律原则，主要在于调整当事人之间的利益关系，以维持整体上的和谐。而工具属性使得平等原则没有价值偏向，只要当事人之间的利益关系平衡即可，而不论该利益合法还是非法。但平等原则在行政诉讼中适用是必然受限的，平等原则作为实质合法性审查的具体标准，必须以“与涉诉案件进行比照的参考依据合法”为限，以保障其适用可以产生一个合法的结果，具体原因如下：

第一，法律框架下法院不接受不合法的利益诉求。我国《行政诉讼法》第12条规定，“行政机关侵犯当事人人身权、财产权等合法权益的，当事人可以提起行政诉讼。”可见，我国行政诉讼仅保护当事人的合法权益，那么在行政诉讼中适用平等原则时，必定也只能保护当事人的合法权益，违法的行政先例等参考依据不能被法院肯认。虽然在他人获得违法利益而当事人没有获得，特别是在当事人与其同为一个行政案件的当事人或者同为批量行政行为的当事人时，行政机关的差别对待确实令人难以接受；但是，由此而冲破法律正常秩序所带来的后果亦是非常危险，两相衡量，法律秩序不能在个别当事人的非法利益面前让步。所以，一般观点均认为平等原则应仅保护当事人的合法权益[13]。

第二，法院无法适用平等原则去规制非法获益的相对人。目前，行政诉讼的制度设计无法纠正不合法的平等问题。在维护法律秩序的前提下落实平等原则，应是让获得非法利益的个体受到合法处理，但行政诉讼往往无法实现这一目的。比如在行政处罚案件中，本应接受相同处罚的两个当事人，一人受罚而一人没有，法院若想在法律框架内适用平等原则解决这一问题，只能是让行政机关对未受处罚的当事人作出行政处罚。而事实是，未受处罚的当事人不会起诉去接受不利己的结果，而且受罚当事人即便起诉，但根据行政诉讼不告不理原则的要求，法院也无法对案外人作出行政判决。因此，行政诉讼对这一问题无能为力。面对这一救济空白，有学者提出，可以探索让当事人通过公益诉讼的形式，起诉行政机关对其他行政相对人的不作为违法[4]190。然而，根据我国目前公益诉讼的制度设计模式，个人可提起公益诉讼的实现势必还有很长的路要走。

因此，行政审判中法院若适用平等原则去保护当事人的合法权益，应提前安排与涉诉案件进行比照的参考依据接受合法性审查。需要说明的是，合法性审查主要表现为形式合法性审查，而非实质合法性审查。其原因在于，参考依据体现了行政机关在其裁量范围内的专业判断，在当事人没有对参考依据的实质合法性提出质疑时，司法机关应对此予以尊重。至于当事人合法权益并未受损却遭受不平等待遇的问题，还需要探索其他的纠纷解决途径予以处理。

（三）厘清平等原则功能定位，区别比例原则

为避免实践中平等原则与比例原则的混淆，首先要明确平等原则的功能定位是什么，然后在这一基础上分析其与比例原则的不同，以及在行政审判中同时出现平等原则与比例原则时，如何处理二者的适用。如此不仅可以解决平等原则与比例原则的错用，亦可为法院区别平等原则与其他法律原则提供借鉴。

1.平等原则在行政审判中的功能定位

平等原则的功能在于，通过对比参照的方式，调节不同个体之间的利益关系。平等原则的适用需要回应“与谁的情况相同或不同，行政机关对谁作出了怎样的行政行为”这一问题；所以，审查行政机关的行政行为是否违反了平等原则是一种整体性评价，对某一行政相对人作出的行政行为需要与其他已作出的行政行为保持均衡，单论个案无法实现平等原则的审查。这也就使得对比参照成为平等原则适用的一大特点。

需要进一步探讨的是，平等原则所需的对比参照与不告不理原则的冲突如何处理？不告不理是我国的一项基本司法原则，在没有原告的情况下，法院没有依据去审查其他人的违法行为之有无是否应当受到处罚以及应当受到何种处罚。在适用平等原则的过程中，法院会对没有被起诉的参考依据进行审查，这涉嫌构成对不告不理原则的违背。针对这一问题，笔者认为，不告不理原则主要是指法院不主动对其他案件进行违法性审查，但是法院可以对其进行合法性审查。如此说法的变换主要是为了明确，法院对拟作为参考依据的行政案件进行审查，若其合法，则予以适用，若其违法，则不予适用，但法院不得对该案件作出或改变任何判决，即法院对参考依据只进行适用上的审查，不进行受理和裁判。

2.平等原则与比例原则的区分

目前，最高人民法院已经对比例原则通过行政审判指导案例的形式，明确其为行政裁量问题的审查标准[14]。比例原则是保障行政行为实质合法性的重要原则。该原则“从行政行为所欲达成的目的与所采取手段之间适当性的角度来考察行政行为”[2]207。

平等原则与比例原则具备关联性。平等原则关注整体状态上的平衡，而平衡状态的实现与比例原则密切相关。由于公共利益的维护需要、事实上的不平等、客观执法资源不足等复杂因素的影响，平等原则无法实现人与人之间的绝对平等，而是致力于让个体认为其被对待的方式与其他个体相比是合理的、成比例的。因此，英国、德国等地都以比例原则作为判断行政机关的差别对待是否符合平等原则的工具①关于英国、德国相关做法，可参见王名扬：《英国行政法比较行政法》，北京大学出版社，2016，第291页；[德]康德拉·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉，译.商务印书馆，2007，第343页。。

但是，平等原则不可被比例原则所替代。第一，比例原则与平等原则的侧重点不同。有学者指出，行政法中，比例原则是均衡公共利益与个人利益之间关系的准则，而平等原则是均衡不同个人利益之间关系的准则[1]。因此，虽然都涉及参照对比，比例原则仅就个案谈个案，平等原则则需要引入参考依据。第二，比例原则仅是平等原则认定标准中的一部分。平等原则下既包含形式平等又包含实质平等，其中实质平等的判断有“涉诉案件与参考依据是否属于同种情况”以及“行政机关的差别对待是否合理”两个部分的内容。而比例原则主要是在实质平等中认定差别对待是否合理的工具，而且比例原则作为平等原则的认定工具时，其适用也无法脱离参考依据。也就是说，此时比例原则不仅要求被诉行政行为与行政目的成比例，也要求行政机关的对待方式与参考依据成比例。这与比例原则在单独适用时，有显著的不同。所以，平等原则与比例原则是两个独立的原则，二者相辅相成共同服务于法的实质正义，具有相通的内核以及交叉的内容，但并不相同。

鉴于此，在当事人主张行政行为违反平等原则或比例原则时，若其更侧重个人利益与公共利益的均衡问题，法院应适用比例原则予以审查；若当事人更侧重个人利益与个人利益的均衡问题，法院应适用平等原则予以审查。但是，若当事人没有侧重，认为行政行为既不符合比例原则，也不符合平等原则，法院应在平等原则的框架下适用比例原则，由此可直接解决公共利益与个人利益平衡，以及个人之间利益平衡两个问题，故法院直接以实质平等的标准审查被诉行政行为即可。

结语

现有法律法规为平等原则在行政审判中的适用勾画了大致轮廓。然而，在平等原则适用范围不断扩大的过程中，平等原则出现了突破法源适用位阶、与法的拘束产生冲突以及与比例原则发生混淆的问题，导致法院在应当适用平等原则的时候没有适用，或在不应适用平等原则的时候予以适用。针对这些偏差出现的类型及原因，应从三方面导正平等原则的适用情形。

首先，必须坚守平等原则的补充性地位，明确适用平等原则的案件类型。如此才可在被诉行政行为形式合法的基础之上，帮助法院准确把握应当适用平等原则的具体情形，防止出现因受到当事人主张的影响而产生的误判。其次，要设定平等原则的适用限度，保护当事人的合法权益。虽然遗憾，但是行政诉讼确实不能解决所有的平等问题，仅能以保护当事人的合法权益为限适用平等原则。当行政机关的不平等对待并没有侵犯当事人的合法权益时，当事人只能寻求其他的纠纷解决途径。最后，应厘清平等原则的功能定位，区分平等原则与比例原则的适用。平等原则作为衡量不同当事人之间利益关系的法律原则，与调整公共利益和个人利益关系的比例原则并不相同，法院可以依据平等原则的适用需要引入行政先例等参考依据进行对比的特点，区分平等原则与比例原则的适用。

行政裁量是现代行政的重要手段，如何适用法律原则监督管理行政机关的裁量权是一项重要的课题。平等原则作为约束行政裁量权的有效原则，在很长一段时间内，却被认为是一项束之高阁的原则，有着宏观的指导作用，却无实际有效的约束性。所以，实践中对平等原则的探索运用是珍贵的，从实践经验中总结反思，发现法院在适用平等原则的过程中所遇到的问题，提出相应的解决方法，可促进平等原则在实践中更为广泛、正确地适用。如此，理论与实践的结合可以帮助平等原则在现代行政法下发展出更加丰富、具体的内涵，也可促使行政诉讼更好地发挥出对行政行为的监督作用。