农田水利工程建设存在的问题及处理

◎黎琨之

引言：中国是一个拥有14亿人口的大国，粮食安全始终是我国的头等大事，实施高标准农田建设，是把米袋子牢牢掌握在自己手里的重要法宝。民为国基，谷为民命。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。新中国成立后，中国始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的首要任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。实施农田项目建设，落实高质量发展要求，是实施新时期国家粮食安全战略的重大举措。

一、农田水利工程概述

农田水利工程主要是指为了解决农村地区人畜饮水和农田灌溉的中小型泵站、引水工程、蓄水池、塘坝以及小型水库等。对于农村居民来说，日常用水既包括日常生活用水，还包括农耕用水。然而目前的实际情况是，不少地区农村基础设施建设水平是比较低的，特别是在农耕过程中，还有不少农户仍然才采用传统的浇灌方式，费时费力，且效率低下。所以推进小型农田水利工程建设是非常有必要的，其能够为农村居民的日常生活用水以及农耕用水等提供一个更加快捷方便的取水方式。此外，小型农田水利工程在建设完成以后，在实际应用过程中还能够起到防御洪涝灾害等重要作用，有利于为农民群众的生命财产安全提供可靠的保障。

二、农田水利工程运行特征

农田水利工程管理首先要把握工程的基本运行特征，从而树立更明确的管理目标，在新农村建设中遵循客观特征规律并完成管理实践。其运行特征体现在以下方面。

（一）公共服务性

农田水利工程一般应归类于公共基础设施，是典型的民生工程，主要面向农村地区的农民群体，为遭遇旱涝灾害的农民提供保护。同时，农田水利工程还面向农田实施灌溉服务，并通过一定的水利调度改善水质，具有公共服务性。

（二）非价格特性

农田水利工程因向社会提供公共服务而使其在市场竞争中表现较弱，价格机制在工程项目供需侧的效应不明显。新农村建设中，大量资金将投入到农田水利工程新、改、扩建项目，因此所投资金总量可观，但不能在短时间产生经济效益，主要产生社会效益和生态效益，一般在较长周期后可以得到一部分的间接经济效益。由于农村水利对灾情的防控能力并不是很突出，具有明显随机性，因此农田水利工程在后期投运管理中投入的资金可能更多，使得市场投资者不会投资农田水利工程建设，而常由政府完成投资建设和管理。

（三）消费非排他性

农田水利工程完成建设后投入运行，所带来的积极效应可影响周边更大的村域范围。每一个农民都可以享受到水利工程发挥基础功能所产生的权益，而大家相互之间享受利益并不存在冲突，不具有妨碍或阻止他人获得私人利益的特性。

三、农田水利工程建设过程中存在的不足之处

近年来，我国将农田水利工程建设作为国民经济第一产业可持续发展的重要基础。政府及各部委职能部门从宏观政策角度制定施行了《农田水利条例》《深化农田水利改革的指导意见》等相关法规和政策，注重整合调配各类资源进入农田水利工程建设管理领域，不断释放管理效能，提升建设管理水平，形成了持续为农田水利需求提供灌溉、排水、防涝、治盐碱等服务，保障了农业生产的高质高效。当然，在分享农田水利工程建设管理阶段性成果的同时，还应清醒地认识到现阶段农田水利工程建设管理还存在一些问题，具体表现在如下方面。

（一）缺乏完善的前期规划

农田水利工程中，由于缺乏统一的科学规划，导致项目在建设重点、建设标准、投资标准等方面也各不相同，造成建设区域过于分散或重叠、建设内容单一，建设资金渠道分散，工程建设标准偏低，多数农田建设项目难以同步实施土壤改良、地力提升、高效节水灌溉技术、数字农业、智慧农业等措施及新技术的推广应用，工程建设效益难以得到充分发挥，已建成的农田与国家高标准农田建设目标有较大差距。

农田建设项目的田间工程规模大、地域分散、建设内容繁杂，由于规划设计单位水平参差不齐，部分设计单位对项目单位的实际情况缺乏深入细致的了解，沟通交流不够，对项目的实际需求缺乏足够研究和论证。所以，设计人员要深入到现场实地进行考察，对地质情况进行明确，以建立适合工程的规划。

（二）项目投入严重不足

农田水利工程是一项耗时耗力耗材的系统工程，因此需要充足的资金支撑。实际工程建设中，施工单位管理人员对现场情况掌握不全面，与设计、监理等其他部门的沟通交流不足，资金使用与预算之间容易出现误差。在可用资金不足的情况下，可能导致工艺改变、材料采购方案变更等问题，工程建设工期拉长，施工成本又进一步增加，资金缺口压力增大。目前农田建设项目的投入渠道较为单一，绝大部分是财政投资，社会资本参与度不高。由于缺乏有效的激励机制，社会资本基本没有积极参与农田建设，严重制约了农田水利的发展。

（三）落后的基础设施

农田水利工程具有排涝与抗旱的作用，为农业发展打下良好的基础。传统农田水利工程设施较为落后，且存在着一定的故障，虽然经过了相应的维护与更新，但仍无法满足当前发展的实际需求，对农业发展造成影响。因此，需引起相关人员的重视。对于农田水利设施管理，需要注意其地域性的特点，要区别于大型水利设施管理，开展有针对性的管理。在当前管理中，大多农田水利设施在建设完成后大都是移交给当地乡镇或村镇管理，缺乏后期的管理、维护和监督，在现行管理中管理人员基本以村社人员自我管理为主，缺乏管理的专业化，使得管理出现各种漏洞。比如，一些地方主管部门很少对这些农田水利基础设施进行管理，设施得不到有效的维护、维修，后期出现故障无法得到维护，影响正常使用，即使有人在进行管理但是由于其技术水平有限，对相应的设施维修不能进行标准化管理和维护，维修质量不达标，也影响了其后期的使用效益的发挥。

（四）管护缺乏长效机制

大部分小型农田水利工程修建于20世纪七八十年代，运行年限较长，设备陈旧，维护修缮不到位，导致运行效率较低，问题较多，部分设施甚至经常出现无法运行的情况，大大增加了后期维修成本，严重影响灌区的经济发展。此外，小型农田水利设施一般修建在农村，主要由地方政府投资，部分资金来源于农民，运行管理和维护资金不足，导致工程效益难以发挥。长期以来，农田建设存在“重建设、轻管护”现象，田间工程设施产权不清晰，维护管理责任不明，耕地质量监测和管理手段薄弱，建后管护责任和措施不到位，管护资金不落实等问题突出。有的项目竣工移交后，设备和设施损毁，得不到及时、有效的修复；有的项目建成后没有划入基本农田实行永久保护；对已建成农田的用途和效益统计监测工作不到位。

（五）农田基础设施建设与乡村振兴战略融合不够

田间道路不配套，机耕道“窄、差、无”、农机“下地难”问题突出。部分现有机耕道建设设计不规范、标准不高、养护跟不上、损毁严重，难以满足现代农机作业需要。排水沟建设多数没有考虑排渍降潜，占30%以上的渍涝、渍潜中低产田地下水难以排出，农田土壤得不到改良，严重影响了农田质量的提升。农田输配电设施建设滞后，农田灌溉排涝成本高、效率低。农田建设与村庄整治、农村生态环境建设等方面的对接工作不够。

（六）科技创新和新技术新成果的推广应用不够

由于受资金和传统观念的影响，2019年以前在农田建设上，对农业物联网、农业大数据、精准农业、数字农业、智慧农业等新技术的创新与推广应用还非常欠缺，发展基础较为薄弱，数据资源较为分散。农业专用传感器、农业机器人、智能农机装备等基础设施配备不足，适应性较差；天空地一体化数据获取能力较弱、覆盖率低，重要农产品全产业链大数据、农业农村基础数据资源体系建设刚刚起步；农业数据整合共享不充分、开发利用不足。智慧农业发展总体滞后，面临诸多挑战，有待十四五期间加以解决。

四、农田水利工程建设的处理策略

（一）完善前期设计

想要有效提升管理水平，确保工程有序实施，减少建设问题，就要完善前期设计工作，以满足工程的实际需求。一是组织专业人员到现场进行考察，对各项影响因素进行了解，并结合现场实际情况，做好设计工作；在并引导各个部门彼此之间加强交流沟通，切实增强相关数据的共享效率，然后建设统一的协调机制，通过对各项影响因素的综合考量，做好农田水利工程建设的整体规划，然后将多部门的协同作用有效利用起来整体推进，确保农田水利工程建设得以稳步推进。二是严格评审设计图纸，对相关资料进行收集，对图纸细节进行优化，确保在实际建设过程中，不出现错误操作；三是完善技术交底工作，结合设计图纸以及技术，进行深入探究，并结合重点问题做好分析，明确施工要点，了解潜在风险，采取合理的方法进行项目建设。使农田水利工程这样关乎民生、造福群众的关键项目得以顺利建设完成，利用农田水利工程将当地的水资源最大限度利用起来，为当地农村居民生活和农业生产的高效运行提供强有力的支撑。

（二）加大资金的投入力度，鼓励多方融资

为保障农田建设的资金需求，要建立多元化筹资机制，重点是不断拓宽农田建设资金投入渠道。一是采取多种形式吸引社会资本参与农田建设。完善以奖代补、先建后补、财政贴息、委托代建、购买服务等相关配套政策措施，在坚持标准的基础上，探索创新，以项目为载体，引导种粮大户、家庭农场、农民合作社和涉农企业等新型经营主体自主建设高标准农田。二是加大土地流转力度。对新型经营主体投资高标准农田建设的补助不设流转年限和成立年限等过多的限制。通过奖补政策吸引更多新成立的经营主体和激发他们流转土地的热情。三是在农田建设过程中，为破解原有银行融资渠道不通问题，采取创新融资模式，试发行新增耕地收益专项债券，积极调动社会资金投入，解决资金缺口。

（三）加强重视程度、落实科学管理

伴随着经济的不断发展，我国人口数量迅速增加，人均土地面积不断减少。在农村经济发展中，农业生产占据比例不大，并不能成为农民谋生的主要手段，多数农民选择外出打工，这就使得农田水利建设技术处于停滞不前的局面。所以，相关部门要对其引起重视，指派专业人员投身到农业发展中，并建立完善的奖惩机制，增加资金的投入力度，提升农田水利工程建设整体质量水平。

同时，农田水利工程建设管理应坚持科学发展理念，遵循并落实科学管理原则。首先是坚持以人为本理念，工程建设不能缺少人这一核心，工程全过程都应探索人力资源优化方案，要通过制定科学制度、应用先进技术来降低人员劳动强度。其次是实施合同化管理，应在合同中明确工程参与各方的责权，以合同的法律效力约束各方履行管理责任。第三是强调标准化管理，工程项目必须依据国家及行业标准完成建设，工艺参数要达标，设施设备管理要达标，工程养护也要求达标。第四是创新信息化管理，在信息化时代背景下，农田水利工程建设应主动适应信息化要求，构建工程管理数据系统并进行信息分析，引入智能管理手段和技术设备，提高工程管理效率。

（四）建立健全管理机制

想要促进农田水利工程的顺利发展，就要结合实际，制定完善的管理机制。由于项目建设存在着一定的复杂性，因此，相关人员引起足够重视，严格依据规章制度操作，以达到理想效果。

1.明确管护主体。主管部门要对地区小型农田水利工程的建设现状进行全面调研，摸底排查已建成的各类小型农田水利工程，如实开展登记工作，对工程类别、规模、管护主体等细节性内容进行明确。同时，依据政策指示，深入推进产权改革工作，对改革范围、任务、实施办法等进行明确。确定过管护主体后，需对管护责任书进行签订，促使管护期限、管护方式等得到细化，保证小型农田水利工程的管理养护工作得到深入落实。

2.完善技术服务体系。针对现阶段基层农田水利工程管理养护人员缺乏的问题，要对基层管理人员编制进行适当增加，对基层单位的办公、生活条件等进行改善，促使基层水利服务队伍的稳定性得到增强。同时，要将具有较高专业技术水平的高素质人才聘请过来，指导工程的管理、养护过程。要经常性培训基层管理养护人员，促使管理养护队伍的整体能力得到提高。

（五）科技支撑引领项目建设高质量发展

农田水利工程管理工作的一个重要影响因素就是管理人员的职业素质和专业能力，因此要持续通过职业培训来巩固和提升管理人员的职业技能。在项目的各个关键环节严格管理控制，引进新技术新材料，不断提升施工工艺技术水平，为确保农田真正达标，提供技术保障。合理配备农业智能装备，配置定位监测设备，建立耕地质量监测、土壤墒情监测和虫情监测站（点），加强灌溉试验站网建设。充分应用现代信息技术成果，集成应用计算机与网络技术、物联网技术、音视频技术、3S技术、无线通信技术及专家智慧与知识，实现农业可视化远程诊断、远程控制等智能管理，提升农业生产效率，推动农业产业升级。

（六）落实建后管护资金

农田建设项目验收合格后，及时在建设区域范围内公告公示，设立农田保护标志，建立完善项目档案，实现信息化管理。要及时与专业大户、家庭农场、农业合作社、专业协会、涉农企业和村集体等办理移交手续，签订管护合同。按照谁受益、谁管护的原则，建立管护长效机制，并作为项目验收的重要内容，落实管护主体、资金、措施。在项目资金中，适度安排一定比例的项目后期管护资金，专门用于设施维护和后期管护。政策规定“通过土地整治新增加的耕地纳入占补平衡补充耕地指标”新增土地所产生的所有收益建议补充到管护资金中，确保项目建成后能长期发挥效益。

五、结束语

综上所述，随着经济的不断发展，我国农业也取得迅猛发展势头，在其发展过程中，农田水利工程是不可忽略的重要组成部分之一。为了促进新农村的进一步发展，就要针对建设中存在的问题，采取完善的处理手段，以实现农田水利工程的持续稳步发展。在管理中应持续推动工程管理创新改革，合理健全工程管理配套制度，有序提升管理人员职业素质，科学宣传农村节水灌溉理念，为新农村建设贡献更大的力量。