基于财政视角的广东省共同富裕研究

谢易和

内容提要：共同富裕是“十四五”规划乃至国家发展的远景目标，实现共同富裕，在发挥市场经济作用，促进经济增长实现“富裕”的同时，必须重视发挥财政职能作用，促进社会财富公平分配以实现“共同”。本文分析认为，作为全国经济大省，广东实现“共同富裕”在区域城乡协调、收入分配、基本公共服务供给及社会保障等方面存在短板与制约因素，建议充分发挥好财政职能作用，支持区域经济协调发展、推动城乡加快融合，改善收入分配格局，均衡基本公共服务供给以及加快完善社会保障体系建设。

一、引 言

党的十九届五中全会把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”定为国家发展的远景目标，国家“十四五”规划提出“要制定促进共同富裕行动纲要，自觉主动缩小地区、城乡和收入差距，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，实现共同富裕已经成为未来中国经济社会发展的重要目标。2021 年8 月17 日召开的中央财经委员会第十次会议强调，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”；12 月8 日至10 日召开的中央经济工作会议强调“要正确认识和把握实现共同富裕的战略目标和实践途径”，表明中央从实践上加快推进实现共同富裕的决心。

实现共同富裕，要求把物质财富这块“蛋糕”做大，不断提高社会生产力，发展社会经济，推动经济持续稳定增长；要求把物质财富这块“蛋糕”分好，完善分配制度，合理分配财富，缩小社会成员间的贫富差距。无论是做大还是分好“蛋糕”，需要一系列制度支撑和各项政策推进，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，在系列制度中能“牵一发而动全身”，在各项政策中有“引导促进和支持保障”功能，对于实现共同富裕具有不可替代的作用。财政作为国家宏观调控手段能够直接促进经济增长、增加财富水平；作为国家分配手段能够有效调节收入分配、缩小贫富差距；作为民生保障手段能够确保居民享有基本生活保障，让社会主义发展成果更多、更公平地惠及全体人民。作为全国经济财政大省，习近平总书记对广东省寄予厚望：“在全面建设社会主义现代化强国的新征程上走在全国前列，创造新的辉煌”，广东省探索实现共同富裕的道路于全国而言具有良好的示范与借鉴意义。

二、实现共同富裕的关键须突出发挥财政作用

共同富裕的实现，基础在于发展经济实现“富裕”，但关键需要促进公平正义达到“共同”。以效率为主的市场经济能够有效地促进经济发展，实现“富裕”，但难以解决公平正义问题，必须充分发挥财政职能作用，促进公平正义从而达到“共同”。

（一）实现“共同富裕”基础在“富裕”，关键在“共同”

共同富裕从字面意思来看，可拆分为两个关键词来理解，即“共同”与“富裕”。“富裕”指社会财富充裕、富足，反映的是社会对财富的拥有程度，包括物质财富和精神财富。物质财富充裕的特征表现是经济发展水平达到相对发达的程度，人均国民生产总值、人均可支配收入、人均财政支出等指标达到发达国家序列标准；而精神财富更多地是体现在思想文化、政治民主、精神娱乐等方面。从发展的角度来看，实现共同富裕，只有先将财富这块蛋糕做大做强，使得社会物质与精神财富充足丰盛，才能夯实共同富裕的基础。“共同”则有两层含义：从过程来看，是指大家一起，协作完成，要求社会成员能够拥有同等的机会参与社会分工劳作，从而获取财富；从结果来看，是指大家都有，水平相当，要求社会成员通过社会分工劳作获得的财富与其付出相当，在分配结果的拥有量上差异不显著。从过程到结果，实现“共同”必然有以下要求：首先，个体成员要想拥有均等参与社会分工劳作的机会，必须具备必要的人力资本，拥有公平竞争的机会，由此要求个体在教育、居住、医疗、就业等方面有所保障，确保在人力资本上有所积累和成长；其次，个体成员参与社会分工劳作的机会均等，还体现在其获得的财富分配与其社会分工劳作的价值相当，要求个体收入分配要合理，在收入分配结构上体现公平正义，同时不能存在“高福利养懒汉”的现象，出现另类的不平等；再次，社会成员都拥有财富，从财富的分布看，必须是全体社会成员，而不是少数人，也不是统计学上的平均含义，由此要求先富地区要带动后富地区发展，鼓励富裕群体通过慈善捐赠等方式帮助贫困群体；最后，社会成员个体在财富拥有量上的差异不显著，从拥有财富的程度看，是消除两极分化，但存在合理差距的均衡，即保障全体社会成员能够满足自身精神物质需求的前提下，允许存在差异。从结果的角度来看，将财富做大做强后，如何切好分好这块蛋糕，满足全体社会成员对美好生活的向往，做到“共同”，是实现共同富裕的关键。

（二）市场经济有利于实现“富裕”，但不利于实现“共同”

改革开放初期，邓小平同志提出的共同富裕思想，是在坚持社会主义公有制为主体的基础上，通过社会主义市场经济体制来解放生产力、发展生产力，促进我国经济增长，增加社会财富，促进有条件的沿海地区率先发展起来、富起来，然后再通过财政转移支付、地区结对帮扶等形式，鼓励先富地区带动其他地区发展起来、富起来，最终实现共同富裕。由此，实现共同富裕，首先是通过发展市场经济实现富裕，然后通过相关制度安排达到共同。经过四十多年的发展，我国社会主义市场经济体制不断发展完善，经济实力不断攀升，社会财富越发充裕，国内生产总值已跃居全球第二位，多项经济指标领先全球，民众生活水平得到显著提升，可以说从总体实力来看，我国已经迈入“富裕”阶段。

但必须看到，建立在市场经济体制下发展起来的富裕，是不均衡的富裕，距离“共同”有不小的差距。对照上述“共同”的实现要求，市场经济体制存在以下制约因素：一是从参与社会分工劳作的起点看，市场经济依据个体劳动能力支付劳动报酬，但由于劳动者受自身禀赋、教育程度、家庭背景等因素的影响，客观上存在劳动能力的差异，个体参与社会分工的起点不同，所能获得的劳动收入也就存在差异，部分群体甚至存在疾病、残废、年老等情况，难以通过社会分工劳动参与财富分配。二是从参与社会分工劳作的过程看，教育、医疗、交通等准公共产品是全体社会成员所必须消费的产品，是个体人力资本增长所必须的投入，但由于准公共产品的有限非排它性和非竞争性特征，依靠市场提供准公共产品往往需要收费，会导致部分社会成员难以负担费用而无法享受相关准公共产品，加大成员间的人力资本差距，难以实现个体间平等参加社会分工劳作的机会。三是从财富分配的微观结果看，个体获取财富的难易程度存在较大差距，资本越多越有利于竞争，越有利于提高效率，在财富分配中往往能获得更多的收益，进而积累下更多的资本；而劳动力在收入和财富的分配中处于较劣势的地位，由此会导致财富向资本方集中，出现收入分配两极分化的情况。四是从财富分配的宏观结果看，由于市场经济存在着“虹吸效应”，市场机制容易扩大地区之间的发展差距，经济条件优越、发展起点较高的地区，容易吸引资本、劳动力等各种资源流入，而那些落后地区却会因优质要素资源的流失而越发落后，由此区域经济发展差距就会拉大，出现区域间的财富差距。

（三）财政不仅有助于实现“富裕”，更能促进达到“共同”

综上来看，市场经济追求效率虽有助于发展经济做大社会财富这块蛋糕，但因为固有的“市场失灵”无法解决公平正义问题，分不好社会财富这块蛋糕，难以实现共同富裕。财政作为解决“市场失灵”问题的重要手段，不仅有利于促进经济增长，做大社会财富，更是实现经济社会公平正义的重要保障，使社会财富分配更加符合共同富裕的要求。因此，实现共同富裕，必须充分发挥财政的职能作用。一方面，财政作为宏观经济调控的手段，能够有效促进经济增长，支持经济高质量发展，提高经济发展效率，促进社会物质财富的增加；财政作为国家治理的基础和重要支柱，涉及国家治理的方方面面，在政治、经济、文化、社会以及生态等方面均能发挥重要作用，无论是政治民主的完善、社会治理的提升、精神文化的丰富、生态环保的改善，均离不开财政资金的支持和政策的引导，可以说，财政是促进全社会精神财富增加的重要手段。总的来看，财政有助于实现“富裕”。另一方面，财政作为社会公平正义的保障，在促进实现“共同”方面，可以发挥出以下职能作用：首先，财政作为收入分配的调节手段，可以更加注重公平正义，通过收入分配调节机制兼顾效率与公平；通过税收调节等手段，适度降低资本在财富分配中所占比重，调节要素价格差异所带来的收入差距，控制财富分配集中度，促进个体间的财富均衡。其次，财政作为民生保障的手段，通过构建完善的基本公共服务体系，促进居民在教育、就业、医疗、养老、育幼、居住、环境等方面能够享有较为均等的服务，以此保障基本生活发展需求，促进个体人力资本增长；通过构建更加完善公平、分层次分类别的社保保障和救助体系，兜牢兜实各类弱势群体的生存底线，力保个体参与社会分工劳作的机会均等。再次，中央层面通过转移支付等方式促进地区间财力均衡，推动先富地区支持后富地区的发展，地区间可以通过横向转移支付、对口帮扶等措施，加强发达地区对欠发达地区的扶持力度，促进区域间财富的均衡。

三、广东实现共同富裕面临的制约因素

广东作为改革开放前沿阵地，经过四十多年的发展，总体上已经迈入“富裕”阶段，但对照“共同”的要求来看，广东仍面临着诸多现实问题，诸多制约因素亟待解决。

（一）广东实现共同富裕面临的现实问题

实现共同富裕，首先要求居民享有均等的基本公共服务，确保居民在人力资本的成长上享有平等的机会；其次要求社会救助和帮扶体系健全，确保社会成员不会因特殊情况轻易陷入贫困，某些因特殊情况陷入贫困的社会成员亦能得到基本保障；再次要求收入分配上要体现公平合理，确保居民收入水平相对均衡，群体收入结构以中等收入群体为主；最后要求区域经济发展水平逐渐趋向均衡，发展差距显著缩小，社会从整体来看进入富裕阶段。广东作为改革开放的前沿阵地，经过改革开放四十多年的发展，经济发展水平不断攀升，国内生产总值连续多年位居全国前列，总体经济实力更是达到发达国家水准，已经成为富裕地区，基本完成了“富裕”的目标。然而对照上述“共同”的要求，广东实现共同富裕仍任重道远，面临以下几个突出问题①以下数据如无特别说明，均来源于《广东统计年鉴（2021）》。选取2015 年与2020 年的数据进行比较，主要是反映“十三五”期间的变化；仅用2021 年统计年鉴数据主要是避免期间统计口径变化所造成的影响。：

一是区域发展不平衡。珠三角地区与粤东、粤西及粤北地区发展差距明显且仍在扩大。从人均GDP 差距来看，珠三角地区人均GDP 与粤东、西、北地区的差距从2015 年的61490 元、54483 元、63483 元扩大至2020 年的72341 元、66257 元和75031 元；从人均可支配收入差距来看，珠三角地区人均可支配收入与粤东、西、北地区的差距从2015 年的19387 元、19766 元、20317 元分别扩大至2020 年的30234 元、29722 元、30305 元；从人均财政支出来看，珠三角地区人均一般公共预算支出与粤东、西、北地区的差距从 2015 年的 11098 元、11081 元、10413 元扩大至 2020 年的 13223 元、13245 元和12454 元。二是城乡发展差距较大。城镇居民与农村居民在人均可支配收入与消费支出上存在较大差距且有所扩大。人均可支配收入差距从2015 年的21397 元扩大至2020 年的36897元；人均消费支出差距从2015 年的14570 元扩大至2020 年的16379 元；2020 年农村地区恩格尔系数40.8%，比城镇地区恩格尔系数32.2%高出8.6 个百分点，城乡生活消费水平差距较大。三是群体收入存在明显分化，高收入、中等偏上、中等、中等偏下及低收入群体2020 年的平均收入分别比2015 年增长 30198 元、18013 元、10336 元、5754 元、3604 元，其中低收入、中等偏下及中等收入群体收入增幅为39.78%、32.2%、37.83%，而中等偏上、高收入群体收入增幅则高达47.5%、47.9%，表明群体间收入越高增幅越大，群体收入增长有明显的分化趋势，群体收入差距仍较明显。四是收入来源格局尚需优化。居民可支配收入结构中体现劳动价值的劳动收入和经营收入在居民可支配收入中的比重持续下降，分别从2015 年的71.4%、13.5%下降至2020 年的67.8%、12.3%；而体现财富增值的财产净收入占比则从9.6%上升到13%。五是分配格局仍需继续完善。作为劳动要素在国民经济中分配所得的反映，广东劳动者报酬占比与发达国家相比仍处于较低水平，有待继续提高。2019年广东地区生产总值中，劳动者报酬、生产净税额、固定资产折旧以及营业盈余四大收入项目占比分别为51.99%、11.9%、13.08%和23.04%，相较于2015 年而言，劳动者报酬占比上升2.68 个百分点，在国民收入项目中的贡献有所提升，而生产净税额占比下降1.17 个百分点，显示近年来政府部门减税降费“让利于民”的效果显著。六是基本公共服务水平有待提升。省际比较看②省际比较数据来源于《中国统计年鉴（2021）》。，广东部分领域基本公共服务水平与东部发达省份相比处于相对落后状态。2020 年广东每千人卫生技术人员仅6.58 人，低于全国水平7.57 人，全国排名倒数第三；每千人医疗卫生机构床位数仅4.48 张，低于全国水平6.46 张，全国排名倒数第一；人均拥有公共图书馆藏量为0.93 册，与江苏、浙江相比分别低0.31、0.6 册，每千老年人口养老床位数为30.2 张，远低于江苏40.8 张、浙江53.2 张。内部来看，广东区域间基本公共服务水平存在较大差异，珠三角地区服务供给水平明显高于粤东西北地区。珠三角地区每千人卫生技术人员达到7.03 人，而粤东、西、北地区分别仅为4.77 人、6 人、6.89 人；珠三角地区普通中学在校生人均教职工数为0.124 人，而粤东、西、北地区分别仅为0.103 人、0.095 人、0.097 人；珠三角地区市均博物馆数达到24 家，而粤东、西、北地区市均分别仅7 家、7 家、11 家。七是总体社会保障水平有待提升。2020 年广东居民基本养老保险与医疗保险参保率仅为73.49%、87.07%，低于全国86.19%、96.4%，社会保险覆盖面有待提升；省内区域社会保障水平不平衡，部分地市社保基金运作渐有入不敷出的趋势，亟需加大全省层面的统筹调度；城乡社会保障体系差异较大，如2020 年城镇居民最低生活保障金人均达9992 元，而农村仅有5286 元；农村社会保障体系尚不完善，保障范围狭窄，现有的社会保障制度仅是最基本的社会保障标准，仅局限于满足农村居民的最低生活水平，扶持发展力度不足。

（二）广东实现共同富裕存在的制约因素

一是区域经济发展条件差异客观存在。经济发展需要基础条件，包括自然资源、地理位置、人口劳动力、经济制度、市场环境以及历史积累等因素。不同地区的基础条件不同，在经济发展过程中必然会出现差异化。广东省内各地基础条件存在较大差异，珠三角地区地处沿海地带，毗邻港澳，在改革开放初期作为前沿阵地，方便对接港澳及外国资金、先进技术、管理经验等，依托外贸经济率先发展起来，而粤东西北地区因多地处山地丘陵地带，交通不便利，难以较好地招商引资，经济发展始终相对落后。从2020 年外商直接投资情况来看，珠三角地区外商直接投资实际使用金额达到1551.42 亿元，是粤东西北地区的23 倍，远超粤东西部地区。

二是城乡二元经济结构下农村经济发展基础薄弱。新中国成立以来，为加快恢复和发展国民经济，采取“重城轻乡”的发展道路，将主要资源投向城市发展，同时通过工农价格剪刀差将农村的资源导向城市，支撑我国城市快速发展，由此形成城乡二元经济结构，城乡经济发展差距加大。改革开放以来，我国继续实行城市优先的发展战略，大量的财政资源流向城市，农村公共产品和公共服务供给长期不足，难以涵养农村内生发展动力，进一步加大城乡经济发展差距。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，投向农村的资源有较大增长，农村经济虽取得较快发展，但与城镇相比仍显得基础较为薄弱。从广东省情况来看，当前广东省乡村振兴面临着产业发展融合不够，产业配套设施不足；人才缺口大，引才留才困难；依赖财政投入较大，社会投入相对不足等问题，实现乡村振兴发展，缩小与城镇的发展差距仍是任重道远。

三是收入分配制度的内在缺陷。当前我国实行的是“按劳分配为主体，多种分配方式并存”的收入分配制度，因为情况的复杂性和现实问题的多样性等原因，诸如市场失灵、甚至价值扭曲之处，会导致在实际的国民收入初次分配中，劳动者的劳动价值并非能与劳动收入完全匹配，某种程度上存在付出与收获不对等的情况；而劳动力供给长期饱满，与之相对应的是资本相对稀缺，导致资本、财富等要素虽处于辅助地位，却获得高额收入，出现“强资本弱劳动”的现象。这种内在缺陷导致的结果是劳动者报酬落后于资本报酬的增长，甚至落后于经济增长速度。1978-2019 年，广东劳动者报酬年均增长仅15.94%，低于GDP 年均增速16.36%，而资本报酬年均增速却达到17.64%，比劳动者报酬增速高出1.7 个百分点，资本报酬增长幅度是劳动者报酬的1.84 倍。

四是基本公共服务受地方财力限制。基本公共服务的属性在于它的公共性、普惠性和社会公平，但基本公共服务所能覆盖的范围和所能提供的水平，却是根据当地经济社会发展的水平高低和政府财政的能力大小而定。地方财力雄厚，便能够支撑得起较高水平的基本公共服务供给，并且按照地方需求相应提标扩围；若财力不足，便只能按照基本标准水平供给，由此导致地区间的基本公共服务水平存在差异。广东省虽然是全国财政大省，总体财力位居全国前列，但由于常住人口众多，在人均财力方面却是个弱省，2020 年广东省人均一般公共预算支出仅13808 元，低于全国平均水平14913 元，更低于江苏、浙江人均16140 元、15588 元；广东省内地区间的财力差距也非常明显，2020 年广东珠三角地区人均一般公共预算支出与粤东、西、北地区的差距为13223 元、13245 元和12454 元。

五是社会保障制度改革进展缓慢。从制度导向上看，健全的社会保障体系不仅应该在居民面临困境时予以兜底保障，还能支撑保障居民人力资本的自我发展。但我国现行社会保障体系基本还停留在兜底保障上，对投资式福利考虑不足，导致受保障群体自我发展的外在支持力度不够。从政策实施上看，公平的社会保障体系应该对居民一视同仁，保障力度相当。但我国现行社会保障政策部门间协同配合作用不强，不同地区间、城乡间保障项目水平各不相同，制度机制间缺乏衔接和协调，导致社会保障关系转移和相关费用异地结算报销仍存在困难。从技术手段上看，随着社会保障信息量急剧增加、数据频繁更新，新技术手段（如大数据分析技术、信息库等）在普及应用上还有待加强，尤其是欠发达地区难以支撑海量信息处理，影响社保工作开展效率。

四、广东省实现共同富裕的财政政策建议

上述分析表明，实现共同富裕应聚焦在促进区域协调发展、加快城乡融合发展、深化收入分配改革、促进基本公共服务均衡化和完善社会保障制度等方面。财政作为国家治理的基础和重要支柱，具有优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等职能，同时也是实现共同富裕的重要手段。实现共同富裕的前提是经济增长带来的财富，财政作为政府进行资源配置和宏观调控的手段，是稳定和发展经济的关键工具，通过资源配置、政策引导和体制保障等方式，能够促进经济持续繁荣、促进社会财富增加；共同富裕实现的保障是分配制度的公平，财政作为政府再分配的手段和民生兜底保障的工具，通过税收调节、财力分配和制度引导等方式，能够兼顾公平和效率，激发和提高社会生产的积极性，实现财富的合理分配。

从具体方式来看，财政收入尤其是税收收入是政府调节财富的重要手段，政府可以通过税收政策调节个人的收入分配、地区或行业间的收入，促进社会分配公平；财政支出是政府提供公共物品和服务的直接方式，通过不断扩大民生开支和提高公共服务水平，建立和完善社会保障体系，为社会成员提供与经济社会发展水平相适应的、体现公平正义原则的公共产品和服务；财政体制主要反映中央与地方之间、地方与地方之间的财政关系，上级政府可以转移支付为重要手段，重点支持欠发达地区、乡村地区的发展，平衡地区间财力差异，促进区域、城乡协同发展；财政政策是政府调节宏观经济的重要手段，通过加力实施积极财政政策，推动经济高质量发展，促进社会总财富的增加，优化社会财富结构，为推进共同富裕奠定物质基础。综合来看，针对广东实现共同富裕中面临的问题与制约因素，财政方面可以从以下几点入手，促进实现共同富裕：

（一）支持区域经济协调发展

立足区域经济发展特点，针对性实施差异化财政政策，提高财政政策的精准性和有效性，促进区域间相互融合补充。结合广东“一核一带一区”重大战略部署，实施制定针对性扶持政策，继续完善促进区域均衡的财政转移支付制度，根据地区间财力差异状况，调整完善省对地方的转移支付办法，加大均衡性转移支付力度，均衡地区间的财力；抓住粤港澳大湾区与深圳先行示范区“双区”建设的重大历史机遇，发挥好税收优惠、财政补贴、政府投资基金引导等财税政策的支持作用，推动粤东西北地区更加深度参与融入珠三角地区的发展，立足区位资源优势互补实现地区协同发展。

（二）支持城乡经济融合发展

城乡经济融合发展的基本问题是要促进资本、技术和劳动力合理地流向乡村。促进资本流向乡村，要解决资本的风险收益平衡问题，应充分发挥财政资金和政策引导作用，在加大对乡村振兴投入的同时，通过风险补偿、项目补贴和政策性基金带投等方式，撬动和引导社会资本流向农村产业，带动农村经济发展。支持技术流向乡村，可通过财政资金投入和补贴扶持的方式，加强农村基础设施、信息平台建设，夯实技术下乡的基础；通过政府购买服务的方式，鼓励科技力量与农村产业发展相结合，推动技术下乡，加强科技成果转化。引导人才向乡村回流，可通过人才专项激励政策等，引导有志于农业产业经营的专业人才投身农村经济的发展。

（三）改善收入分配格局

以“调高、扩中、提低”为目标，充分发挥财税政策的引导调节作用，加强对以所得税、财产税为代表的直接税的征收，充分发挥个人所得税调节作用，调节高收入群体的个人收入和个人财富。以加力实施积极的财政政策，加大力度支持中小企业发展，带动相关就业群体的收入提升，夯实中等收入群体的收入基础，扩大中等收入人群比例。而对于低收入群体，除发挥好第三次分配方式的帮扶作用外，长远来看更为关键的是要推动其个人能力即人力资本的成长，通过税收、社保、转移支付等手段，在教育、医疗等方面保障低收入群体的发展能力建设，提升其创造财富的能力，提高低收入群体收入。

（四）均衡基本公共服务供给

要继续推进基本公共服务体系的不断完善，以达到更高标准的基本公共服务均等化水平。破解城乡二元结构非均等化的难题，持续加强城乡一体化发展，贯彻实施城市公共服务资源进农村的长效机制，从根本上缩小城乡基本公共服务差距。缩小区域基本公共服务差距，积极推动跨区域公共服务合作，建立健全区域基本公共服务均等化体制机制。构建完善的常住人口基本公共服务，尤其城市公共服务，要更加普遍地、均等地惠及外来人口，让外来和流动人口都能共享经济和社会发展的成果，提高人民对社会的归属感和幸福度。

（五）构建完善社会保障体系

从社会保障体系构建来看，应积极培育商业保险市场并将其作为社会保障的重要补充，通过个人所得税抵免等方式引导居民购买商业保险，扩大居民对投资型保险资产配置，提升居民家庭抗风险能力。从社会保障体系覆盖的群体来看，要更加关注贫困群体，提升低收入群体应对突发事件的能力，缩小不同群体之间的社会保障差距。在技术手段方面，可以利用数字政府、数字财政建设契机，推动信息技术手段向欠发达地区、向基层延伸，提高基层社保工作效率。