后实证主义视角下的全球治理机制碎片化及其管控*

王亚琪

【内容提要】 机制碎片化已经成为当前全球治理发展的一个核心特征和重要趋势。但在围绕整体性治理与复杂性治理的长期争论中，实证主义研究路径未能就机制碎片化对全球治理的影响向度作出判定，从而无法阐明面对整体性治理机制的低效或停滞，符合全球治理“去中心化”基本取向的机制碎片化发展为何没有实现多元协调和有效治理，反而加剧了全球治理失灵。文章引入后实证主义研究视角，阐释了人类现代化与全球化进程共同催生的当代全球风险社会下，理性行为体在碎片化的机制复合体中走向“有组织的不负责任”，导致机制碎片化在全球治理中产生负面作用的必然性。全球风险在国际体系系统层次引发的“根本的不确定性”取代个体有限理性，成为行为体在全球治理中建立合作秩序的主要障碍。为消减有组织的不负责任、管控机制碎片化，全球治理机制构建的价值应当被理解为向行为体提供应对“根本的不确定性”的社会空间。以务实性治理实践缓和机制间竞争，以互补性机制协调抑制“规则套利”，以共同发展为导向塑造确定性合作共识，促使各治理主体在机制复合体中聚焦共同治理目标、形成共同责任感、凝聚治理方案共识、提升共同行动能力。

机制碎片化（regime fragmentation）已经成为全球治理发展的一个核心特征和重要趋势。全球化的扩展深化显著加速了国际体系中权力的转移与流散，①Joseph S. Nye Jr., The Future of Power, New York: Public Affairs, 2011, p. XV.同时加剧了国家之间和国家内部发展和分配的不均衡与不公正。在此背景下，全球治理中大量新兴议题和新型行为体集中涌现，彼此联动，对既有全球治理体系形成系统性冲击。同时，新兴市场国家、非西方文明在全球治理中的地位和作用不断上升，其治理经验和理念却难以和西方主导下的传统治理秩序相兼容。二战后建立的普遍性、多领域的传统全球治理机制出现代表性、行动力不足，转型滞后、议而不决、效率低下的问题。作为应对，一系列区域性、小集团制度安排，非正式性的“意愿者联盟”和自下而上的公私合作伙伴关系在全球各治理领域中大量形成。②朱立群等主编：《全球治理：挑战与趋势》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第5页。主权国家一方面日益陷入充满超国家的、政府间的和跨国力量的地区和全球相互联系网络中，而不能决定自己的命运；③蔡拓：《全球学与全球治理》，北京：北京大学出版社，2018年，第72页。一方面又在去中心化、非等级制的，功能重叠、相互嵌套的“机制复合体”（regime complex）④Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” Perspectives on Politics, Vol.9, No.1, 2011, pp.7-23.中转嫁治理风险与成本。由此，机制碎片化不仅是国际体系中权力转移、权威分散的必然后果，更成为导致当前全球治理中不确定性上升、风险积聚的重要路径之一。

然而，学界对机制碎片化在全球治理中影响的程度与向度仍然存在争论。⑤参见Fariborz Zelli and Harro van Asselt, “The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes, Consequences, and Responses,” Global Environmental Politics, Vol.13, No.3, 2013,pp.1-13; 王明国：《机制碎片化及其对全球治理的影响》，《太平洋学报》2014年第1期，第7—17页。主权国家政府在应对各类全球性问题中的局限性本就是全球治理兴起的主要驱动力，机制碎片化因而符合全球治理去中心化、多层协同的发展取向，⑥参见The Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford: Oxford University Press, 1995, Chapter 1; James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel, eds., Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge:Cambridge University Press, 1992, pp.1-29.也反映了当前国际体系中权力转移与流散的趋势和方向。但与此同时，机制碎片化侵蚀了全球治理协调和制约各类行为体实现共同治理目标的能力。随着治理机制数量的增加、结构的分化重叠、涉及议题的扩张泛化、成员身份与权责的竞争冲突，全球治理不仅无法实现相关领域中行为体责任义务的有效分配，反而为行为体利益博弈和政策投机提供新的空间，加剧了全球治理中共识塑造困难、领导力匮乏、合法性与行动力不足的困境。因此，在当前世界政治失序、全球治理失灵的时代背景下，有必要合理把握机制碎片化对全球治理的作用向度，厘清其生成机理，并初步探索因应思路。

一、实证主义机制碎片化研究的理论失语

对国际机制碎片化的探讨最早始于国际法学界。杰弗雷·帕默尔（Geoffrey Palmer）使用“条约拥堵”（treaty congestion）概念描述国际环境法领域中各类国际条约、会议共识、新制度创立所形成的国际规则、机制和程序间互相重叠、冲突的情况。①Geoffrey Palmer, “New Ways to Make International Environmental Law,” American Journal of International Law, Vol.86, No.2, 1992, pp.259-283.此后，戴维·维克托（David G. Victor）分别与卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）和罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）论述了植物遗传资源和全球气候治理领域的机制扩散与复杂性问题。②Kal Raustiala and David G. Victor, “The Regime Complex for Plant Genetic Resources,”International Organization, Vol.58, No.2, 2004, pp.277-309; Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” Perspectives on Politics, Vol.9, No.1, 2011, pp.7-23.机制碎片化议题由此进入国际关系研究。其中，基欧汉和维克托提出“机制复合体”概念，用以总结全球气候治理中非等级秩序下，多元权威和多种治理机制相互平行、嵌套或部分重叠的机制碎片化特征。③Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” Perspectives on Politics, Vol.9, No.1, 2011, pp.7-23.以气候治理领域为重点，④参见Andries F. Hof, Michel G. J. den Elzen and Detlef P. van Vuuren, “Environmental Effectiveness and Economic Consequences of Fragmented versus Universal Regimes: What can We Learn from Model Studies,”International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, Vol.9, No.1, 2009, pp.39-62; Fariborz Zelli and Harro van Asselt, “The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes,Consequences , and Responses,” Global Environmental Politics, Vol.13, No.3, 2013, pp.1-13.环境保护、自由贸易安排、发展治理、知识产权等多领域的机制碎片化问题得到探讨。奥兰·扬（Oran R. Young）基于气候与发展治理间的议题互动，论述了随着不同治理领域关联性的提升，沿着传统部门界限划分的治理机制间不可避免的碎片化问题，这一研究开始突破单一治理领域，探讨领域间的机制碎片化和协调治理。泰勒·普拉特（Tyler Pratt）更深入地讨论了机制碎片化背景下理性行为体的行动逻辑，指出碎片化现象将促使参与多个相互重叠、竞争治理机制的行为体产生“规则套利”（regulatory arbitrage）行为，应依据不同治理机制的功能特征，以机制复合体内部的有效分工缓解机制碎片化。①Tyler Pratt, “Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,” International Organization, Vol.72, No.3, 2018, pp.561-590.

国内学界同样从气候变化领域出发，探究全球治理机制碎片化的发展趋势。基于对哥本哈根气候大会后，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）对统一性谈判进程和普遍性治理机制停滞低效现象的关注，学界以该领域内小多边、灵活性治理机制与各类非国家行为体的复杂互动为主要研究内容，探索机制碎片化背景下改善治理有效性的途径。②参见于宏源、王文涛：《制度碎片和领导力缺失：全球环境治理双赤字研究》，《国际政治研究》2013年第3期，第38—51页；李慧明：《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》，《当代亚太》2015年第4期，第128—156页。在批判吸收西方机制碎片化研究成果的基础上，中国学者基本认同机制碎片化是全球化深入发展、各类全球性问题日益复杂、参与全球治理的行为体愈发多元的后果，认为就全球治理的发展现状而言，不应对某种中心化的治理结构具有偏好，也并不应认为某种碎片化的状态更加有利于问题的解决。③李慧明：《秩序转型、霸权式微与全球气候政治：全球气候治理制度碎片化与领导缺失的根源？》，《南京政治学院学报》2014年第6期，第57页。而作为应对，部分学者试图依靠理性制度设计控制机制间的复杂互动，通过协调规则间分歧避免冲突型碎片化的发生，提升全球治理的协作程度，④参见王明国：《全球治理机制碎片化与机制融合的前景》，《国际关系研究》2013年第5期，第16—27页；王明国：《机制碎片化及其对全球治理的影响》，《太平洋学报》2014年第1期，第7—17页。实现治理效能提升。另一部分学者则强调机制碎片化与大国博弈及其引发的世界秩序转型间的联系，提出大国协调合作与责任共识的塑造是管控机制碎片化负面效用，重构全球治理秩序的前提。

综合国内外相关研究成果，现有研究基本遵循实证主义的研究路径和方法，在接受机制碎片化是当前全球治理发展的重要趋势和突出特征的前提下，探究碎片化趋势下机制间复杂互动如何影响理性行为体在全球治理中的行动决策，进而试图以有意识的制度设计重新协调行为体利益、降低交易成本，提升全球治理行动力。然而，基于中立的价值取向，实证主义研究尽管承认机制碎片化议题指向全球治理理论围绕整体性治理与复杂性治理的长期争论，⑤王明国：《全球治理机制复杂性的探索与启示》，《国外社会科学》2013年第5期，第70页。却无法对这一争论给出明确回应：这类研究一方面提出不同领域、不同层次的治理机制碎片化能够为全球治理中多元利益诉求的实现提供更多有效途径和政策选项，为全球治理注入活力；①Aynsley Kellow, “Multi-level and Multi-arena Governance: The Limits of Integration and the Possibilities of Forum Shopping,” International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics,Vol.12, No.4, 2012, pp.329-330.另一方面也认识到机制的重叠嵌套和规则的模糊冲突可能成为行为体逃避治理成本和实现个体私利的工具，②Tyler Pratt, “Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,” pp.564-566.进而破坏基本的治理原则和秩序，阻碍全球性问题的解决。

概言之，2008年全球金融危机以来，全球化导致的发展和财富分配的不均衡性愈发显著，其引发的以单边主义和保护主义政策为主要特征的“逆全球化”趋势被视为整体性统一治理机制停滞和机制碎片化发展的重要驱动力。机制碎片化究竟是“逆全球化”政策的表现还是因应“逆全球化”的全球治理新模式的雏形？虽然针对具体治理领域的实证研究往往观察到机制碎片化引发的治理失灵风险，但实证主义的全球治理理论研究却处于某种意义上的“失语”状态：由于未能对机制碎片化对全球治理的影响向度作出基本判定，从而无法阐明，面对整体性统一治理机制的低效或停滞，符合全球治理“去中心化”基本取向的机制碎片化发展为何没有实现多元协调的有效治理，反而加剧了全球治理失灵。鉴于“逆全球化”时代实证主义研究在机制碎片化议题上的失语困境，本文尝试超越其价值中立立场，引入后实证主义的风险社会（risk society）研究路径，诠释机制碎片化在全球治理中造成的不确定性，进而为防范化解全球治理机制碎片化提供一种新的理论视角和应对路径。

二、后实证主义视角下的机制碎片化

不同于实证主义价值中立的基本取向，后实证主义研究以批判性视角和诠释性方法观察并反思现代人类社会的治理机制。20世纪80年代，与两极格局逐渐瓦解、全球化进程开启几乎同步，后实证主义学者们以“风险”概念为基点，从生态环境问题、传染病、金融危机等一系列全球性问题出发，反思人类现代化全球化进程和全球化时代的社会治理方式。③参见Mary Douglas and Aaron Wildavsky, Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, Berkeley, CA: University of California Press, 1982。受英国疯牛病疫情和苏联切尔诺贝利核泄漏等全球化初期的重大人为灾难启发，德国学者乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）和英国学者安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）等构建了风险社会理论，并逐渐成为后实证主义全球化研究中最具系统性的理论范式。以科学技术革命和资本主义生产方式全球扩张带来的全球性生态环境与经济社会危机为切入点，这一理论主张关注人为决策在现代人类社会风险形成中的核心地位，①Niklas Luhmann, Risk: A Sociological Theory, Berlin: De Gruyter, 1993, pp.30-31.进而阐释全球化时代人类用于管控风险的精密技术和复杂制度机制诱发的难以预测和控制的不确定性，及其对现代人类社会治理模式和既有全球治理体系合法性与有效性的冲击，以期为人类在后现代社会的生存和发展寻求新路径。②参见Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity, London: Sage, 1992; Anthony Giddens,The Consequences of Modernity, Cambridge: Polity Press, 1990; Ulrich Beck, Anthony Giddens, and Scott Lash, Reflexive Modernization: Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order, Cambridge:Polity Press, 1994; Anthony Giddens, Runaway World: How Globalisation is Reshaping our Lives, London:Profile, 1999.

（一）现代全球风险下有组织的不负责任

在上述理论逻辑下，风险实质的变迁成为后实证主义反思现代社会治理机制的出发点。在传统社会，地震、洪灾等自然界的强大力量左右着人类命运。然而，当现代化不断推进，人类规避自然界中固有的不确定性的行动，反而生产出难以估算的“人为不确定性”（manufactured uncertainties）。③乌尔里希·贝克：《风险社会政治学》，刘宁宁、沈天霄译，《马克思主义与现实》2005年第3期，第43页。客观存在于物质环境中的“外部风险”被“人造风险”取代，④安东尼·吉登斯：《失控的世界：全球化如何重塑我们的生活》，周红云译，南昌：江西人民出版社，2001年，第22页。成为现代社会风险的主要来源。风险不再仅仅是自然界客观存在的未知力量，而是与人们的主观决策和行动后果联系起来。除了不断进步的科学技术，人类在现代化进程中还建立了以世界市场经济体系和主权国家为核心的一系列治理机制以管控风险、保障社会福祉。基于法治的福利国家使公民的人身安全、教育就业、医疗养老等需求得到基本保障，不断扩张的市场经济和金融体系促使财富快速累积和再投资，使人类基本摆脱了匮乏的风险。但与此同时，高度分化、层次繁杂的治理机制使现代风险界定和责任归属过程中确定性的因果确认链条发生了断裂，反过来成为制造和转嫁风险的手段。当风险出现时，看似有很多机制在运作行动，但却没有任何一个行为体或机构能够被明确归责。于是，“有组织的不负责任”（organized irresponsibility）成为风险社会的核心困境，在人造风险不断积聚的当代世界，我们却愈发不能以科学上合理、政治上合法的手段来确定风险的证据、来源和补偿方式：⑤乌尔里希·贝克：《风险社会再思考》，郗卫东编译，《马克思主义与现实》2002年第4期，第50页。全球贸易和金融体系的建立鼓励了人类经济活动中的冒险和投机取向；①杨雪冬等：《风险社会与秩序重建》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第23—24页。日本政府和国际原子能机构（IAEA）何者具有充分的权威授权并担保福岛核废水的排放？主权国家政府和世界卫生组织（WHO）何者真正具有对新冠病毒的溯源权威？新的风险在我们控制风险的行动和决策中酝酿，我们用与其技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性。②乌尔里希·贝克：《“9·11”事件后的全球风险社会》，王武龙编译，《马克思主义与现实》2004年第2期，第71—72页。

在此基础上，后实证主义的风险社会理论根据风险性质的变迁将人类的现代化进程划分为两个阶段，并将诸多实证主义社会科学研究高度关注却又难以厘清，进而以“后现代”加以笼统描述的现代化高级阶段明确界定为“自反性现代化”（reflexive modernization）阶段。③Ulrich Beck, Wolfgang Bonss and Christoph Lau, “The Theory of Reflexive Modernization:Problematic, Hypotheses and Research Programme,” Theory, Culture & Society, Vol.20, No.2, 2003, pp.1-33.在这一时期，现代社会成为其自身的问题。④乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯、斯科特·拉什：《自反性现代化：现代社会秩序中的政治、传统与美学》，赵文书译，北京：商务印书馆，2016年，第5—6页。人类管控风险的治理手段反而制造出更多的不确定性。我们认识和控制风险的努力、行动和决策，成为新风险的源头。依据这一研究视角，全球治理机制碎片化的发展并非仅仅是全球性问题不断复杂化和全球治理新议题、新型行为体不断增加的中性结果。“逆全球化”趋势的出现也不能简单地归因于西方发达国家在全球治理中的权力下降和政策转变。全球治理机制碎片化是人类现代化和全球化进程难以避免的“副作用”，其根源是现代风险的自反性和全球化特性与无政府状态下以主权国家为中心的全球治理体系间的结构性矛盾。它是工业革命和启蒙运动以来，在主要源于人为不确定性的各领域全球风险冲击下，以主权国家为代表的理性行为体在全球治理体系中愈发严重的“有组织的不负责任”的结果。尽管符合全球治理“去中心化”的基本取向，机制碎片化在具有内生复杂性、非线性和测不准性的全球风险社会，⑤范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期，第65页。必然成为理性行为体推卸治理责任、规避治理成本的工具，最终无法在全球治理中产生正向影响。

（二）后实证主义视角下机制碎片化的负面性判定

事实上，理性自利的国家行为体在应对全球风险时的局限性正是各类非国家行为体和跨国社会运动、倡议网络在全球化中的地位和行动空间不断增强以及全球治理兴起的根本原因之一。发展至今，为应对愈发复杂严峻的全球性问题，全球治理的机制碎片化似乎不可避免。其一，网络、极地、太空等全新治理领域，以及虚拟货币管控、碳排放交易、电子商务等专业化治理议题被纳入世界政治议程，客观上要求治理机制分工更加精细，导致机制密度（regime density）①Kenneth W. Abbott, Jessica F. Green and Robert O. Keohane, “Organizational Ecology in World Politics: Institutional Density and Organizational Strategies,” March 9, 2013, Prepared for the 2013 Annual Convention of the International Studies Association, 2013, San Francisco, California, p.6.显著增加。其二，随着全球化进程的深入，各类全球问题的解决必然牵涉到其他问题领域，也要求国内官僚部门相互协调，纳入行业协会、专家团体等民间机构展开合作，由此导致原本依照领域、部门和层级划分的治理机制间出现跨领域、多层次的复杂互动。②Oran R. Young, “Overcoming Fragmented Governance: The Case of Climate Change and the MDGs,” Governance and Sustainability, Issue Brief Series: Brief 2, Center for Governance and Sustainability,University of Massachusetts Boston, 2011, p.1.其三，当全球性整体治理机制因国家间利益博弈和权力竞争陷入低效停滞，利益相近的国家便倾向于结成小多边合作集团，设立专门性合作项目和非正式机制，推动达成务实性治理成果。换言之，全球治理机制的碎片化能够容纳更广泛的治理主体，以更加灵活的方式寻求共同行动。新型治理机制的出现也增加了行为体补偿支付的机会，③王明国：《机制碎片化及其对全球治理的影响》，第11页。机制和规则间的竞争可能有利于提升规则质量和治理效率，④Joost Pauwelyn and Luiz Eduardo Salles, “Forum Shopping Before International Tribunals: (Real)Concerns, (Im)possible Solutions,” Cornell International Law Journal, Vol. 42, No. 1, 2009, p. 80.这便是实证主义研究无法对机制碎片化做出价值判断的原因。

然而，在后实证主义研究视角下，现代化与全球化的共同催生的全球风险社会从根本上消解了理性行为体依靠碎片化机制提升治理效能的有效性。首先，各领域碎片化机制共同构成的机制复合体使得现存全球治理体系成为一个非线性的复杂系统。该系统对其运行的环境和系统内的互动进程的敏感性和脆弱性同步上升，线性的因果逻辑被掩盖或扰乱，系统内外的任何具体行动或变化都可能被放大或扭曲，进而引发难以预测的后果。⑤Andrew Abbott, “Transcending General Linear Reality,” Sociological Theory, Vol.6, No.2, 1988,pp.169-186.客观上，全球治理行为体之间、进程之间以及各类治理机制运行之中存在复杂联动，某一特定行为或事件可能引发多个不同的难以预期的结果状态；主观上，行为体的观念和意图难以直接和明确观测，不同主体对相同行动或事件会产生迥异的理解和回应。这为理性行为体在界定和应对各领域全球问题时走向有组织的不负责任提供了可能与空间。

其次，全球化的拓展使得现代化进程孕育的人造风险超越了以主权国家为基础的全球治理体系的控制能力，成为全人类必须平等面对的共同命运。一方面，各国社会系统开放互动，风险不再是本地化的，全球社会运行的不确定性不断叠加且难以预测。另一方面，人类在传统社会依靠科学理性和法制规则建立的风险计算失效了。①乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译，南京：译林出版社，2018年，第7—8页。传染病、核泄漏的影响可能跨越洲际，其造成的生态危害可能波及数代人。风险来源和影响范围难以明确，其后果更是现代科技和社会保障机制难以确认和补偿的。现代风险因而呈现出非本地化、不可计算性和不可保险性的新特征。②Ulrich Beck, “Living in the World Risk Society,” Economy and Society, Vol.35, No.3, 2006, pp.333-334.这成为理性行为体在各领域全球问题中转嫁风险、推卸治理责任的必要前提。

最后，国家行为体在无政府状态下根深蒂固的自助性行动逻辑更使其难以避免对全球治理机制采取工具性立场。这决定了现代全球风险下理性行为体趋向有组织的不负责任的必然性。主权国家是全球治理合法性和行动力的主要来源，国家对全球治理的需求是有条件的、工具性的，而治理对于国家的需求是无条件的、无法选择的。③吴志成、何睿：《国家有限权力与全球有效治理》，《世界经济与政治》2013年第12期，第13页。以领土划分界限的主权国家在“安全困境”的支配下，势必将全球问题的界定和应对视为可基于成本收益分析选择的政策目标，将各领域治理机制异化为维护私利的手段。全球治理机制数量的增加、结构的复杂化、成员国身份的重叠，不仅无法对行为体的责任义务进行权威分配，反而为理性行为体的利益博弈和政策变动提供了空间。对欠发达国家而言，机制碎片化将消耗其人力和行政资源，使其疲于应对不同机制的行政需要，却难以真正参与治理进程；对强国而言，机制碎片化则为其提供了根据自身需求定义治理目标、选择治理方式、规避治理成本的工具。同时，愈发庞杂、竞争的治理机制淡化了全球治理体系的权威和合法性，④Frank Biermann, Philipp Pattberg, Harro van Asselt, and Fariborz Zelli, “The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis,” Global Environmental Politics, Vol.9, No.4,2009, p.27.进一步加剧了全球治理体系中领导力和行动力的匮乏。

总之，作为容纳多元行为体、协调多层级制度机制因应全球问题的互动过程，全球治理内嵌的去中心化特性与应对全球风险、消减人为不确定性所需要的全球领导力的构建和具有约束力的集体行动的达成之间存在根本张力。在高度复杂的全球风险社会中，传统社会赖以控制风险的科技和国家中心治理体系失灵了。技术越进步、治理机制越精密复杂，行为体越无法科学界定风险来源，合理分配治理成本。现行全球治理的规则体系和秩序理念已全面落后于治理需求，①秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，《世界经济与政治》2013年第4期，第4—18页。机制碎片化的发展不仅无法控制风险，反而将增加全球治理体系中人为的不确定性，为理性行为体走向有组织的不负责任提供可能和动力，进而对全球治理产生明确的负面作用。

（三）全球治理实践中有组织的不负责任

在机制碎片化研究最为关注的全球气候治理实践中，理性行为体利用当代全球风险复杂的非线性特征模糊治理责任，在碎片化的机制复合体中规避治理成本、追求个体收益最大、加剧人为不确定性的行动逻辑表现显著。本文结合这一领域的治理实践，诠释机制碎片化引发有组织的不负责任的路径。

一方面，利用当代全球风险特性模糊治理责任。气候变暖作为最具代表性的全球性“人造风险”，其来源包含地球气候的周期性变化和人类工业生产排放的历史积累，影响波及全球和后世生存环境，难以在现有科技手段和制度机制下认定风险来源与责任分配。现代科学目前仍难以断言人类活动是否是气候暖化的唯一和最主要原因，更无法为控制温室气体排放提供“最佳”方案，国际社会依然存在“气候阴谋论”。尽管《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）生效已近30年，发达国家与发展中国家围绕排放权和发展权的利益分歧一直内嵌于《公约》框架下的全球气候谈判之中。利用全球碳排放责任认定和治理方案的不确定性，发达国家得以联合“小岛国家联盟”“雨林国家”“最不发达国家”等倾向高标准强制减排的国家集团，向坚持“共同但有区别的责任”原则的“基础四国”施压，瓦解发展中国家以“七十七国集团”为基础的谈判联盟。美国特朗普政府甚至公开宣称气候变化是一场“骗局”，②《特朗普宣布美国退出〈巴黎协定〉引各方反对》，人民网，2017年6月2日，http://world.people.com.cn/n1/2017/0602/c1002-29313489.html。进而以保护制造业竞争力为由退出《巴黎协定》。以明确减排责任和治理方案为核心目标的全球气候谈判，被主权国家围绕经济权益和发展空间的利益争夺取代。最终，《公约》框架下的谈判进程一再迟滞，少数成果文件也往往陷入无休止的讨价还价和责任推卸而难以落实，全球气候治理中的责任推诿和机制碎片化进程相互加强，不确定性不断增加。

另一方面，在机制复合体中规避治理成本。全球气候治理体系已逐步发展成一个国家、国家集团和非国家行为体共同参与，由全球性气候谈判及其法律性成果文件和涉及专业领域的国际条约共同组成；既包含多边合作机制，也包含双边治理合作；同时包括其他领域国际组织气候治理项目或倡议的“机制复合体”。①Robert O. Keohane and David G. Victor, “The Regime Complex for Climate Change,” pp.7-23.它未能形成一个统一、综合的治理体系，也缺乏核心的权威机构统筹协调。以2009年哥本哈根会议的失败为标志，《京都议定书》建立的“自上而下”的整体性强制减排机制因行为体间的责任分配困境而进入失速状态。在此后的历次气候峰会上，诸多立场接近的行为体开始以非正式谈判建立特设工作组、联系小组开展协调工作，谋求在《公约》之外建立一系列相对松散的灵活性或专门性的治理机制，以形成应对气候变化的“次优解”。②赵斌：《全球气候政治的碎片化：一种制度结构》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第98页。其结果是，达成具有法律约束力的量化目标的减排模式逐步被基于国家自愿的松散减排协定模式取代，历史排放责任议题被搁置，发达国家与发展中国家的减排义务进一步模糊。

最终，《巴黎协定》确立了非约束性的“自下而上”的国家自主承诺贡献减排模式。缔约方仅有定期通报自主贡献的义务，而自主贡献的内容、减排路径、衡量标准都没有强制性规定。通过牺牲治理机制的整合性和强制力，《巴黎协定》激励了行为体的参与意愿，但不可避免地增加了减排标准和监督核查程序的宽松度，使行为体得以在减排目标及其实现手段上获得更多的模糊空间。当履行不同治理规则所付出的成本不一致时，行为体势必在不同机制间投机性地选择遵守相对低成本的规则，由此导致“向下竞争”（race to the bottom）的趋势，③Tyler Pratt, “Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,” p.565.最终使相对标准较低、约束力较弱的治理规则和机制获得更高的权威，甚至将新型治理机制或减排模式的构建异化为争夺气候治理领导权的工具，反过来进一步削弱相关治理机制的合法性。《巴黎协定》看似促进了各缔约方对碳减排的参与意愿，实质上依然增加了全球气候治理前景的不确定性而非有效性。

三、消减有组织的不负责任的后实证主义理论探索

后实证主义研究基于对全球风险社会下有组织的不负责任的论述，指出全球风险的产生是控制风险或使风险最小化的科学和政治行为的结果。④乌尔里希·贝克：《风险社会政治学》，第43页。继续基于传统的理性主义路径设计和改良全球治理机制、因应现代全球风险，将加剧人为的不确定性，这要求我们深入反思启蒙运动以来主导人类社会运行的工具理性规则治理理念。①秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，第9—11页。

（一）克服个体有限理性：理性主义的机制构建逻辑

启蒙运动以降，以工具理性为基础的社会控制观念和规则治理理念实质上秉持的是德谟克利特（Demokritos）“万物都出于理由按必然生成”的确定性哲学观念，②北京大学哲学系外国哲学史教研室编译：《古希腊罗马哲学（西方古典哲学原著选辑）》，北京：商务印书馆，1961年，第164页。以及斯宾诺莎（Baruch de Spinoza）的机械决定论思想，主张“自然界不存在任何偶然的事物”，偶然性“除了表示我们的知识有了缺陷外，实在没有别的原因”。③巴鲁赫·德·斯宾诺莎：《伦理学》，贺麟译，北京：商务印书馆，1997年，第27—33页。在这样的哲学观念指导下，理性主义的制度生成逻辑认为，理性行为体无法确知对手的决策成本、行动意图，由此导致怀疑和误判。个体的有限理性引发集体行动的困境，成为国际合作的主要障碍。相应地，国际制度的创设能够为行为体提供信息沟通的平台，建立长期的国际交往框架，将一次性博弈转变为重复多次博弈，降低交易成本并抑制机会主义的背叛动机，④Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton: Princeton University Press, 1984, pp.85-109.从而克服了行为体的有限理性，被视为实现无政府状态下国际合作和全球治理的核心手段。

针对机制碎片化问题的应对，理性主义路径主张，所有的全球性问题都必然存在某种最优的解决方式和治理安排。而当前全球各领域治理中出现的由整体性治理机制合法性、行动力不足形成的“治理赤字”及其引发的机制碎片化，只不过是因为未能充分认识相关治理议题的起因、发展和后果，同时未能彻底分析该领域中所有行为体的利益诉求、行动模式和互动关系导致的。一旦能够对影响该治理领域的所有结构和进程因素进行完全理性的分析评估，就能够摒除一切异常，实现确定性的有效治理。

（二）合作障碍：从个体有限理性到根本的不确定性

后实证主义研究路径基于对现代化和全球化进程的反思，实质上批判了理性主义实证研究对机制碎片化的价值中立立场。这一路径提出，在现代社会治理机制的高度复杂化与功能分化以及全球化促成的人类活动的跨国普遍相干性的共同影响下，针对全球任何问题领域、任何层级的治理，均可能由于复杂性作用而引发系统要素、系统结构以及系统功能的演化，进而导致治理结果的不可测性。①范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，第78页。全球各领域多元治理主体、多层次治理机制相互交织、复杂互动，传统社会清晰、线性的因果认定机制被破坏。于是，碎片化的治理机制为主权国家有组织的不负责任创造了空间，制造出更多的人为的不确定性。机制碎片化因而呈现竞争性甚至冲突性发展趋势，无法为全球治理带来正向效用。

与风险社会理论对全球风险社会下有组织的不负责任的论述相似，国际关系学科也开始超越基于个体有限理性的理性主义逻辑探讨国际合作障碍的生成与应对。国际关系学科早期的研究沿袭了微观经济学的研究路径，关注行为体在互动中由于无法获取对手个体属性，如利益、实力、意图等方面的完全信息，而产生的不确定性。然而，冲突不仅可能来自理性行为体间实力的差距和行动偏好的差异，还可能来自其对世界体系整体运行模式的不同观念。②Keisuke Iida, “Analytic Uncertainty and International Cooperation: Theory and Application to International Economic Policy Coordination,” International Studies Quarterly, Vol.37, No.4, 1993, pp.431-457.即便能够确定对手的利益偏好和实力意图，拥有不同世界观和分析逻辑的行为体，对相同的行为或政策也会得出不同的结果预期。詹妮弗·米岑和兰德尔·施韦勒则指出，传统研究关注的是“模糊不确定性”（ambiguity uncertainty），它假设，行为体决策时存在一个明确的相关信息集等待被认识，无法完整收集和准确分析这些信息便会导致误判，不确定性来源于“已知的未知”。但实际上，身处安全困境的行为体面临的是高度复杂的决策环境，面对受自由意志主导的社会行为，包括可能的技术创新、非常规实践、反常决策等，它们都不是完美的认知机器。在社会网络体系中，今天的决策可能会以一种无法预知的方式改变未来。③Jennifer Mitzen and Randall L. Schweller, “Knowing the Unknown Unknowns: Misplaced Certainty and the Onset of War,” Security Studies, Vol.20, Iss.1, 2011, p.25.行为体无从判定哪些信息是决策时所必须的，收集何种类型和数量的信息才是足够的。此时的不确定性来源于“未知的未知”，即“根本的不确定性”（fundamental uncertainty）。④David Dequech, “Fundamental Uncertainty and Ambiguity,” Eastern Economic Journal, Vol.26,No.1, 2000, pp.41-60.

全球风险社会下，系统层次的开放性和高度复杂性，使得行为体无法确定合理的信息收集方向和必要的信息数量，无法确切地判断当前行动的未来结果及其意义。⑤丹尼尔·卡尼曼、保罗·斯洛维奇、阿莫斯·特沃斯基：《不确定状况下的判断：启发式和偏差》，方文等译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第558页。即使行为体完全理性，不同的社会互动过程也会使行为体对体系的运行模式形成截然不同的思维理念。因此，合作障碍的“根源”是作为行动系统属性的不确定性，而不是作为行为体属性的有限理性。①马骏：《国际制度的“次优”选择——从“有限理性”到“不确定性》，《外交评论》2013年第4期，第134页。不是行为体个体的认知局限，而是包含多个行为体复杂互动的系统效应的“根本的不确定性”阻碍了合作。试图继续以理性主义的传统社会控制模式加以应对，在问题与治理手段间寻求清晰、线性的因果机制，进而理性设计或调整相关治理机制和治理规则，以解决问题、排除“异常”，事实上不仅无法消除人为不确定性，反而会导致治理机制数量不断增加，职能分工和层次划分愈发复杂和碎片化，治理规则愈发繁复多变、竞争排斥，治理成本逐渐上升，加剧有组织的不负责任。

由此，在现代全球风险下，对于基于工具理性行动的主权国家而言，实现自身利益最大化的个体理性与维护和增进全球公益的集体理性间的矛盾便不可避免地愈益上升。工具理性强调目的与手段的匹配，其核心理念是要以最高效的方式实现行动的目标。但遵循工具理性的行为体的目标一旦发生冲突，必然加剧权力和利益竞争，侵蚀应对全球共同风险所必须的、对人类利益整体性和命运共同性的价值追寻，从根本上制约全球有效治理的实现。在创设和选择全球治理机制时，包括国家在内的各类理性行为体无法判定影响决策的各种要素间的相互关系和发挥作用的明确因果机制，因而就不可能确定自身所有决策选项的可能后果及其跨国性影响和全球性意义，也很难对其成本收益进行比较、排序，做出理性抉择。而一旦无法确认全球性问题对本国的威胁，且相关治理安排需要本国付出的代价及其成效皆不确定时，国家行为体势必回归自利的行为模式，尽可能利用本国能够控制的行动资源，确保维护国界以内的社会安全和发展收益，甚至愿意在一些情况下牺牲人类共同利益或他国利益，以保护本国民众生存和发展。并且，因各国治理能力和意愿的差距、国内政治因素和相关利益团体的干扰、国内部门或企业行动协调的困难和资金转移的障碍，②Jessica F. Green, Thomas Sterner and Gernot Wagner, “A Balance of Bottom-up and Top-down in Linking Climate Policies,” Nature Climate Change, Vol.4, No.12, 2014, pp.1064-1067.越来越多的主权国家更加倾向于在利益诉求或立场理念相近的小多边范围内商讨治理协定、达成非正式的自愿性或软性约束的共识性行动意向或规划，使得在全球层面达成相关治理领域的一揽子综合性协定的难度大大提升，催生和增加全球治理机制的碎片化。

（三）应对根本的不确定性以消减有组织的不负责任

理性主义实证研究和工具理性的社会管控理念都试图摒弃主观的价值考量，避免理念因素的影响，在“经济人”假设基础上探索行为体实现个体收益最大化的行动逻辑，进而据此发展出价值中立的规则机制，协调、平衡行为体的利益诉求，促进合作和治理目标的实现。但当我们将全球风险在国际体系系统层次引发的根本的不确定性作为行为体在全球治理中走向有组织的不负责任的根源和建立合作秩序、实现碎片化治理机制正向效用的根本障碍，那么为消减有组织的不负责任、管控机制碎片化，新型全球治理机制构建的起点和最终归宿，就必须从克服行为体有限理性，转变为应对全球风险社会下根本的不确定性。

全球治理机制构建的意义应当被理解为“通过对行为体预期的引导和保护，向行为体提供应对不确定性的社会建制”。①马骏：《不确定性及其后果——国际制度的认知基础》，《国际观察》2011年第1期，第52页。不同于理性主义基于“经济人”假设的机制构建逻辑，在全球风险社会中根本的不确定性影响下，机制的生成和发展更类似基于“社会人”假设的主体间社会嵌入过程。②Alexander Wendt, “Driving with the Rearview Mirror: On the Rational Science of Institutional Design,” International Organization, Vol.55, No.4, 2001, pp.1019-1049.需要将复杂系统效应对行为体投机和反常决策的驱动，以及历史经验、文化背景和主观价值偏好对行为体认知理念的影响纳入考量。面对行动环境中复杂甚至过剩的信息、难以观测的系统效应、无法预知的非意图性后果和人为反常决策等不确定性因素，机制构建的作用是为行为体划定一个相对封闭的社会空间。这个空间能减少世界庞大而无意义的复杂性，使行为体确信只有符合制度界定的、专门范围内的事态可能发生，将大多数不确定的事态排除在外。③凯特·纳什、阿兰·斯科特编：《布莱克维尔政治社会学指南》，李雪、吴玉鑫、赵蔚译，杭州：浙江人民出版社，2007年，第63页。通过建立意义边界，使其得以对彼此的适当性行为产生稳定预期和共有信念，④Martha Finnemore and Kathryn Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change,”International Organization, Vol.52, No.4, 1998, pp.887-917.实现对行为体行动最低限度的整合。

总之，为在全球风险社会下有效应对机制碎片化，避免理性自利的行为体利用碎片化机制走向有组织的不负责任，必须转变理性主义的全球治理机制构建逻辑。风险社会中的秩序应当为每个行为者提供稳定的行为预期，合理地分配风险与责任。⑤杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004年第4期，第74页。以应对根本的不确定性为目标，全球治理的制度安排和机制创设应当为行为体提供一个能够屏蔽全球风险导致的大多数不确定性的互动空间。在国际社会普遍认知、历史惯例和既有的成功治理经验基础上，将相关治理领域基本的风险来源、治理目标、治理手段和原则性的行为规范有效综合，保证在这样一个互动空间内，行为体能够确信参与其中的其他行为体对上述问题具有与自己相似的理念和立场。从而使行为体在进行治理决策时无需充分收集并完全理解该治理领域中所有治理主体、进程、影响因素间的相互联系和作用方式（事实上也不可能做到），暂时地、有条件地漠视交易环境的即时性变化，相互达成稳定的行为预期，进而促进具有约束力的全球治理共识的达成和有效集体行动的落实。

四、管控全球治理机制碎片化的现实路径

基于后实证主义研究的阐释逻辑，现代全球风险是内生于人类现代化全球化进程，在现存全球治理体系中无法被完全克服的复杂系统效应。机制碎片化的管控并不导向在机械决定论的世界观指导下，以工具理性的规则和机制安排彻底消除根本的不确定性，而是要求接受世界存在和发展的复杂性与非线性，在务实的包容性治理实践的基础上，实现主体间确定性共有知识的塑造和共同命运感的构建，进而消减有组织的不负责任。因此，这一部分将对符合本文逻辑的机制碎片化管控实践进行观察和诠释，并初步探讨全球治理机制变革的可能方向。

（一）以务实性治理实践缓和机制间竞争

当代全球风险复杂的非线性因果联系，是理性行为体模糊、推诿治理责任，以及治理机制间竞争、冲突的重要根源。理性主义的风险管控路径试图厘清机制间功能失调原因、解决行为体利益矛盾根源，改造旧治理机制、设计新的治理机制，但旧的“异常”和失灵解决后，新的问题又在新规则和机制的运行中被制造出来。例如，联合国框架下的全球气候治理和发展治理进程分别围绕1992年《联合国气候变化框架公约》和2000年《联合国千年宣言》，在政府间气候变化专门委员会（IPCC）、环境规划署（UNEP）、开发计划署（UNDP）、粮农组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）等一系列联合国组织机构的共同参与下，逐渐形成了各自的既定议程、运行范式和组织文化。但由于气候问题与发展问题的复杂互动，横跨不同议题部门的联合国治理机制间出现了诸多矛盾。在落实千年发展目标的过程中，FAO推进的农业发展项目和低地国家的淡水养殖项目导致了相关国家的森林覆盖率下降和湿地植被破坏，客观上加剧了全球气候变暖趋势。而UNDP与脱贫目标紧密相关的发展中国家城镇化进程和基础设施建设项目同样增加了当地城市的“热岛效应”，与UNFCCC框架下IPCC、UNEP的减排努力相冲突。尽管联合国成立了联合国系统行政首长协调理事会，试图推动联合国机构间的政策协调，应对碎片化问题，但目前该机构约束力和行动资源都十分缺乏，尤其是面对落实千年发展目标和全球气候治理这样广泛涉及联合国大量相互独立的机构实体的治理进程时，行动效果极为有限。

有鉴于此，可行的方向是在务实性的治理实践中为两大治理进程和机制创造共同获益的双赢机会，以切实可行的治理项目吸引两大领域中互相独立的治理机制的共同参与。联合国千年发展目标到期后，新确立的联合国2030可持续发展目标明确将气候行动列入其中，寻求将“绿色经济”从具有吸引力的概念转变为可落实的政策行动的途径。①Oran R. Young, “Overcoming Fragmented Governance: The Case of Climate Change and the MDGs,” p.3.同时，联合国开发计划署促进各国制定环境友好型发展战略，并通过全球环境基金（GEF）为发展中国家落实相关战略提供资金支持。2021年4月，世界银行发布新《气候行动计划》，承诺将资金流向与《巴黎协定》的目标对接，在2021年至2025年期间将气候融资在世行集团融资总额中的比重提高到平均35%，同时将工作由投资绿色项目扩大到帮助各国，尤其是发展中国家全面整合气候与发展目标。②《世界银行集团行长马尔帕斯关于〈气候变化行动计划〉的声明》，世界银行，2021年4月2日，https://www.shihang.org/zh/news/statement/2021/04/02/world-bank-group-president-statement-on-climatechange-action-plan。总之，构建一个统一的超级机构协调气候与发展治理极为困难，但在务实的行动机制和实际的合作项目中鼓励各国，尤其是发展中国家在本国推动经济增长的过程中关注环境保护和减排目标，为发展中国家绿色经济战略的实施提供资金保障和技术支持则是解决气候治理和发展治理中排放权与发展权冲突相对现实的做法。这最终也将有助于各国和各类治理机制共同参与到全球气候和发展治理协调推进的进程中，管控有组织的不负责任。

（二）以互补性机制协调抑制“规则套利”

如前所述，机制碎片化将促使参与多个功能重叠、规则竞争的治理机制的行为体产生“规则套利”行为，引发机制间“向下竞争”的趋势。理性行为体有组织的不负责任，将使得更加低标准、软约束的治理机制获得更高的参与度与合法性，降低治理效率。而作为应对，期望在包含具有显著差异的成员国、授权方式和决策程序的机制复合体中形成一个单一、综合且不存在成本差别的规则体系几乎不可能。“有效的全球治理模式需要建立一个能够包容各种集团、运动和政治派别，促进不同观点间的辩论、商讨，并最终让它们谈判、和解和妥协的制度体系。①戴维·赫尔德：《民主与全球秩序——从现代国家到世界主义治理》，胡伟等译，上海：上海人民出版社，2003年，第15页。因此，一个可行的路径是，在既有的机制复合体内通过“制度尊重”（institutional deference）②Tyler Pratt, “Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,” p.566.实现不同机制安排间的协调合作。在出现规则冲突时，职能重合的相关组织机制根据各自的机制特性，在合理的范围选择接受其他组织机制的管辖权威，在机制复合体内部形成互补型治理模式的实践，③Tana Johnson, and Johannes Urpelainen, “A Strategic Theory of Regime Integration and Separation,” International Organization, Vol.66, Iss.4, 2012, pp.645-677.压缩行为体规避治理成本、实现规则套利的空间。

例如，在全球恐怖主义治理中，2005年联合国安理会通过了关于对“基地”组织和与恐怖主义有关联者的制裁的1617号决议，其中涉及对“基地”组织和其他与恐怖主义相关人员的金融制裁措施的第7条明确提出“强烈敦促所有会员国采用金融行动工作组（FATF）关于洗钱问题的40项建议和FATF关于资助恐怖主义问题的9项特别建议中的国际全面标准”。④联合国安理会第1617号决议，2005年7月29日，https://undocs.org/zh/S/RES/1617(2005)。安理会作为全球安全治理乃至世界政治中最具权威性和行动力的治理机制，没有另外构建自己的反恐金融制裁规则、而是以自身的权威为没有正式的国际条约基础，且不具备强制国际法律约束力的非正式组织FATF起草的建议和规则背书，要求成员国遵守FATF在这一专业领域的治理管辖权，避免了机制冗余，有效降低了全球反恐领域的机制碎片化。类似地，欧洲安全与合作组织（OSCE）和美洲国家组织（OAS）分别于2003年和2013年宣布，要求其成员国完全遵守国际民航组织（ICAO）推荐的最低安全标准，⑤Tyler Pratt, “Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,” pp.567-568.而没有在各自地区内设立独立的航行安全标准，从而保证了全球民用航空安全标准的统一和通用性，提升了治理成效。此外，在全球经济治理领域，对于涉及海关问题的原产地规则委员会和海关评估委员会的两项协定，世界贸易组织（WTO）也将其直接交由总部同样位于比利时布鲁塞尔的世界海关组织（WCO）管辖处理，基于明确的职能分工，双方至今未发生任何治理冲突。⑥何力：《世界海关组织与WTO合作的制度基础和体制融合》，《海关法评论》2013年第3卷，第44—46页。这些都是当前全球治理实践中推动碎片化机制相互融合协调，避免有组织的不负责任的良好案例。

（三）以共同发展为导向塑造确定性合作共识

发展中国家与发达国家在温室气体减排、多边贸易谈判、传染病防治、粮食安全等关键领域全球风险上的利益和理念分歧，以及围绕治理责任与发展权的斗争是加剧有组织的不负责任的重要根源。若发达国家继续将发展中国家在经济、科技实力、国内政府效率和在国际社会的行动能力等方面的落后视为自身在全球治理中地位优势和相对收益的来源，势必导致发展中国家对其主导下的各领域治理机制的不满和抵制，加剧治理责任分配不当和机制碎片化。最终，自反性的全球共同风险将使发展中国家的生存威胁和发展挑战转变为发达国家自身安全与发展的重大风险。因此，要消减有组织的不负责任，就需要承认现代化道路的多样性和多种全球治理诉求、理念和实践的合理性。有效的全球治理要求在平等分配权力以及增强意识形态多样性的同时形成共同行动基础。①Charles A. Kupchan, “America’s Place in the New World,” The New York Times, April 8, 2012,https://www.nytimes.com/2012/04/08/opinion/sunday/americas-place-in-the-new-world.html.将非西方文明和发展中国家视为与西方发达国家平等的治理伙伴，以共同发展为导向，促使双方在全球共同风险下塑造确定性合作共识，形成共同命运感。

基于共同发展的导向，中国提出“一带一路”倡议，主张实现成员国间的“政策沟通”，促进沿线各国就经济发展战略和对策充分交流对接，共同制定推进区域合作的规划和措施，②《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中国一带一路网，2015年3月28日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/yw/qwfb/604.htm。并不重新设计一套单一治理规则要求各国遵循，而是提出符合沿线国家现实需要、能够被广泛接受的总体性目标和原则，进而促使各国协调经济政策和产业规划，在基础设施建设、贸易投资便利化、金融稳定、人文交流等关系各国发展的现实议题的合作进程中共商治理规则、凝聚合作共识、共享发展成果。类似地，2022年生效的全面经济伙伴关系协定（RCEP）也不指向以“一揽子”协定建立高标准超级自贸区，而是较少干预成员国国内的经济管制方式，允许各国根据本国经济发展需要灵活落实市场开放政策和关税减免承诺，将中、日、印、韩、新西兰、澳大利亚六国与东盟的既有自贸协定协调对接，提出共同愿景和长期贸易便利化目标，在协商过程中逐渐形成一个开放包容的治理机制。不强加给各成员国统一的价值观念、行为规则和政策标准，而是承认并尊重各国发展阶段、国内体制、历史文化等多方面的差异，强调“最佳实践不等于单一实践”，①蔡伟宏、陈伟光：《中美全球经济治理制度竞争》，“第六届全球学与全球治理论坛”《“一带一路”与中国参与全球治理》论文集，广州：广东外语外贸大学，2018年11月，第145页。以共同发展诉求引导各国以包容、务实的合作方式，构建共商、共建、共享的命运共同体，协同解决各国共同面对的治理议题。这显然有助于各国在治理实践中汇聚行为预期，对接既有战略、协调行为模式，形成共同命运感，探索符合地区现实需要、可持续的合作模式，降低合作中的不确定性。

五、结语

全球治理机制碎片化是在全球化发展深化，全球性问题复杂交织，各领域风险不断积聚的背景下，为解决全球治理需求增大与国际制度供应不足之间的矛盾，②秦亚青：《大国关系与中国外交》，北京：世界知识出版社，2011年，第18页。多元治理主体为推进治理进程而采取的灵活性策略导致的必然结果。后实证主义的风险社会理论从人类社会现代化和全球化进程中内嵌的自反性逻辑出发，阐释全球风险社会中有组织的不负责任放大人为的不确定性的必然性。本文正是以此为基础论述机制碎片化在全球治理中产生负面作用的基本逻辑，并从理论上探讨了管控机制碎片化的合理方向。因此，后实证主义研究视角并不指向治理机制碎片化现象的完全消除，而是提出在全球风险社会下，复杂性和不确定性对治理能力的要求是灵活性与适应性，允许治理主体之间灵活地、适应性地改变其连接关系，形成对动态环境有效管控的新形式。③范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，第78页。应当在承认全球事务发展的非线性与测不准性的基础上，从回应根本的不确定性出发，将各类治理主体视为共同面对全球风险的“社会人”而非具有相似工具理性的“经济人”。转变仅以工具理性设计交易成本最小化的合作机制的传统治理理念，以发展为导向，寻求在务实性的治理实践中完成行为体关于治理问题界定、治理责任分配和治理方案规划共识的“社会嵌入”，抑制有组织的不负责任。构建包容多元治理理念和实践的新型治理体系，促使各类治理主体在全球治理体机制复合体中聚焦共同治理目标、形成共同责任感、凝聚治理方案共识、提升共同行动能力。