确立领导核心与健全领导制度——“坚持党的领导”宝贵经验的关键举措

张太原

党的十九届六中全会通过的决议总结了党百年来积累的十条“宝贵的历史经验”。其中第一位的就是“坚持党的领导”。如何坚持党的领导呢？百年来一个成功的做法就是既确立领导核心，又健全领导制度。党的十九届六中全会也集中体现了这一点，“党确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位”，同时又明确指出，要“健全党的领导制度体系”，“坚持民主集中制”。领导核心是在历史中形成的，反过来又极大地推动历史的创造。领导核心对历史的实质性影响往往体现在领导制度的完善和创建上，而领导制度对历史的影响更为深远。对一个政党或组织来说，领袖人物有力，领导制度给力，才能有力量，才能兴旺发达。既要有正确的领导核心，又要有健全的领导制度，是百年来中国共产党“坚持党的领导”的两个关键举措。

一、确立“领导核心”

百年来，中国共产党无论是“小”的时候，还是“大”的时候，都表现得非常有力量，一个重要原因就在于“领导核心”的确立。有没有一个坚强的领导核心和成熟的党中央事关党的事业兴衰成败。遵义会议之前，无论是不是名实相副，中共领导核心的产生有一个鲜明的特点，即都是由共产国际来确立的。正是从这个意义上，邓小平说过，“遵义会议以前，我们的党没有形成过一个成熟的党中央”，[1]“以前的领导集体都是很不稳定，也很不成熟的”；“真正形成成熟的领导，是从毛刘周朱这一代开始。”

中国共产党的历史表明，领导核心确立之后，不予以“维护”，党的路线、方针和政策就不能得到很好地贯彻执行。为改变这种情况，中共中央主要采取了两个方面的重大举措：一是加强组织制度建设，特别是通过自下而上的领导机构调整巩固和强化了毛泽东在党中央的领导核心地位。二是在思想理论上，富有创造性地开展了整风运动。“整风”在很大程度上就是用马克思主义中国化的理论成果即毛泽东思想武装全党，而这个目的最终确实达到了。张闻天讲过，经过整风，认识到“毛泽东不但是个政治家、军事家，而且是个理论家”；“一种对毛泽东心悦诚服的感觉也从此时发展起来”。周恩来也谈到，“我在学习中得到的结论是，毛泽东同志的路线是正确的”。正像党的六届七中全会指出的那样，经过延安整风，从中央领导层到全党，都“空前一致地认识了毛泽东同志的路线的正确性”，“以毛泽东同志为代表的马克思列宁主义的思想”普遍地深入地掌握了干部、党员和人民群众。[2]这两个重大举措，最终在党的七大上得到了彻底巩固，毛泽东思想作为党的指导思想写进了党章，更加确立了毛泽东在党中央和全党的领导核心地位。全党不但在思想上、政治上、组织上增加了对毛泽东领导的高度认同，而且还在情感上逐渐形成了一种无与伦比的忠诚和追随，甚至对毛泽东的领导核心地位形成了一种信仰、一种精神寄托。当然，这也为毛泽东晚年不自觉地走向错误留下了制度性缺陷。后来的历史表明，坚强的领导核心形成以后，仍然要充分发挥领导集体的智慧，仍然要充分发挥党内民主，仍然要有相得益彰的领导制度，否则就会犯颠覆性错误。

二、“一元化”的领导体制

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要坚持和完善党的领导制度体系。[3]其中，特别重要的是，要健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系。[4]实际上这方面的工作，建党以后一直在做。

从“二大”开始，中国共产党正式加入共产国际，其后在组织上一直受到共产国际的严重干预。特别是在党的六届四中全会上，共产国际米夫把资历尚浅的王明推向了中央主要领导岗位。王明赴莫斯科以后，由博古主持中共中央的工作，其积极推行王明的“左”倾错误路线，从而给党的事业造成了严重损失，最终迫使红军不得不进行长征。全民族抗战开始后，王明又回到国内，在其主持中央长江局工作期间，依仗着共产国际的支持，无视组织纪律，对延安的中共中央经常发号施令，并试图推行一条与毛泽东不同的抗战路线。好在共产国际得知这些情况后，最终决定中国共产党以毛泽东为首解决问题。在这样的情况下，1938年9月，中共中央召开了党的六届六中全会。会上，共产国际的决定受到了与会人员的一致赞成，纷纷表示拥护毛泽东成为党的领袖，从而使王明的“错误路线”在组织上得以终止，毛泽东的“正确路线”在组织上得以确立。

毛泽东在会上作了《论新阶段》的报告，第一次明确提出了马克思主义中国化的重要命题。正是在这样一种组织变动和理论创新的语境下，张闻天在会上作了《关于抗日民族统一战线的与党的组织问题》的报告。其中指出：“组织任务要服从政治任务，政治任务要靠组织工作来保证。”组织工作，包含组织形式、工作方法等。“马克思主义的原则、方法是国际性的，但我们是在中国做组织工作，一定要严格估计到中国政治、经济、文化、思想、民族习惯、道德的特点，正确认识这些特点，再来决定我们的斗争形式、组织形式、工作方法。我们要的是国际主义的内容，民族的形式，我们要使组织工作中国化，否则我们就不是中国的共产党员。”

实现“组织工作中国化”，意味着中国共产党的组织工作可以不再受共产国际的干预，意味着真正了解中国革命实际情况的同志可以走上中央领导岗位，所以这也就真正意味着党走上了独立自主的发展道路。为加强以毛泽东为核心的党中央的集中领导，全会第一次确立了“四个服从”的组织原则：个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。[5]自此，中国共产党的组织观念、核心意识和工作流程发生了前所未有的变化。但是，在领导制度设置上仍存在上下不统一、左右不协调的情况。

整风开始以后，思想改造的同时，也伴随着组织和领导机构的调整，整风结束时，这一任务也完成了。所谓“组织工作中国化”，从实际做的来看，主要就是建立中国共产党自己的组织形式、系统和领导核心。其实，这也是当时增强战斗力的需要。全民族抗战时期，就地域来说，各根据地比较分散，往往又很难联系；就工作领域说，党政军民各有范围，互不统属，因而常常造成各自为政的局面，这也就是毛泽东所说的山头主义、宗派主义。那么，改变这种情况是整风的应有之义。

1942年8月29日，中共中央颁发了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定：“根据地的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会，因此，确定中央代表机关及各级党委为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”这就是说，党的委员会是各根据地的最高领导机构。为强化集中统一领导，中共中央于1942年12月1日又发出了《中央关于建立各级领导核心的指示》，规定在军区、分区两级建立领导核心，只留三个主要负责人，分负党委、政府、军队责任，其中一人为书记，是领导核心。要求“每一军区每一分区必须承认一个比较优秀一点的同志为领导中心，不应谁不服谁，闹到群龙无首”。这在一元化领导体制上又迈进了一步：率先实现了地方上的统一集中领导，为贯彻落实中共中央的决策部署提供了组织人事和领导制度上的保证。

在各地领导机构调整的基础上，中共中央机构也进行了调整和改革。1943年3月16—20日，中央政治局召开会议通过了《关于中央机构调整及精简的决定》，最高领导职务改为主席制，其中有两个方面的重要内容：一是关于政治局的权责，规定“在两次中央全会之间，中央政治局担负领导整个党工作的责任，有权决定一切重大问题。政治局推定毛泽东同志为主席”，[6]兼任中央党校校长。二是关于书记处的改组和权责。规定“书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，它在组织上服从政治局，但在政治局方针下有权处理和决定一切日常性质的问题”。书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成（七大以后增加朱德、周恩来），毛泽东为主席。书记处会议由主席召集，所讨论的问题，“主席有最后决定之权”。[7]毛泽东说，整风的目的之一就是“改造中央”，至此，可以说改造中央的工作彻底完成。[8]毛泽东在组织上成为实至名归或名副其实的全党的领袖。1943年5月，共产国际宣告解散，从而使中国共产党在组织上实现了完全独立。

不难发现，缘于国内国际种种因素，中国共产党在整风期间进行了自下而上的领导机构的调整，建立了一种自上而下的一元化的领导体制，从而形成了具有中国特色的组织形式、组织系统和领导制度，实现了“组织工作中国化”。这样一种领导体制最大的优点就是战斗力强和效率高，可以高度集中全党的力量，特别是在战争或非常时期，它的优点是无与伦比的。

新中国成立以后，中国共产党面临的问题日益增多，工作领域更加广泛，为更好地实现党的统一领导，毛泽东和中共中央又进行了一系列的组织和领导机构调整。1953年，中共中央通过了关于加强对于政府工作领导的决定，中央人民政府党组干事会予以撤销，政务院各部委分成六个党组小组，分别是：政法工作、财经工作、文教工作、外交工作、其他工作等，指定专人负责，直接受中央领导。[9]1958年，中共中央又发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，规定：大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个政治设计院，没有两个政治设计院。大政方针和具体部署，都是一元化。1973年，毛泽东在主持召开的政治局会议上强调：“政治局是管全部的，党政军民学、东西南北中。”尽管“文革”时期，地方上出现过“踢开党委闹革命”的混乱和失序，但是中共中央的集中统一领导始终没有动摇过。

改革开放以后，为发扬民主，避免一元化领导体制带来的弊端，曾探索和试行党政分开，并修改、规范和制定了一系列的党内法规。比如，党的十三大修订的《党章》中，原第46条：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组。”改为：“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组。”这等于撤销了在中央和地方国家机关、经济组织、文化组织中设立党组的规定。之后，表现在实际工作层面，在企业推行厂长负责制，在学校推行校长负责制。不过，这很快又产生了新的弊端，那就是造成了党的建设的弱化、党的领导的弱化。发现这样一些情况以后，中共中央又相继采取一系列措施试图纠正这种新的偏向。比如，党的十四大修订的党章即恢复了上述设立党组的规定。但是，党的建设弱化、党的领导弱化在各领域仍不同程度地存在着，一直未得到根本性扭转。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央相继推出一系列强有力的做法来强化党中央权威和集中统一领导。比如，强调树立“四个意识”、严明纪律和规矩、坚持请示报告制度、强化巡视制度等。党的十九大报告和新修改的党章重申：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”全方位地刷新了党的存在和领导。2017年10月，十九届中共中央政治局召开会议，审议通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》指出，党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，从根本上关乎党和国家前途命运、关乎人民根本利益。加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任。中央政治局要带头树立“四个意识”，严格遵守党章和党内政治生活准则，自觉在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下履行职责、开展工作，坚决维护习近平作为党中央的核心、全党的核心的地位。“两个维护”成为加强党中央集中统一领导的重大举措。

党的十九届四中全会通过的《决定》指出，坚持党的集中统一领导，是中国国家制度和国家治理体系的一个“显著优势”。这个优势显然是在党的历史中形成的。党的组织和领导机构变革的历史表明：只有在党中央的统一集中领导之下，党才能抓住历史机遇和时代主题，明确方向，大干、快干和实干，从而使党的事业快速稳妥地向前推进，从胜利走向胜利。

然而，从历史上看，一元化领导体制也出现过“家长制”“个人包办”的弊端。比如，解放战争时期，就出现过这样的情况：“重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定，党委委员等于虚设。”为此，毛泽东专门为中央起草了《关于健全党委制》的决定，强调“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，[10]集体领导和个人负责，二者不可偏废。党的十九届四中全会通过的《决定》强调，要健全提高党的执政能力和领导水平制度，就要完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。其中，尤其要健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。[11]基于此，或许有必要建立自上而下的各级党委和政府的决策和政策执行评估委员会。

结合党的历史和古今中外的治理经验，或许可以探索这样几种做法：（1）在各级党委会之下或党校、政协之内，成立“智库”或专家委员会，凡重大决策，先由各方面的专家先进行论证，并以无记名投票方式表决，以供党委参考，最大限度地保证科学决策。（2）各级党委对于重大问题的决策，可先在媒体上吹风，以了解社会各方的反应和意见，切实地做到舆论监督和群众监督。（3）各级政府根据本地特点，组织专门课题组研究可能出现的颠覆性错误和重大风险，并列出清单。

目前，一些部门、地方上和社会上对“党领导一切”“党的全面领导”有一些误解和曲解，比如，把“党领导一切”解释为“党委书记领导一切”，把“党的全面领导”说成是“党包办一切”。对此，有必要由中央部门牵头进一步研究，以从理论上予以澄清，并制定和强化相关制度以避免一些不良倾向的出现，从而像党的十九届四中全会指出的那样，更加健全党的领导制度体系，把党的领导科学地正确地落实到国家治理各领域各方面各环节。[12]

三、领导核心与领导制度

领导核心是在历史中形成的，反过来又极大地推动历史的创造。党的十九届四中全会通过的《决定》指出，既要“维护”领导核心，又要完善领导制度，这是一个关涉中华民族复兴的根本问题，需要在对党的历史和未来发展方向充分研究的基础上落到实处。[13]

“文革”以后，如何承旧开新，是中国共产党面临的重大问题。围绕这一问题，党内出现了不同的声音和倾向，而社会上更是纷纷扰扰，不少人公开否定共产党的领导，提倡走资本主义道路，以致于国家又一度陷入混乱和动荡状态。在这样纷繁复杂的历史情势之中，党内外呼唤一位强有力的领导核心。

此时的历史对成为党的领导核心的要求是非常严苛的：一要有革命战争的磨练，二要有社会主义建设的成功实践，三要不认同“文革”的路线，四要有明确的前进的方向，五要有足够的智慧、胆识和人格魅力。这样一种要求使历史的惯性所赋予的各种名义和职务都起不了作用，而突破重围最终把这一大任降在了兼具这5个条件的邓小平身上。从这一点上来说，历史创造了产生领导核心的条件，而只有具备条件的人，才堪任。1980年2月，在党的十一届五中全会上，邓小平作为党的领导核心进一步明朗化。同年8月，他在中央政治局扩大会上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话。伴随着领导核心的确立，中国共产党开始了一系列的领导制度的变革，从而给中国带来了一个长期稳定、改革和发展的新局面。

显然，领导核心一旦形成、确立和公认，就会带来新的历史创造。按照马克思主义的观点，人民群众是历史的创造者，但人民群众一般都是通过英雄人物或领袖人物来创造历史的，古今中外莫不如此。邓小平也是这样一位英雄人物或领袖人物。对他来说，首先，是领导党和人民完成了对历史的清理和拨乱反正。既彻底否定“文革”，又客观公正地评价毛泽东，可以说这是对过往历史一种天才的处理。其次，领导党和人民在坚持基本路线的前提下，开启了一系列的伟大变革，从而把社会主义推向了一个新境界。

党的十八大以后，党所处的历史方位与30多年前有些许相似之处。如何继往开来，同样成为一大难题。改革开放取得了举世瞩目的成功，但也积累了不少问题。比如，党内腐败严重，且暗流涌动；社会上弥漫着群众的不满情绪，不稳定因素增加，尤其是宗教极端势力、民族分裂势力猖獗；经济上发展速度放缓，环境污染严重；周边国家挑衅，西方国家围攻，加之若隐若现的“修昔底德陷阱”、“塔西佗陷阱”和“中等收入陷阱”，稍有不慎，可能就会出现颠覆性错误。这样的历史情势再次呼唤一位强有力的领导核心。

此时的现实对领导核心的要求是，不但要具备领导核心应有的社会期许的条件：红色政治基因、一贯的清正廉洁、公认的领导和治理能力、打破人事惯例的勇气、除旧布新的胆略、明确坚定的政治方向等，而且要用铁一般的事实证明能够堪当此任。就个人条件来说，习近平同志经历过生活的磨难、基层工作的磨练、各层级领导的历练，且具有足够的智慧、胆识和人格魅力，是最适合作为领导核心的。 在党的十八以后，习近平总书记领导党和人民披荆斩棘，纵横捭阖，通过“全面从严治党”，很快清除了党内隐患，扭转了社会风气。因此，在党的十八届六中全会上，习近平总书记被明确为党的领导核心，可谓水到渠成，实至名归。历史重任落在习近平总书记身上，而同时意味着他领导党和人民开始了新的历史创造。首先，同样从梳理历史着手，习近平关于新中国两个三十年的论述解决了“继往”的问题。其次，他提出和强调的“五大发展理念”、“四个全面”战略布局、两个一百年目标、以中华民族复兴为主要内容的中国梦等一系列治国理政的新理念新思想新战略，为党和国家指出一个光明的前途，从而把社会主义推向了一个更加成熟的新境界。

领导核心对历史的实质性影响往往体现在领导制度的完善和创建上，而领导制度对历史的影响更为深远，比如中国古代的郡县制、三省六部制、科举制、行省制度等，再如西方的联邦制、议会制、内阁制、总统制等，不仅仅是一世之功。一个国家、一个政党，领导核心至关重要，同样重要的还有领导制度。只有领导核心，没有完善的领导制度，久而久之就会产生问题。而仅仅着意于领导制度的构建，没有坚强的领导核心，后果会更严重，比如苏联戈尔巴乔夫时期。一个国家，一个政党，最理想的状态是，既有正确的领导核心，又有健全的领导制度。

我国的改革开放之所以能够取得各种奇迹般的令世人震惊的成就也在于这一点。邓小平成为党的领导核心之后，通过总结历史教训，非常清醒地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[14]正因为如此，他领导党和人民不但创造了鲜活的历史，而且实现了党和国家领导制度的重大变革，比如职务终身制的废除与退休制度的建立、中央顾问制度的创建及废弃等，更重要的是人民代表大会制度、人民政协制度、党代会制度、总书记制度、中国特色政党制度等制度的恢复与完善。其中，大多数制度已经成为中国共产党长期执政的基础。

党的十八大以后，习近平总书记以超凡的勇气不但使党、国家和社会的面貌为之一新，而且同样重视制度建设，并一再强调，“要把制度建设摆在突出位置”。2012-2014年，中共中央对新中国成立以来的全部党内法规进行了系统清理，根据具体情况采取了废止、宣布失效、继续有效等处理方法。同时，开始了党内法规的完善和制定工作，2013年11月，中共中央颁布了《党内法规制定工作五年规划纲要》，提出切实把权力关进制度的笼子里；完善民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系。[15]据此，修订了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》等一系列党内规章制度；制定了《中国共产党问责条例》《中国共产党党组工作条例（试行）》等一系列新的工作制度。特别是在党的十八届六中全会上，习近平同志作为党的领导核心被明确的同时，又制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和全面修订了《中国共产党党内监督条例》，使党内制度体系更加完善。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部。其中，“党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部”。[16]随着2018年制定的第二个党内法规建设五年纲要的完成和实施，党内制度体系将走向成熟和定型。

党的十八大以后与改革开放之初邓小平成为中国共产党的领导核心以后，大力加强制度建设，具有惊人的相似。基于历史上的教训，习近平总书记紧紧抓住加强党的一元化领导这个根本问题，使党和国家的领导制度更加趋于完善，从而排除了种种隐患。历史发展到今天，中国共产党面临的一个极大问题是：如何通过领导核心的巨大作用来保持党治国理政的长期稳定性和连续性，并在此基础上建立一种既符合传统、国情和现实民意，又着眼于世界和未来的党和国家领导层有序更替的制度，正像习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中曾指出的：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替。”[17]中国共产党治国理政成熟的一个重要标志，就是领导核心的历史创造性通过领导制度来发挥和延续。

有坚强的领导核心，有一元化的领导体制，再有建立在底线思维基础上的预防颠覆性错误的常规机制，中国共产党一定会创造出社会发展和治理上的更大奇迹，不但领导中国人民实现中华民族的伟大复兴指日可待，而且可进一步展现党的十九届六中全会决议总结的“人类文明新形态”，从而逐渐为人类和世界开辟出一条前所未有的光明大道。