《民法典》视域下《人民警察法》(修订稿)的修改建议

吴道霞

(中国人民公安大学法学院，北京 100875)

2020年颁布的《民法典》一大创新在于人格权的独立成编，彰显了《民法典》以人为本对公民人格权的关怀。《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)于1995年2月28日颁布实施，于2012年10月26日稍作修订。随着经济社会发展，《人民警察法》已经不能适应社会快速发展的要求，需要对其再次修订。鉴于此，公安部于2016年12月1日发布《人民警察法》修订草案稿。该草案稿仍然存在民事权利规范的缺失和调解民间纠纷的具体制度缺失之弊端，这必然会导致人民警察执法侵犯公民权利情形的发生以及警察民间纠纷调解无序后果。通过分析《人民警察法》引入具体民法规范的合理性和可行性，以《民法典》为视角，提出《人民警察法》修订稿的具体修改建议。

一、《人民警察法》修订的学者研究梳理

《人民警察法》修订草案稿自发布以来，引起众多学者探讨，笔者搜集资料发现，很多学者从行政法角度、刑法角度、刑事诉讼法角度进行探讨，经梳理，相关研究成果如下：

有学者从《人民警察法》的定位方面进行研究。如李玉华、高源认为《人民警察法》应当定位为“人员法”进行研究，基于“人员法”的立法定位，应当理清《人民警察法》与警察法、警察组织法和警察行为法之间的关系，《中华人民共和国人民警察法( 修订草案稿) 》中的一些内容应当予以调整。[1]周铭川认为《人民警察法》应当定位为综合法，同时指出了《人民警察法》的修订要与目前法律相衔接与融合，包括与刑法的衔接与融合，与刑事诉讼法的衔接与融合，与治安管理处罚法的衔接与融合。[2]

有学者从警察职责与义务方面进行研究。如贾建平认为，《人民警察法》没有区分警察组织的义务与警察人员的义务，区分它们，需要适用警察公共原则和紧急性原则，删除该法第21条的规定，明确规定警察的服务职责包括危难救助、保管遗失物和无人认领的财物、在紧急情况下辅助解决民事争执等。[3]师维认为，我国的警察立法，应突出警察的行政属性。在警察积极行政功能、消极行政功能和协助其他行政功能上进行完整、合理的配置。在国家治理现代化背景下，把警察治理双向度化、治理主体的多元化、治理手段的柔性化反映在警察立法中，进一步突出警察的民事属性。[4]

有学者从警察权介入民间纠纷的角度研究。如杨宗辉、商瀑认为，由于对民间纠纷的界定模糊，导致警察权介入频繁失度，而警察权介入纠纷过度限缩又容易引起失位，走出失度与失位需要明晰警察权介入的限度，进而对介入方式适当延伸。[5]

有学者从110接处警的范围界定进行研究。王炎、汪进元认为《人民警察法》(修订草案稿)没有对110接处警加以规定，对危急警情和紧急警情的释义不明晰。[6]

有学者从《人民警察法》修改的意义进行研究。如周章琪认为《人民警察法》的修改，将大力推进公安法治的不断发展和进步。[7]

有学者从《人民警察法》修订稿中有关武器使用条款进行研究。如杨彩霞认为《人民警察法》有关武器使用条款，需要从立法模式方面、执法情形以及程序等方面进一步加以完善。[8]

有学者从警察法基本原则的角度进行研究，如程悦认为适时有效原则可以丰富警察法学理论，同时对实践发挥着积极的作用。[9]有学者从刑事侦查权的角度研究，如何士青、张贞隆认为，要以《人民警察法》修订为契机，对刑事侦查权的行使严格规范。[10]

有学者从结构、定位、条款的写法角度研究，如高文英认为，《人民警察法》从结构、从定位以及从一些条款的写法上，值得商榷。[11]有学者就《人民警察法》修订稿的体系进行研究，如惠生武就宏观定位、内容、结构等角度提出了自己的观点。[12]有的学者从《人民警察法》还有很大的完善空间进行研究。如孙振雷认为，处理好三个关系，即《人民警察法》和其他部门法之间的关系、警察权行使和公民权益保障之间的关系和警察权和其他公权力之间的关系，就能为《人民警察法》的完善奠定必要的理论和立法基础。[13]有的学者对警察法的修改提出几点思考。如李元起认为，《警察法》的调整范围应当包括设有警察的所有的国家机关和警察; 警察身份的确定应当根据编制类型、人事关系以及警务特征等综合考虑; 对警察职权和非警察职权进行界定、对警务活动和非警务活动进行界定;对警察权进行合理的配置; 规定在中央统一领导下，地方享有自主权，对中央公安机关和地方公安机关进行法定“职权”的分工。[14]有学者从《人民警察法》与《刑事诉讼法》的关系进行研究。如熊秋红认为，要从《人民警察法》与《刑事诉讼法》各自的原则、任务、程序等方面进一步理顺，形成合力，实现保障人权，打击犯罪，维护社会秩序的目的。[15]

通过梳理以上观点，我们发现学界较少从《民法典》视角对《人民警察法》的修订草案稿进行研究。本文从《民法典》视角研究草案稿，提出具体修改建议，对提高人民警察的执法素质和执法水平，从根本上有效规范人民警察执法意义重大。

二、《人民警察法》(修订稿)民法规范的缺憾

《人民警察法》一直以来缺少民法规范，而本次《人民警察法》修订草案稿仍缺失体现民法精神的详细规范，具体体现如下：

1.对公民权利缺乏明示规范

《人民警察法》一直没有明确规定民事权利的条款，本次草案稿仍没有做出规定。回应《民法典》对公民人格权保护的极大关切，《人民警察法》(修订稿)应增加对公民人身权和财产权保护的明确规定，并要明确列举保护公民人身权、财产权的具体种类。长期以来，民警执法时有侵犯公民权利的情形发生，究其原因是民警公民权利保护意识淡薄。例如，公安民警在执法时对当事人态度恶劣、粗鲁暴躁、恶语侮辱。这些行为从根本上侵犯公民的名誉权，违反了《民法典》规定。更为严重的是，实施侵权行为的民警很多对自己行为违法与否全然不知。再如，某市公安民警利用职权之便通过公安交通警察的综合应用平台获取公民车辆信息提供给其他需要的个人或组织，殊不知这种行为已经严重侵犯了公民个人隐私权以及个人信息权益。再如，2019年6月7日，某市某小区居民因为物业的涨价行为和物业之间发生纠纷，派出所接到报警后迅速出警，公安民警赶到后，强行将这些群众随警车带到派出所。其本是一起民间纠纷，没有触犯《治安管理处罚法》和《刑法》，警方无权限制相关公民的人身自由。诸如以上，现实中公安民警执法侵犯公民人身权和财产权的案件依然存在，屡禁仍存，这会严重影响人民警察的形象。

2.草案稿第12条过于笼统，不具有操作性

现行《人民警察法》并没有赋予公安机关调解未引起治安管理行为的民间纠纷。《公安机关办理行政案件程序》(以下简称《程序》)第178条第1款仅规定了公安机关的治安调解(1)《公安机关办理行政案件程序规定》第178条第1款规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：(一)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；(二)行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；(三)其他适用调解处理更易化解矛盾的。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。对情节轻微、事实清楚、因果关系明确，不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件，可以当场调解，并制作调解协议书。当事人基本情况、主要违法事实和协议内容在现场录音录像中明确记录的，不再制作调解协议书。”，第178条第2款对治安纠纷之外的民间纠纷明文禁止(2)《公安机关办理行政案件程序》第178条第2款规定：“对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。”，同时，现行《人民警察法》又有“全心全意为人民服务”和“对公民提出解决纠纷的要求应当给予帮助”的规定(3)《人民警察法》第21条规定：“人民警察对于公民提出解决纠纷的要求应当给予帮助，对于公民的报警案件，应当及时查处。”第3条规定：“人民警察必须依靠人民的支持，……全心全意为人民服务。”，这就导致实践中警察处理民间纠纷态度不一。目前，有的警察对报警民间纠纷出于案件升级考虑会调解，出于全心全意为人民服务的警察法规定会调解。而有的警察会基于《程序》第178条第2款规定不处理。现实中警察对民间纠纷处理态度不一，都合乎法律规定，因为法律规定本身存在矛盾。也因此，此次修订的《人民警察法》在第2章第12条明确规定：“公安机关依法履行下列职责：…… (十一)调解处理民间纠纷。”此次修订的《人民警察法》较现行《人民警察法》的进步在于明确规定了公安机关调解处理所有民间纠纷，而不是仅限于引起治安案件的民间纠纷,此次规定扩大了警察调解民间纠纷的范围，扩大至所有民间纠纷的调解，意义重大。(1)公安机关的威权性决定公安机关应当调解所有民间纠纷。百姓习惯有困难找警察，是因为对警察的权威认同，因此，警察应当处理所有接警民间纠纷，警察的处理很容易被当事人双方接受和认可。(2)公安机关调解所接报警的民间纠纷的就地方便性决定公安民警解决所有民间纠纷更有优势。法院司法调解程序复杂、耗时耗力，而且需要交费，人民调解具有随意性强、非正式、非专业性特征，尤其很多调解员是退休人员，调解不具有威权性，双方履约效果差。警察调解能有效克服以上弊端，而且免费，大大提高了解决纠纷的速率。(3)公安机关解决所有报警的民间纠纷能省俭当事人诉累，节省时间，避免了案件因司法诉讼的久拖导致升级为治安和刑事案件的可能性，所以公安机关应当解决所有报警民间纠纷。(4)公安机关解决所有报警民间纠纷能促进社会秩序的尽快恢复和稳定。民间纠纷的发生，破坏了平衡的社会秩序，公安机关就地、快速、高效、免费解决民间纠纷，使得被打破的社会秩序最快时间得以恢复。(5)公安机关处理所有报警的民间纠纷，解决了目前法院诉讼积累问题，有助于诉讼案件的分流。(6)公安机关对所有报警民间纠纷调解处理符合我国调解传统。我国向来追求以和为贵，因此，调解历来为百姓所接受和认同。(7)公安机关处理所有民间纠纷是社会发展必然结果。随着经济社会不断发展，民事纠纷案件会日益增多，因此，大量的民间纠纷的出现必然要求警察面对报警案件的处理问题。(8)公安机关处理所有民间纠纷是《民法典》公民权利保护的要求。公民向警察报警是因为权利受到侵害，警察调解民间纠纷就是对《民法典》公民权利保护的回应。(9)公安机关处理所有民间纠纷是警察职能发展的必然要求。随着社会的发展，全世界范围内各个国家的警察职能向服务职能转变，服务尚且属于警察职责，则调解民间纠纷更应当属于警察职责，因为服务包括民间纠纷的调解。(10)本次修订稿仍然有“全心全意为人民服务”的规定，既然如此，对报警所有民间纠纷作出处理就是当然。

因此，本次修订稿将所有民间纠纷的调解均纳入警察的职责，而不是仅限于治安调解，是一个非常大的进步。但是我们也发现《人民警察法》修订草案稿的 “调解民间纠纷”过于粗犷，不利于警察民间纠纷的调解。笔者建议在草案稿中详细引入调解民间纠纷的各项具体制度，让警察调解民间纠纷有法可依。例如《人民警察法》修订草案稿没有对民警调解处理民间纠纷应当遵循的原则加以规定。这会导致现实中民警调解民间纠纷无章可循，偏袒一方损害另一方当事人的情形，无原则无限制的调解极易损害当事人合法利益。笔者认为民警处理民间纠纷必须遵守民法理念，以民法理念做指导，应当遵循当事人双方意思自治原则、当事人双方平等公平原则、当事人双方等价有偿和诚实信用原则以及民警在当事人之间处于中立原则等，只有这样，人民警察处理民间纠纷才能尊重当事人的各项人格权和财产权。因此，在《人民警察法》修订之际，对人民警察调解民间纠纷的原则要加以详细规定才能真正实现《人民警察法》的立法宗旨。除了原则之外，在修改稿中还要增加警察调解民间纠纷其他具体制度的规定，包括增加警察调解民间纠纷的范围、专门调解机构组建、调解费用、调解效力，调解激励机制、监督机制等，让警察调解民间纠纷的规范更具体更具有可操作性，做到人民警察调解民间纠纷有法可依。

三、修订稿引入民法具体规范的合理性和可行性

我们建议草案稿一方面引入公民权利的具体民法规范，另一方面我们建议对警察调解民间纠纷的各项具体制度加以明确具体规定。笔者认为警察法引入这些民法规范具有合理性和可行性，具备法理基础。

(一)《人民警察法》与《民法典》具有内在逻辑目的的一致性

《人民警察法》和《民法典》的逻辑关系说明《人民警察法》引入民法规范具有合理性。《人民警察法》是规范人民警察权力的，而《民法典》是规范公民权利的。《人民警察法》和《民法典》既有区别又相互关联。人民警察权力是指公安机关或人民警察按照国家相关法律法规规定的内容和程序，依法全面履行职责，具有强制性的权力。只有人民警察行使权力，才能发挥民警的职能，有效完成民警的任务。公民权利在我国《宪法》中有明确的规定(4)我国《宪法》第33条规定了公民享有法律规定的各项权利。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。。我国《民法典》规定了自然人享有人身权利(5)我国《民法典》第990条规定：“人格权是民事主体享有的生命权、身体权、健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等权利。除前款规定的人格权外，自然人享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益。”。公民的财产权利主要包括物权、债权、继承权、知识产权。《民法典》物权编对物权做了明确的规定，体现了对物权的重视和保护(6)我国《民法典》第二编对权利主体的物权加以保护，包括所有权等。。我国人民警察的职责在于保护公民权利免受侵害，人民警察在执行职务中依法享有的权力源自于国家和公民授予，没有公民的授权，就没有人民警察权力。因此，人民警察负有保护公民人身权和财产权的职责义务，离开公民权利的保护，人民警察权的存在将毫无价值。由此看来，人民警察权力是由公民让渡的，民警权力的行使目的在于保护公民权利，二者相辅相成存在内在目的一致性，在目的上两者之间并不存在冲突与矛盾。

但是现实中仍有警察执法侵犯公民权利情形。原因是民警执法时，权利保护意识不强，触碰到了《民法典》的底线边界，当民警的执法行为在民法边界限度之内时，是合法执法，超越《民法典》边界的执法就是侵犯公民权利的违法执法。因此，对人民警察权力的这种扩张性必须加以约束，以保证警察权力始终处于边界合法范围内，而能够要求民警始终处于执法边界范围内的约束便是《民法典》中权利意识的规定。由此我们不难得出，人民警察行使权力并不意味着都是合法的，在公法领域合法，在私法领域不一定合法。例如在民警对盗窃者实施抓捕时，符合程序的抓捕本身是合法的，如若在抓捕过程中，对盗窃者施以暴力、口出恶语进行辱骂，便是违反《民法典》规定的抓捕，此时人民警察行使权力就超越了《民法典》边界。民警在行使公权力时必须始终带有公民权利保护的意识，否则即使不违反公法，也会因违反《民法典》而使民警无法实现规范执法。因此，对人民警察公权力必须加以约束，使其在合法的框架下执法，使其执法行为始终在《民法典》的合理规制范围内。守住《民法典》底线的人民警察执法才可能全面规范执法，离开《民法典》要求的民警规范执法是不彻底的。

《人民警察法》规范的警察权力和《民法典》规范的自然人权利两者之间具有目的上的一致性，但也存在客观矛盾。人民警察行使权力是因为公民的违法行为，因此，民警要对违法者进行相应的人身或财产的限制，这种限制是完全合法的限制，此时人民警察权力和公民人身权利必然处于矛盾对抗状态。但是，倘若公民没有违法，或者虽有违法行为，但警察行使权力不当，此时人民警察权力和公民权利就处于一个不合理不合法的矛盾状态。人民警察的权力在行使过程中具有伸缩性，当有公民违法时，民警采取强制措施，此时的执法行为是合法的；当公民没有违法行为时，警察权力应当处于收缩静止的状态，若人民警察权力在此时膨胀，“权力之手”伸入了不该伸入的领域，此时双方的矛盾就不再是合理合法的，而是违法违规的。同时，即便公民有违法行为，但是倘若民警对违法行为采取不当措施，人民警察权力处于不该膨胀的状态，此时的双方矛盾也是违法违规的。因此，人民警察和公民之间的矛盾既可能是合法的矛盾，也可能是违法的矛盾，我们必须理清这对矛盾的关系。人民警察权力的动、静状态必须把握得恰到好处，合法、合适。[16]因此说，人民警察权力的行使必须有一个清晰的边界，民警必须明白何时人民警察的权力应处于收缩状态，何时应处于膨胀状态，且膨胀得要准确和适度，不能有半点的模糊含混和丝毫的跨越，也就是说，人民警察的权力何时处于静的状态何时处于动的状态，民警必须时刻把握精准。

由上述不难得出，《人民警察法》和《民法典》之间必然具有内在的逻辑关系。人民警察执法必须遵守《人民警察法》以及其它相关法律的规定，例如《刑法》《刑事诉讼法》《行政法》；同时，人民警察行使权力必然也应遵守《民法典》的相关规定。警察法与民法之间具有内在逻辑的一致性，其核心实质都是保护公民财产权和人身权。[17]民警执法的任务是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，这本身就是对公民民事权利保护的实质性体现。《人民警察法》和《民法典》相互融合、相互配合、相互衔接、缺一不可，共同发挥着保护公民合法权利的职能。总之，我们一方面要看到《民法典》与《警察法》之间具有的天然对抗性与矛盾性，同时也要看到二者之间在内在逻辑上的应然性。作为《民法典》的公民权利与作为《人民警察法》的人民警察权力固然是一对矛盾，但是它们之间也具有内在逻辑的应然性、统一性和一致性。因此，《人民警察法》引入民法规范，例如引入民事权利的规定，引入详细的调解民间纠纷的具体制度的规定，具有必要性和合理性。

(二)《人民警察法》(修订稿)暗含民法精神

笔者认为，《人民警察法》(修订稿)引入具体民法规范具有可行性。我们通过分析发现，《人民警察法》修订草案稿一定程度上蕴含了民法精神，虽然这些精神层面之体现是抽象的、不明示的、暗含的，缺乏现实人民警察执法之操作性。但是，这样的隐性的规范证明了明示的、具体的民法规范引入的合理性、必要性和必然性、可行性。草案稿暗含民法精神之体现梳理如下：

1.立法目的体现民法精神

《人民警察法》的立法目的是规范人民警察执法，保障公安机关依法依规行使权力，提高人民警察素质。修订草案稿中第1条规定的“建设高素质的人民警察队伍”无疑是对民警民法素养的要求。试想一个民警如果没有民法素养为基础，那这个民警的执法水平一定是低素质的，要求高素质的人民警察就是要求高民法素养的人民警察。因此，我们可以明确，离开民法素养，离开民法规范的指引，民警执法将很有可能侵犯公民权利，违背《人民警察法》的立法宗旨与立法目的。同时，不规范的执法行为会严重影响人民警察在社会公众心中的形象，尤其在社会转型期与自媒体蓬勃发展的今天，一个录像一个视频分秒时间迅速扩散，网络舆情一触即发，影响之大，不可小觑。

2.有关公安机关任务条款体现民法精神

修订草案稿第3条规定:公安机关的任务是维护国家安全和社会稳定，保护好公民、法人和其他组织之合法权益免遭损害，保护好公共财产利益，对各种违法和犯罪行为进行预防、制止和打击。从这条规定可以看出，人民警察执法的任务是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，体现了民法的精神实质，这与《民法典》之民事主体合法权益受保护之规定具有一致性。民事权利包括人身权利与财产权利，当民事主体合法权益遭受侵害时，公安民警可以依法给予及时的保护。我们知道，民法是其他部门法的前置法，倘若失去《民法典》关于公民、法人、其他组织财产权和人身权的基础性规定，其他部门法如刑法、刑事诉讼法、行政法、人民警察法等都失去了存在的法律基础。因此，草案稿第3条对公民、法人、其他组织合法权益的规定蕴含着很深的民法精神，是民法精神的实质体现。

3.有关“素质强警”的规定隐含对民法素质的要求

《人民警察法》修订草案稿第5条规定：“人民警察队伍建设应当坚持政治建警、素质强警、从严治警、从优待警。”其中的“素质强警”要求人民警察执法需要具备一定的法律素养，低素质的民警执法很大程度上会出现暴力执法、越权执法、违规执法的现象，这种对于法律素质的要求一定程度上是对民法素养的要求。人民警察《民法典》素养的提高，必然伴随着其执法水平的提高，只有具备一定民法素质的执法行为才可能谈得上规范执法，离开《民法典》谈人民警察规范执法是不彻底不全面的，离开《民法典》的人民警察执法也根本不可能达到理想的规范执法。

以上暗含的民法精神的规定说明警察法引入民法规范具有可能性和合理性。另外，此次修订稿也有明确的规范，例如前文所述的修订稿第12条 “公安机关依法履行调解处理民间纠纷的职责”的规定，这个明确的民法规范的引入更能证明警察法引入具体详细的民法规范的现实可行性。因此，对警察法修订稿要加以修改，明确引入公民权利规范，同时细化警察调解民间纠纷的各项规定，既有合理性也有可行性。

四、修订稿具体修改建议

(一)增加民事权利条文的明确规范

针对草案稿中自然人民事权利规范之缺失，笔者建议，在《人民警察法》修改草案稿中明确加入对公民权利保护的各项规定。

联合国《执法人员行为守则》第2条对执法人员执行任务时对人的尊严的保护作了规定(7)联合国1979年通过的《执法人员行为守则》第2条规定：“执法人员在执行任务时，应当尊重并保护人的尊严，并且维护每个人的人权。”。这是执法人员的私法权利的保护规定，我国警察执法也应有保护公民权利的规定。不仅可以有效避免警察执法侵权的发生，而且对于警察规范化执法具有十分重要的意义。因此，笔者建议在《人民警察法》的修改草案稿中明确加入列举性的规定，规定民警执法不得侵犯公民的生命权、健康权、身体权、肖像权、隐私权、名誉权、荣誉权、人格尊严、人身自由权和财产权等。

现实中人民警察执法侵权现象时有发生，具体而言：一是民警行政执法侵权。如果不引入公民权利的具体规定，民警行政执法时会发生侵犯公民权利情形。例如少数公安民警在行政执法中无视百姓权利，乱收费、乱处罚现象多见，侵犯公民合法财产。甚至有的公安民警将收来的罚款据为己有，不按规定上缴国库，将扣押的财产私分、侵占、据为己有。也有少数公安民警在行政执法时狂妄自大、傲慢粗俗、满口脏话侮辱当事人，侵犯公民名誉权。也有少数民警执法时泄露了本该予以保护的当事人个人信息，如当事人家庭地址、电话号码等，严重侵犯公民个人隐私。此外，民警行政执行时不作为，见有危难不救，可能酿成严重的后果，严重者可能会侵犯公民的生命权。据此，民警行政执法应时刻有公民权利保护意识，离开公民权利保护意识，民警的行政执法行为无法达到规范合法的目的。

二是民警刑事执法侵权。如果不引入公民权利的具体规定，民警刑事执法时也会发生侵犯公民权利情形。例如，民警在刑事侦查过程中对于通缉、扣押、搜查等涉及到个人的财产隐私、个人信息隐私，检查时涉及公民个人身体方面的隐私，涉及到人身自由、合法财产等方面的权利，需要在民法限度内加以保护。在刑事侦查中的搜查、检查、扣押、通缉时要确保公民的隐私安全，不得擅自窥探、公布、传播隐私；限制公民人身自由要依合法程序、在合法限度内；同时，财产权益的保护也要遵守《民法典》的各项规定。另外，民警采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留等强制措施时，也要注意不得因为公民被拘传、刑事拘留、监视居住时部分权利被置于公权力的压制下就随意侵犯公民隐私权、伤害公民身体权、健康权。再者，民警对在羁押期间“涉嫌犯罪”的公民实施的打、骂、体罚等各种虐待手段，都是侵犯公民人身权的行为。民警在讯问犯罪嫌疑人时切忌施以言语或身体上的虐待，否则就是对公民健康权和身体权的侵犯，情形严重时甚至涉嫌刑讯逼供。

三是民警民事执法侵权。如果不引入公民权利的具体规定，民警民事执法时也会发生侵犯公民权利情形。目前民警是否有权处理民间纠纷，法律规定并不明确，各地民警处理态度不一，导致现实实践中很混乱，有的民警接到民事案件报警因为“无法可依”而随意处理，致使民警民事执法侵权。笔者认为，民警应当处理民间纠纷，对于当事人双方求助的所有民事案件，要在《人民警察法》中明确规定这是民警的职责，不能推卸，不能拒绝处理，同时在处理民间纠纷时民警要牢固树立对双方当事人权利保护的意识。

无论民警刑事执法、还是行政执法、抑或是民事执法都离不开民法规范，民警执法时只有与《民法典》相影相随，执法行为才能达到全面规范执法的要求。立法上，对民警执法过程中应当保护的各项公民权利若不加以明确规定，必然导致民警刑事执法、行政执法、民事执法侵权问题。因此，笔者认为增加对各项民事权利的具体规定，不仅是合理必要的，更为民警高效、便捷、精准、迅速、规范执法提供了准确的依据和保障。

(二)增加民警调解民间纠纷的原则性规定

民警处理民间纠纷应遵循“不告不理”、中立、自愿、公平的原则。如果不对民警调解民间纠纷的原则加以规定，可能会导致民警处理民间纠纷随心所欲，偏袒一方，损害另一方合法权益的情形，有悖于民警民事调解的初衷。因此，笔者建议增加规定：民警调解处理民间纠纷要采取自愿、公平、诚实信用等原则。

(三)增加调解机构人员规定

《人民警察法》修订要明确规定公安机关调解民间纠纷的机构及组成人员。不同于人民调解组织和法院调解，人们求助于公安机关调解民间纠纷，正是因为公安机关的权威性和可信任性，目的就是让警察处理案件而不是让警察委托人民调解委员会调解。因此，公安机关民事调解机构应为公安机关，才符合当事人报警的期望。

(四)增加免费调解的规定

《人民警察法》修订应规定公安机关调解民间纠纷不收取任何费用，有别于司法诉讼的高昂诉讼费用。公安机关调解民间纠纷的快速、高效、免费弥补了法院诉讼浪费财力的缺陷。

(五)增加调解效力的规定

《人民警察法》修订必须明确规定警察调解民间纠纷的效力，具有法律效力的调解协议不仅有利于双方当事人的利益，而且能够更好的树立起公安机关的权威。

笔者认为可以赋予公安机关制作的调解协议以合同的效力，此调解协议不具有强制执行力。建议构建法院工作人员进驻派出所机制，可以根据当事人的申请由派驻法官对协议进行效力确认，一经确认，该协议具有与法院调解相同的效力，具有强制力。除因确有新的证据或理由出现，当事人不得随意不履行协议内容。这样的效力规定既不会对原有的纠纷调解体系造成冲击，不会削弱法院作为我国审判机关的地位或权威，也能对双方当事人产生适当的约束，使其不能在无正当理由的前提下随意反悔。之所以建议法院派遣工作人员进驻派出所，而不是由当事人到法院申请司法确认是出于两点考虑：(1)确立公安机关调解民间纠纷机制是便于当事人，提高纠纷调解的速率。若仍坚持由当事人到法院申请司法确认，则当事人所需耗费的时间、精力要成倍的增加。大部分当事人可能会出于回避麻烦的考虑放弃司法确认，导致一方当事人不履行或者不完全履行调解协议时，只能重新向法院起诉，这就相当于重复浪费司法资源，也没有起到减轻法院调解压力的目的。(2)由法院派遣专人进驻派出所，专门确认公安机关调解民间纠纷的效力，可以大大提高法院确认的速率，避免案件堆积。同时，法院在派遣工作人员的过程中，不需每个派出所派遣一名，只有保证每个公安分局设有一名即可。由专人确认调解协议的效力，也可以保障法院其他工作人员专心于诉讼案件，有利于整体提高法院的工作效率和判案质量。

调解协议在制定过程中必须满足如下条件：(1)当事人之间完全自愿。调解协议的达成必须是基于双方的自愿，而不能是一方迫使另一方或者公安机关胁迫一方当事人。(2)达成协议的双方要具有完全民事行为能力。只有具备完全民事行为能力的当事人才是符合《民法典》规定的合法主体，才能合理、有效地处分自身的权益。(3)调解协议的内容符合法律、法规和不违背公序良俗。

(六)增加激励制度的规定

《人民警察法》修订要明文规定警察调解民间纠纷的激励制度，调动公安机关调解民间纠纷的积极性，使其在调解的过程中更加积极、主动、耐心。公安机关考核规定应当关注两点：一是在调解过程中当事人的自愿原则是否得到了充分的保障。二是要适当建立公安机关调解民间纠纷的回访制度，通过回访制度的设立能够有效地评估公安机关的工作，保障当事人之间没有就同一事实再次发生纠纷。在规定公安机关激励制度时，应将公民投诉信和信访件的数量列入考核指标。激励制度包括物质和精神奖励，如提供升职加分政策或给予现金奖励等。适当的激励，能够有效提升民警工作的积极性和热情。将民间纠纷调解工作与民警自身利益与荣誉相挂钩，能够帮助提升民警工作的责任感，使调解工作更加严谨，调解机制的作用得到更大程度的发挥。

(七)增加监督制度的规定

公安机关调解民间纠纷并非公安机关的个人行为，而是公安机关执法的一部分。规范的执法行为有利于提高民众对公安机关调解的信服度。故而，《人民警察法》(修订稿)中应具体规定监督制度，以保障实践中公安机关能够规范执法。监督的形式主要有：

一是上级公安机关的监督。由于民间纠纷调解往往由派出所负责，故而，可以由上一级公安机关承担起监督的职能。上级公安机关可以通过查阅卷宗，随机回访等方式监督，此监督可以作为公安机关评选评优的指标之一。二是法院工作人员的监督。该监督一方面会看调解协议的内容是否与国家法律的强制性规定相抵触；另一方面可以询问当事人是否是在完全自愿的情况下达成的协议。对于发现问题的，法院工作人员可以告知当事人并由其决定是否重新调解，以及是否由公安机关重新调解，当事人还可向法院及其他机构申请调解、仲裁或者诉讼。三是群众的监督。这里主要指的是当事人的监督。当事人是调解活动中重要的参与人，也是整个调解过程的见证人。当事人对整个调解过程的感受是最直观、真实的。当事人在调解的过程中，如果发现公安机关有不当行为，可以向民事调解室负责人反映或者向派出所的负责人反映。对监督制度加以明文规定，能更好的督促、引导公安机关的调解行为。笔者认为，为了使公安机关调解民间纠纷机制发挥更大的功效，可以将监督机制与激励奖惩制度挂钩，切实落实奖惩内容，使公安民警自觉、自愿地规范自身行为，最大限度发挥公安机关调解民间纠纷的社会效果。

重构公安机关调解民间纠纷制度，要把公安机关调解扩大到所有的民间纠纷的范围，做到矛盾就地及时化解，体现“枫桥经验”的精髓，同时笔者建议单独制定《公安机关调解法》，详细构建公安机关调解民间纠纷的各项具体法律制度，让公安机关调解民间纠纷有法可依和规范化。

五、结语

民警执法侵犯公民权利情形的发生，会极大破坏人民警察在人民群众心中的形象。为了全面实现人民警察执法的规范化，首先，《人民警察法》修订必须引入民事权利的规定，在《人民警察法》修改稿中规定：人民警察执法不得侵犯公民的生命权、健康权、身体权、肖像权、隐私权、名誉权、荣誉权、人格尊严、人身自由权和财产权等，这样明确规定才能警示人民警察执法不要侵权。其次，在现有修改稿“警察调解民间纠纷”基础上细化规定，包括增加警察调解民间纠纷的原则、人员构成、费用、调解效力、激励机制、监督机制等规定，使警察调解民间纠纷有细化的规定可遵守，以有效规范警察民间纠纷的调解行为。