履行期限确定的司法裁量——从一则案例切入*

周学文

(华东政法大学法律学院，上海 200050)

《行政诉讼法》第72条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”该条之“一定期限”概念在含义上具有不确定性，属于法院行使司法裁量权加以确定的事项。但对于法院应如何在履行判决中裁量确定适当的履行期限，以往的学理探讨并不多。本文拟以《最高人民法院公报》2020年第12期刊载的“启东市发圣船舶工程有限公司诉启东市人民政府渡口行政许可及南通市人民政府行政复议案”为对象，结合相关司法实践，阐释和分析确定履行期限的基本规则，并尝试立足更高的视角，从这一个案中提炼行政诉讼司法裁量运作的应然样态。

一、案情简介

(一)案件事实

2014年10月，启东市北新镇人民政府、启隆乡人民政府根据发圣公司的申请，向启东市政府提交汽渡设置申请，建议重设启东至启隆的航线。因启东市政府未予答复，发圣公司于2016年6月提起行政诉讼，江苏省南通市中级人民法院于同年11月作出(2016)苏06行初86号行政判决(以下简称86号行政判决)，责令启东市政府在判决生效后60日内作出答复。2017年2月，启东市政府向发圣公司作出《1号不予许可决定》。此前，启东市政府曾向启东海事处、崇明海事局等多部门针对该项许可申请征求意见。

发圣公司不服《1号不予许可决定》，于2017年3月向南通市政府申请复议。南通市政府作出《88号复议决定》，维持《1号不予许可决定》。发圣公司不服，遂以启东市政府的行政行为超过86号行政判决确定的60日履行期限，构成程序违法为由，提起行政诉讼，请求撤销《1号不予许可决定》和《88号复议决定》。

(二)裁判结果

一审、二审法院均认为启东市政府依法向海事等部门征求意见所需的时间应予以扣除，故其行政行为并未超过86号行政判决确定的履行期限，不构成程序违法，故判决驳回发圣公司的诉讼请求。其中，二审法院江苏省高级人民法院还在判决中详细阐述了确定履行期限的基本规则。

(三)裁判摘要

严格来说，二审法院在判决中论及的履行期限确定问题并非本案之争议焦点，而是与本案相关的一个前提性问题，即此前86号行政判决确定的60日的履行期限是否合理、适当。但因为这段阐述十分精当地揭示了法院确定履行期限的基本规则，可对今后各级法院的案件裁判产生一定的示范意义，故《最高人民法院公报》从中引申出了本案的“裁判摘要”：

“人民法院在确定行政机关履行法定职责的期限时，应当遵循一定的原则。当法律规范明确规定了行政机关的履责期限，除特殊情形外，人民法院一般应当参照相关法律规范的规定确定行政机关的履责期限；法律规范未对行政机关履责期限作出规定的，人民法院应结合具体案情，充分考虑当事人合法权益保护的及时性和行政机关履责的可行性等因素，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第47条的规定，合理确定行政机关的履责期限。如存在正当理由或不可抗力的，即便行政机关超出人民法院生效判决所确定的期限作出行政决定，亦不能认定该行为构成程序违法。”

二、履行期限司法裁量面临的双重挑战

对于履行期限的确定问题，从审判实务来看，“对于法官而言，这是一个司法实践中必须加以解决的常见难题”(1)史笔，张松波.履行判决期限的法律属性及确定原则[J].人民司法(案例)，2021，(14).。它之所以构成了一个“难题”，是因为这个看似属于细节性的实务问题，实际上蕴含着司法权与行政权二者之间的关系协调议题。另外，由于我国尚未制定统一的行政程序法典，这也给履行期限的司法裁量带来了不小的挑战。

(一)司法权与行政权的关系协调

“期限”原本是行政程序的一个构成要素，其设置意在要求行政机关在规定时限内完成特定的行政任务。因此，期限是一种对行政机关行为的约束，旨在实现行政的效率价值。当然，一个适当的期限设定也有服务于行政机关的一面，因为后者可在这一期限内，结合个案的实际情形，把控自身的行动节奏，从而高质量地完成行政任务。由此可见，期限是一个关联于行政权行使的概念，涉及行政权运作的速率及有效性。

然而，当行政机关未能于法定期限内履行职责，期限的行为规制目的将随之落空。此时，期限的经过，标志着行政相对人将获得以行政机关为被告提起履行法定职责之诉的诉权(2)《行政诉讼法》第47条第1款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”。如果相对人提起诉讼，而法院审理后认为行政机关构成不履行法定职责的，将判决行政机关在一定期限内履行职责。这便意味着，判决将“接棒”法定期限，通过再次设定期限以延续对行政机关行为的约束，继而形成一种“二次约束”。于是，司法权将介入原本由行政权掌控的领域——如前所述，对于在多长时间内履行职责,本应由行政机关在法定期限内作出相应的计划和安排。故二者间的协调问题由此产生。

综上，法院如何在判决主文中妥当地裁量确定履行期限，将不得不直面司法权与行政权之间的关系协调问题。进而言之，这一协调问题的实质在于两种不同权力之行使目的的协调。整体上，司法权作为一种判断权，其目的在于通过居中裁判以化解社会纠纷，维护社会秩序(3)周永坤.法理学——全球视野[M].北京:法律出版社，2016.283.。而在行政诉讼领域，司法权的行使则有着更为多元的目的，根据《行政诉讼法》第1条之规定，行政诉讼中的司法权行使，不仅是为了“解决行政争议”，还应起到“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”之功能。而行政权作为一种执行权，旨在通过执法来实现法律规范的预定目标，因而行政权所考量的，是行政手段本身能否充分、高效地达成管理公共事务之目标。又因这两种权力的不同行使目的也会延伸至履行期限确定的问题上，进而产生了二者之间的目的协调问题：就行政权而言，应存在一个适当的履行期限辅助其完成行政任务；就司法权而言，亦应确定一个适当的履行期限来解决行政争议，同时保护相对人之合法权益，监督行政权之行使。总的来说，“法院既要着眼于有效地解决纠纷，也要避免不适当地干预行政管理”(4)何海波.行政诉讼法[M].北京:法律出版社，2016.470.。

(二)行政程序法规则的暂时缺位

我国目前关于行政机关履行期限的规定，散落在各类不同行政管理领域的法律规范之中，或是出现在《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这类就某一类型化行政行为作出总括性规定的法律规范之中。这样“单点突破式”的规范设置，其优点在于立法者能够面向特定的行政领域或者行为形式作出具有针对性的规则安排，但此种做法也难免会有遗漏。本案便出现了这样的情况：对于行政许可机关应于多长时间内作出渡口设置的行政许可决定，相关法律、法规、规章并未作出规定。

对此，较为理想的状态或许是存在一部行政程序法典，专门对行政程序的期限事项设置全面、细致的规则，由此便可于单个行政法律规范在此问题上出现“缺口”时，发挥兜底性的规制功能。其规范价值，诚如应松年教授所言：“以行政的公正、公开、参与、高效为立法目标的行政程序法，是现代国家规范行政权力的基本法，它的制定对国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系有着深远影响。当今社会，无论中外，行政权力空前强大，一国如果没有建立起完善的行政权力规范机制，法治的实现无从谈起，公民权利的保障难以实现。”(5)应松年.中国行政程序法立法展望[J].中国法学，2010，(2).从世界范围内来看，自二十世纪后半叶以来，越来越多的国家选择制定统一的行政程序法典规范行政权的行使。我国学界虽早在1986年便开始动议行政程序法典的制定，然而至今尚未落实。

这样的程序规范空缺，将给法院对履行期限的确定带来一定的困难。如前所述，当法律规范对行政机关的履行期限作出规定时，法院在确定履行期限时可将之纳入考量范围。但如果出现规范空缺，法院便没有这样的“参照物”。如此一来，法院应当依据何种标准为行政机关设定一个妥当的履行期限便成为了问题，过长或过短的期限可能都不利于行政机关履行职责，也有碍于及时保护相对人的合法权益。此外，规范空缺还将使得前述司法权与行政权的关系协调问题变得更为棘手——在有规范可循时，参酌既有规范尚可最大程度地保障履行期限设定之合理性，便利行政机关的职责履行；而在没有规范可循时，法院又应以何者来保障履行期限设定之合理性？毕竟，法院的自身定位决定了其只是解决法律问题的权威，而非处理行政事务的专家。

三、相关司法实务概观

那么，在公报案例之外，面对上述双重挑战，法院在实务中是如何确定履行期限的？其确定思路是否明晰？对此，可从最高人民法院的司法解释与各级法院的个案裁判两个方面出发，加以观察总结。

(一)司法解释的立场

最高人民法院历年颁布的司法解释曾多次涉及履行期限的确定问题。2000年出台的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第60条第2款规定：“人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。”对此，蔡小雪法官给出的说明是：“法院在判决被告履行法定职责时，都应当限定期限。但在审判实践中，还是存在法院因情况特殊难以确定期限的情形”，因此，该条款“确立了‘以指定履行期限为原则，以不指定期限为例外’的规则。”(6)蔡小雪.行政审判与行政执法实务指引[M].北京:人民法院出版社，2009.83-84.之后，2009年出台的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第12条规定：“被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。”该条对《行政诉讼法》规定的“一定期限”概念作了进一步限定，即“法定期限”或“合理期限”。尽管这一规定仅面向部分行政许可类案件，但由于期限属于行政程序的共通性事项，故该规定对于其他履行法定职责类案件也具有一定参照意义。

2014年新《行政诉讼法》颁布后，2018年出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称“《行诉解释》”)第91条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第72条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”对此，有观点认为，该条使用“可以”一词，表明法院在是否确定履行期限的问题上，享有“决定裁量”，亦即法院在判决履行法定职责的同时，可以不予确定履行期限(7)史笔，张松波.履行判决期限的法律属性及确定原则[J].人民司法(案例)，2021，(14).。但该种理解似乎有待商榷，因为从语法上，此处的“可以”修饰的是“判决履行法定职责”，而非“确定履行期限”。使用“可以”，意在表达法院选择其他判决类型的可能性，因为根据《行政诉讼法》第74条第2款第(3)项的规定，当被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义之时，法院应当作出确认违法判决。

(二)个案裁判的观点

个案裁判层面，通过对履行之诉案件判决书的检索，可以发现，实践中法院在履行期限的确定问题上大致存在如下几点特征：

其一，几乎所有法院在作出履行判决时，都会确定一个包含具体天数的履行期限，不确定履行期限或者履行期限不明确的情况比较罕见。在北大法宝的司法案例数据库中，仅在“梁祖春诉毕节市七星关区房屋征收管理局房屋征收补偿协议案”中，法院判决毕节市七星关区房屋征收管理局于判决生效后的“合理期限”内为梁祖春办理安置房屋的产权证(8)(2018)黔0521行初435号行政判决书。。

其二，当存在法定期限时，法院一般会依照法定期限判决行政机关履行职责。但在表述方式上，不同法院存在差异，有的法院直接以“法定期限”作为表达，如在“南昌弘益科技有限公司、南昌弘益药业有限公司诉国家药品监督管理局要求作出药品注册许可及行政复议案”中，法院判决国家药监局于判决生效后的法定期限内对弘益公司提出的新药申请作出处理(9)(2021)京行终1280号行政判决书。。而有的法院会转述法定期限的具体天数，如在“互助某某矿业开发有限公司诉海东市国土资源局等不履行法定职责案”中，法院判决海东市国土资源局在判决生效之日起40日内对互助某某矿业开发有限公司的采矿证延续申请作出处理(10)(2017)青0104行初46号行政判决书。。

其三，当不存在法定期限时，法院通常会根据职责的履行是否尚需行政机关进行调查或者裁量，确定适当的期限。对于查明行政机关负有法定职责，并且应当依原告之诉请履行的，法院一般会确定一个较短的期限。如在“陈森豪诉南京市房产局继承人要求查询被继承人名下房产信息案”中(11)(2015)鼓行初字第70号行政判决书。，法院判决南京市房产局于判决生效之日起5日内依原告陈森豪申请，履行查询陈林名下房屋登记信息的法定职责。倘若尚需由行政机关作进一步调查处理的，法院会视所涉行政事务本身的繁琐程度，确定履行期限的长短。如在“高波诉哈尔滨市南岗区人民政府不履行法定职责案”中，一审法院判决南岗区政府于判决生效之日起15日内启动作出补偿决定的程序，就补偿问题作出处理，但二审法院认为：“虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定作出征收补偿决定的期限，但考虑房屋征收事项自身的复杂性及需要被征收人积极配合等因素，对南岗区政府作出房屋征收补偿决定的期限限定六个月为宜。”(12)(2017)黑行终280号行政判决书。

(三)小结

关于法院应如何确定履行期限的问题，从司法解释及相关个案裁判来看，可得到如下结论：其一，在履行判决中确定履行期限是法院无法回避的裁判义务，事实上各级法院也都将之作为履行判决的必要组成部分；其二，法定期限通常被视为一个较为重要的参照标准，当存在法定期限时，法院往往会以之确定履行期限；其三，当不存在法定期限时，法院会根据个案情形，裁量确定一个合理的履行期限。在前述“高波诉哈尔滨市南岗区人民政府不履行法定职责案”中，法院释明其在考量“房屋征收事项自身的复杂性及需要被征收人积极配合等因素”后，改判了一审法院确定的履行期限。但像这样法院在判决书中直接阐明其考量因素的，并不多见。因此，总体而言，法院参照的主要标准为法定期限，但因法院在期限确定问题上缺乏详细的裁判说理过程，故难以获得明晰的履行期限确定思路。

四、应对之策：多层次的履行期限确定规则

面对此一司法裁量问题及其实务现状，发圣公司案判决提出了指引司法裁量权行使的多层次规则，并可进一步归纳如下：首先，在有法定期限时，优先参照法定期限；其次，在无法定期限时，参照《行政诉讼法》第47条的规定；最后，兼顾个案因素确定履行期限。本文现就这些规则的内涵作进一步的学理分析与展开。

(一)优先参照法定期限

法定期限是确定行政机关履行期限的主要根据，这也是司法实践中大多数法院所持之立场。但以法定期限作为参照标准，仍有以下三个问题有待澄清。

其一，对于法院据以参照的法律规范，在效力层级上有无要求？换言之，法定期限的“法”具体有何所指？尤其当法院对照《行政诉讼法》第47条的规定判断行政机关的履行期限时(13)《行政诉讼法》第47条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”，就会产生这一问题。当法律、法规未对履行期限作出规定时，如果规章对此作出规定，法院是应否参照其确定履行期限？由于行政机关在法定履行期限届满时仍不履行职责，是行政相对人提起诉讼的条件之一。则依照第47条的规定，在无法律、法规设置履行期限时，行政相对人可于行政机关在接到申请之日起两个月后提起诉讼。然而，如果有规章设置了超过两个月的履行期限，而法院最终参照其作出履行判决，表面上会产生这样的悖论：法院在判定行政机关是否构成不履行法定职责的问题上，适用两个月内未履行的标准，但履行判决反而依照规章确定了更为宽松的期限。其实，这一现象并无矛盾之处，正如后文所指出的，第47条设置的两个月的期限与履行判决中的履行期限在功能上并不相同。因此，这里的“法”可以包括法律、法规、规章在内的法律规范。

其二，有的法院在判决中会直接以“法定期限”来表述行政机关的履行期限，这时倘若多个不同层级的法律规范分别设置了不同的履行期限，则法院应当选择哪一期限作为参照标准？如果按照法的效力层级原理，似乎应当适用上位法优先于下位法的原则，依照上位法确定履行期限；但在法适用层面，又存在下位法优先适用的原则(14)舒国滢，王夏昊，雷磊.法学方法论[M].北京:中国政法大学出版社，2018.140.。对此，如果从及时保护行政相对人合法权益的立场出发，或可作这样的区分讨论：(1)如果下位法的期限设置超出了上位法，则下位法与上位法相抵触，应以上位法的期限设置为准；(2)如果下位法的期限设置短于上位法，因下位法的规定更有利于行政相对人，故应以下位法的期限设置为准。

其三，法定期限对于法院来说是否具有绝对的参照意义？对此，首先需要明确法定期限为什么能够对履行期限形成限制。对于这一问题，或许可以从以下两个方面出发加以解释：一方面，法定期限本身是规范制定者在考察各方利益状况、行政机关执行能力等诸多因素的基础之上而设置的，故法院依照既有的法律规范来确定履行期限是一种比较稳妥的做法。另一方面，法定期限的设置，为各方提供了明确的行动预期，尤其对于行政相对人一方，通过法定期限，将产生对行政机关在未来一定期限内履行职责的信赖。而履行判决可以重启相对人的这种信赖，故法定期限可再次对法院与行政机关形成约束。

但是，以上两点理由尚不足以证立法定期限对于法院具有绝对的参照意义。原因在于：就设定目的而言，履行期限与法定期限在目的上存在较大差异。行政诉讼的目的在于事后监督行政机关依法行使职权，保护相对人的合法权益，解决行政争议，于是履行期限也应服务于这一目的之实现；而法定期限的设置乃是为了在事前对行政机关施加控制，以督促其积极作为。当事前的控制目的已经落空时，面对行政机关不履职的违法行为以及相对人未能及时获得保护的合法权益，法院应当采取更为主动的姿态，通过确定合理的履行期限监督行政机关尽快履职，尽量挽回相对人的利益损失。因此，法定期限的参照意义并非绝对，它并不排斥法院为实现多元目的，根据案件的特殊情况，确定适当的履行期限(15)关于法定期限的约束力，本案法院的观点及公报裁判要旨也留有余地，即“除因特殊情形外”，法院应当参照法定期限，但何谓“特殊情形”，其未作展开。。对此，本案的主审法官也在其文章中指出：“即便法律法规对履责期限有规定，法院也可以根据案件实际需要确定与上述期限不同的履行期限。换言之，法院确定的履行期限可以适当长于或短于法律法规确定的履行期限。”(16)史笔，张松波.履行判决期限的法律属性及确定原则[J].人民司法(案例)，2021，(14).

(二)无法定期限时参照《行政诉讼法》第47条

在无法定期限之情形下，法院可以参照《行政诉讼法》第47条所规定的两个月的期限来确定履行期限。依照该条，在无法律、法规设置履行期限时，行政相对人自行政机关接到申请之日起经过两个月，若行政机关仍未履行法定职责的，行政相对人便可获得履行之诉的诉权。但问题在于，为什么这两个月的期限可以作为确定履行期限的参照标准？对此，有见解认为在某种意义上，第47条的规定可视为有关履行期限设置的兜底条款，“一般来说，对于行政机关履行期限应当由行政程序法来规定，由于我国缺乏行政程序法的规定，本条规定实际上明确了行政机关的按期履行的法定义务”，“如果规章和规章以下的规范性文件规定了履行职责的期限，仍然适用本条两个月的期限”(17)梁凤云.新行政诉讼法逐条注释[M].北京:中国法制出版社，2016.342.。

“兜底条款说”似有混淆两种期限的规范目的之嫌。因为第47条对两个月的期限设置，其法律意义在于：行政机关在两个月内不履行法定职责之时，应视为“行政不作为”作出或成立之日。相对人可由此获得诉权，以提起诉讼的方式敦促行政机关履行职责。并且，当两个月届满时，将开始起算相对人的起诉期限。所以，与直接规范行政机关的法定期限不同，这两个月的期限的直接规范对象是相对人，其设置目的是在无法定期限时，保障相对人的诉权行使。而法定期限服务于行政机关对特定职责的履行，其设置经过了一定的事先评估。

因此，这种拟制的履行期限并不能完全等于行政机关履行特定职责的合理期限。尽管在发圣公司案中，南通市中级人民法院在86号行政判决中确定60日的履行期限很可能是参照第47条的结果，但从前述司法实践来看，这两种期限之间的关联程度并不高，法院也可以在这一规定之外，视个案具体情形裁量确定履行期限，譬如对征收安置补偿类案件确定六个月的处理期限。因此，相对于法定期限，这一期限对法院的约束程度较低，其参照意义有限，并不排除法院结合其他因素确定适当的履行期限。

(三)个案因素之考量

个案因素是因特定案情而形成的，法院在确定履行期限时应予斟酌考量的因素。法院在何种情况下应当考量个案因素呢？如上所述，如果认为法定期限对于法院的参照意义并非是绝对的，那么在任何案件中，法院都负有考量个案因素确定合理期限的义务。“裁判摘要”提示的两个因素分别是当事人合法权益保护的及时性和行政机关履职的可行性。

其一，当事人合法权益保护的及时性因素。权益保护需具备实效性，在履行法定职责之诉中，行政机关本就未能于法定期限或合理期限内履行职责，而诉讼程序的开启又将拖延原告大量的时间，此时若再确定较长的期限，当事人的权益或将进一步减损乃至消灭。故法院应当对当事人权益保护的实效性作出大致评估，作为确定履行期限的依据。这一点在紧急情况下尤为明显。《行政诉讼法》第47条第2款规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”对于这类相对人在紧急状况下提起履行法定职责之诉的情形，法院在判决时更应考量相对人权利救济需要的紧迫性，尽量确定一个短于法定期限的履行期限，必要时甚至可以判决行政机关当即履行。

其二，行政机关履行职责的可行性因素。法院在确定履行期限时须尊重行政活动的技术性、专业性，给予行政机关充足的时间，以便其正常履职。对此，法院可从案件的实际情况出发，根据案件的复杂程度、客观履行条件等因素作出判断。例如，本案的一审法院认为，江苏省南通市中级人民法院所作原判决即是考虑到启东市政府在作出答复前需要勘查及对发圣公司的申请材料进行审核，故限定其在判决生效后60日内作出答复。

以上两种因素之间其实存在着紧张关系。一方面，当事人权益保护的及时性要求法院尽量确定一个较短的期限；但另一方面，行政机关履行职责的可行性因素又要求法院保证行政机关拥有充足的处理时间。是故，法院需要在这两种因素之间进行平衡。对此，一个可能的平衡思路是：法院可以在参考行政机关以往履行相同或近似职责通常耗时的基础上，结合当事人权益保护的紧迫程度，确定适当的履职期限。

此外，履行判决裁判时机之成熟程度亦可作为一类个案因素予以考量，前述司法实践对此已有所体现，在此可对之作进一步讨论。《行诉解释》第22条以是否尚需行政机关进行调查或者裁量为标准，区分了两种不同内容的履行判决：(1)具体判决，即如果履行之诉的理由具备，且达到裁判时机成熟的程度，法院可以直接作出具体判决，如“被告有义务向原告颁发……的许可”；(2)答复判决，即如果裁判时机尚未成熟，法院应当作出答复判决，使行政机关有义务对原告作出答复，对其诉请作出处理(18)李广宇.新行政诉讼法司法解释读本[M].北京:法律出版社，2015.403.。据此，在作出具体判决的情形下，考虑到经过诉讼之后，行政机关耽误的履行期限已经较长，法院可以根据个案情况确定少于法定的期限要求行政机关履行法定职责(19)江必新，梁凤云.行政诉讼法司法解释实务指南与疑难解答[M].北京:中国法制出版社，2018.314.。即便是答复判决，法院虽不能就具体行政行为的内容作出判决，但其可以通过判决理由的部分论述揭示行政机关正确履行职责的方式，以减轻行政机关的任务，故此时履行期限可短于法定期限(20)章剑生.行政诉讼判决研究[M].杭州:浙江大学出版社，2010.289-290.。

五、启示：提炼行政诉讼司法裁量运作的应然样态

裁量权之存在，其终极目标在于实现个案正义。同理，司法裁量权之存在，亦是为了促成法院履行该项使命。然而司法裁量权又有其两面性，因为“自由裁量权本身是一把双刃剑, 运用得好有利于实现个案正义和实质正义, 运用得不好可能被滥用, 变为一种恣意和专横的权力”(21)江必新.论司法自由裁量权[J].法律适用，2006，(11).。本案法院阐发的履行期限确定规则，其实质指向司法裁量权的运用问题，因此，我们能够“以小见大”，从中提炼司法裁量运作的应然样态。具体而言，分别是：面向行政诉讼权力结构的司法裁量、受法释义学技术制约的司法裁量以及推动行政争议实质性解决的司法裁量。

(一)面向行政诉讼权力结构的司法裁量

《宪法》第131条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”依照该条，法院负有独立审判案件，从而保证审判的公正性及法律统一实施的职责。其中，法院独立于行政机关行使审判权，在行政诉讼的场景中有着更为特殊的涵义。由于行政诉讼制度旨在将行政机关的行政行为纳入司法监督的范围，以此规制行政权运用的合法性，保护公民的合法权益不受侵犯。所以，在行政诉讼中，法院更应当中立、公正地对行政行为之合法性作出裁断，排除行政机关的不当干涉。诚如拉德布鲁赫所言：“司法的任务是通过其判决确定是非曲直，判决作为一种‘认识’，不容许在是非真假上用命令插手干预，命令不能把真的说成假的，也不能把假的说成真的。”(22)[德]拉德布鲁赫.法学导论[M].米健,朱林译.北京:商务印书馆，2013.148.

法院独立于行政机关行使审判权系确保司法公正性之要求，但不能据此推导出法院有权在所有事项上代替行政机关作出判断。相反，司法审查的有限性恰恰是行政诉讼的基本理念。这一理念立足于这样两个关涉行政诉讼权力结构的基本前提：其一，司法权与行政权分别指向两种不同的功能，代表了两种不同的价值，这决定了法院在审查行政行为的合法性时，不应重复行政的工作，否则将破坏二者的职能分工以及国家制度设计的初衷；其二，法院自身的机构能力限制了其对行政行为展开审查的能力。一方面，法院地位独立，适合解决法律问题；但另一方面，法院的审查面向过去的事实，较少关注政策的形成，因而难以深入理解和认识行政的机构文化，客观上限制了法院深入介入行政的能力(23)杨伟东.权力结构中的行政诉讼[M].北京:北京大学出版社，2008.174-179.。基于这一理念，法院在行使司法裁量权时，应把握好司法介入的尺度，在一定范围内关照行政事务之技术性，尊重行政机关所作之专业判断。此中最为经典的问题当属法院对行政行为是否构成“明显不当”的判定，在这一问题上，法院“既要对行政行为的合理性进行审查，又要对行政裁量予以足够的尊让”(24)何海波.论行政行为“明显不当”[J].法学研究，2016，(3).。

本案中，法院对履行期限裁量确定问题所作之阐述，亦显示了司法权对行政权的充分尊重，为二者在此问题上的关系协调提供了出路。一方面，将法定期限作为裁量确定的“基准线”，表明法院原则上应尊重规范制定者对行政权运行效率的事先评估，从而保证行政机关有足够的时间履行其职责。当然，在宽泛意义上，《行政诉讼法》第47条规定的两个月的期限也可视为一种履行职责的法定期限，亦有一定参照作用。另一方面，在无法定期限可循时，或是在特殊情形下，法院准备相对脱离于法定期限而确定履行期限时，其仍需考察行政机关对行政事务的处理能力和效率水平，进而确定一个具备可行性的、切合实际的履行期限。因而，履行期限确定规则充分彰显了司法权对行政权的必要尊让。

(二)受法释义学技术制约的司法裁量

成文法在体系结构、规范内容上从来不会是完美无缺的。原因在于：其一，立法者自身的有限理性决定了其难以缜密细致地对某项事务作出规定；其二，即便立法者能够完全基于过去之事实对该项事务作出毫无疏漏的安排，也因其无法提前预见社会关系的所有发展变化，致使其所立之法律存在滞后性；其三，有时立法者会有意经由规范内涵上的模糊性为法律的执行者留出回旋余地。而这样的成文法特质，将使法院在裁判过程中享有比较大的裁量权。

本案中，成文法的局限性也为法院的司法裁量权运作创造了空间。具体表现在两个方面：其一，《行政诉讼法》第72条所规定的“一定期限”属不确定法律概念，系一类“法律漏洞”，需要评价性地予以补充和具体化(25)李洪雷.行政法释义学：行政法学理的更新[M].北京:中国人民大学出版社，2014.152.。其二，如前所述，法定期限原本是确定履行期限的重要“参照物”，但因行政程序法规则的空缺，致使法院不得不在个案中进行一种近似于规则创制的活动，预计行政事务可能花费的时间，以填补这一空缺。

面对这样带有弥补成文法缺漏功能的司法裁量权，法学方法论领域总结、发展出了诸如法律解释方法、法律漏洞填补方法等法释义学技术予以回应，以辅助法院于个案中作出最为适当的裁决，并试图以相对稳定的法释义学技术“监控”司法裁量权，达致法的安定性价值(26)雷磊.法律方法、法的安定性与法治[J].法学家，2015，(4).。这样的技术运用在行政诉讼领域早已不鲜见，譬如，在最高人民法院发布的第6号指导案例“黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”中，法院运用了类比推理的方法，认为没收较大数额财产的行政处罚对相对人的权益影响与1996年《行政处罚法》第42条所明文列举的行政处罚种类相当，故亦应适用听证程序。

本案法院也正是基于成文法存在局限的事实前提，通过阐释确定履行期限之基本规则，补充了“一定期限”的规范内涵。这些规则的效用之一即是对司法裁量的运作过程施加一定的外部控制，从而保证这一过程的展开是有条理的、有章可循的，避免法院在个案中武断、肆意地确定履行期限。而为了更好地发挥这些规则的此种效用，法院应当加强对司法裁量的理由说明。前文曾述及，实务中法院很少会对履行期限的确定作出理由说明，开示其裁量确定的相关考虑因素，这或将削弱履行判决内容对于诉讼当事人各方的说服力，尤其是当法院脱离于法定期限，或是在无法定期限情形下确定履行期限之时。对此，有必要在制度层面对法院施以必要的理由说明义务，使其司法裁量运作更为透明化。这样的理由说明甚至可带来一定的溢出效应，即引起相关规范制定者的注意，促使其完善有关履行期限的规范设置。

(三)推动行政争议实质性解决的司法裁量

在过往的行政审判实践中，许多行政争议之所以陷入了“循环诉讼”“程序空转”，难以实现息诉罢访、案结事了，有时是因为法院未能深入触及争议的“内核”，回应当事人的真实需要。在此背景下，如何推动行政争议的实质性解决成为了近年来我国行政审判领域中一个聚讼纷纭的话题。从学理内涵上看，行政争议实质性解决的基本要义在于：“人民法院在审查行政行为合法性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的，通过依法裁判、调解和协调化解相结合并辅以其他审判机制的灵活运用，对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽子解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。”(27)章志远.行政争议实质性解决的法理解读[J].中国法学，2020，(6).

司法裁量权作为法院依法裁判的组成部分，其有效运作亦将成为促进行政争议实质性解决的关键一环。尽管客观上司法裁量权常因成文法之局限而派生，但同时其也为法院提供了一个实现个案正义，彻底化解行政争议的入口。对此，从《行政诉讼法》的一些条文中，便可窥知一二。例如，根据该法第70条和第77条之规定，法院对于构成明显不当的行政处罚，可以作出撤销判决(可附带重作判决)或者变更判决，这便赋予了法院自主选择判决种类的裁量权。一般而言，当行政机关的裁量权收缩至零时，法院应当积极地选用变更判决(28)梁君瑜.行政诉讼变更判决的适用范围及限度[J].法学家，2021，(4).，以便终局性地了结行政争议。又如，根据该法第76条之规定，法院判决确认行政行为违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。据此，法院对于是否判决被告采取补救措施，采取何种补救措施，均享有一定的裁量权，如行使得当，补救判决将有助于确保当事人权益救济的实效性，从而实现行政争议的实质性解决(29)李傲，章玉洁.实质性解决行政争议视角下我国行政诉讼补救判决之完善[J].重庆社会科学，2020，(8).。

同理，在履行法定职责之诉中，法院若能平衡双方之利益，最大程度地兼顾行政机关履行职责的充分性与对原告权益保护的实效性，于个案中裁量确定一个适当的履行期限，将有助于实质性解决行政争议。反之，确定过长或过短的履行期限，都将不利于行政争议的彻底化解——要么令原告一方的权益救济失去实效，迫使其再度提起国家赔偿等救济程序；要么令行政机关一方无所适从、草率履职，致其后续作出的行政行为再次面临被提起诉讼的风险。由是观之，法院在裁量确定履行期限时，不但应以法定期限为基准，还应适当听取双方之意见，从而合理评估原告的权益保护要求以及行政机关的实际履行能力，从而实现更为精准化的司法裁量，促成行政争议的实质性解决。