拜登政府的南海叙事逻辑、政策意涵与行为选择

贺先青

(中国南海研究院 海上丝绸之路研究所，海南 海口 571100)

一、引言

美国南海政策向来是南海周边国家关注的重点议题。拜登当选美国总统后，美国的南海政策走向以及介入南海问题的方式、程度，成为影响中国、美国和其他南海声索国在南海地区互动的重要因素。关于拜登政府的南海政策走向及行为方式，研究者普遍认为，继承特朗普政府的对华强硬政策是主基调，在具体战术操作层面将更加精细化。具体而言，拜登政府将以维护2016年南海仲裁裁决为核心，继续加强对中国的法理战，(1)闫岩：《法理战视角下美国南海政策的调整与2020年南海形势》，《边界与海洋研究》2020年第6期，第35页。将采取更加细致的法律路线，(2)傅崐成：《美国的政策转向与南海形势新动向》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第28-44页。试图建立排除中国的海洋安全秩序，(3)胡波：《当前南海局势的影响因素与走向分析》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第66-72页。对东南亚声索国的外交、法律等支持将会加大，军事联合行动将会加强。(4)胡波：《拜登政府的南海政策》，《世界知识》2021年第1期，第74页。不过，拜登政府的南海政策只是其大国竞争战略的一部分，或将窄化东南亚声索国和东盟的选择。(5)Thomas,“Malaysia-US Ties Expected to Remain Strong under Biden’s Administration-Analyst”, The Malaysian Reserve, February 17, 2021, https://themalaysianreserve.com/2021/02/17/malaysia-us-ties-expected-to-remain-strong-under-bidens-administration-analyst/.对澳大利亚等域外国家，拜登政府将向其施加更多压力在南海开展“自由航行”，并将南海议题带入美日澳印四边机制(Quad)领导人峰会议程。(6)Malcolm Cook,“Australia’s South China Sea Challenges”, Lowy Institute, May 26, 2021, https://www.lowyinstitute.org/sites/default/files/COOK%20SCS%20Challenges%20PDF%20FINAL.pdf, pp. 11, 15.执政以来，拜登政府明确表示接受特朗普政府时期的“大国竞争”战略愿景，将继承特朗普政府对台和对南海政策，执行更加自信的“航行自由行动”，(7)U.S. Department of State,“U.S. Foreign Policy in the Biden Administration”, February 5, 2021, https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/u-s-foreign-policy-in-the-biden-administration/.强调对2020年特朗普政府时期发布的美国关于南海的立场声明和2016年南海仲裁裁决的支持，(8)U.S. Department of State,“Department Press Briefing”, February 19, 2021, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/.重申美国盟友的价值和作用，并作出对盟友的新承诺。(9)Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.可见，拜登政府南海政策已轮廓初现。但拜登执政以来，南海面临的一系列新态势、新情况尚未得到充分地研究，拜登政府针对中国颁布《海警法》、中菲牛轭礁事件、“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商、美国海警的作用、台海和南海联动、联合域外国家干预南海等都有一些新认知并采取了相应的行动。因此，拜登政府的南海政策以及行为趋势，是值得探讨的重要政策问题。

要理解拜登政府的南海政策及行为趋势，分析拜登政府的官方话语以及支撑该话语的议会、议员和专家意见中的南海叙事逻辑是一条重要途径。官方话语通常蕴含着官方对特定议题的叙事逻辑和主要内容，与外交政策有关议题领域的官方话语，通常建构并传达了身份、内容、含义与逻辑等元素，对分析国家的行为具有重要的意义。(10)贺先青：《特朗普政府的南海政策：话语、行为与趋势》，《南洋问题研究》2018年第3期，第65-66页。而美国宪法规定总统与国会分享外交和安全事务的权力，这使国会对美国的外交决策产生了重要的影响，国会出台的法案和决议案、召开的听证会、要求提交报告和控制财政拨款等具有重要的政策指向意义。(11)丁伊：《美国国会影响南海决策的机制及案例研究》，《国际关系研究》2019年第4期，第138页。国会议员通常就他们关注和感兴趣的议题主动提出解决方案，通过召开听证会、发表演讲和信件，介入具体议程的立法活动，议员的建议很可能转化为相关政策。(12)James M. Scott,“The Challenge of the South China Sea: Congressional Engagement and the US Policy Response”, All Azimuth: A Journal of Foreign Policy and Peace, Vol. 7, No. 2(2018), pp. 5-30.此外，美国智库具有“直接或间接参与决策”的能力,决策者也愿意向智库寻求政策建议，(13)Donald E. Abelson,“Think Tanks and US Foreign Policy: An historical perspective”, US Foreign Policy Agenda, Vol. 7, No. 3(2002), pp. 9-12.而智库帮助决策者产生解决问题的“新思维”，为政府和国会提供专业意见服务，(14)Richard N. Haass,“Think Tanks and US Foreign Policy: A Policy-makers Perspective”, US Foreign Policy Agenda, Vol. 7, No. 3(2002), pp. 5-8.对推动政府决策提供了重要的支撑。基于美国涉南海官方话语、议会和议员提交的法案和议案，以及美国智库对南海的政策建议，本文具体研究以下问题：一是拜登政府南海政策的叙事逻辑及政策意涵；二是该叙事逻辑和政策意涵指向下的拜登政府的南海“灰色地带”行为及趋势和美国构建同盟—伙伴关系网络并介入南海的具体形式。

二、拜登政府的南海叙事逻辑与政策意涵

拜登政府通过强化南海叙事，编织了一个针对中国的南海故事，意图增加中国行动成本，并为其干预南海寻找正当性理由，强化与同盟—伙伴的关系提升遏制中国的能力。

(一)拜登政府的南海叙事剧本、逻辑与情节设定

叙事是这样一种话语，以明晰的顺序将事件以一种有意义的方式连接起来，从而为人们提供一种关于对世界或人的体验的见解(insights)，叙事的主要特征是以时间为顺序的故事讲述结构，通常以评估作为结束，该评估为未来提供经验教训，并就采取和支持那些它认为合理和现实的政策提出建议。叙事者运用叙事权来使某些行为过程看起来合乎逻辑、合乎常识甚至不可避免。(15)Linus Hagström and Karl Gustafsson,“Narrative Power: How Story Telling Shapes East Asian International Politics”, Cambridge Review of International Affairs, Vol. 32, No .4(2019), pp. 390, 400.拜登政府关于南海的官方话语也展现了特定的叙事逻辑，讲述了美国编织的南海故事：随着中国在南海越来越强硬与自信(assertive)，采取了更多的胁迫(coercive)和非法(unlawful)手段，破坏南海航行自由，侵占、攫取属于其他南海声索国的海洋权益，威胁地区和平与稳定，美国不允许中国建立海上帝国，必须与同盟和伙伴关系国家一起保卫权利、维护和平、捍卫法治。美国的南海故事剧本，构建了故事发生的场景、事件因果关系、角色并设计了相关情节。(16)曹德军：《大国竞争中的战略叙事——中美外交话语博弈及其叙事剧本》，《世界经济与政治》2021年第5期，第53-54页。

第一，拜登政府南海叙事的场景是“自由开放的印太”，这个场景的地缘政治特征之一是大国竞争。2020年7月，美国时任国务卿蓬佩奥发表《美国关于南海海洋主张的立场》声明，以美国支持“自由开放的印太”为开篇，把南海问题限定在美国构建的印太战略之中。拜登政府的南海故事继承了特朗普政府的“印太”叙事，在美国与“印太”地区国家之间的双边多边互动中，均把“自由开放的印太”与“南海问题”相衔接，大多表述为“致力于维护自由开放的印太地区”“确保南海的航行与飞越自由”“反对破坏基于规则的秩序”等。(17)拜登政府在与印太地区国家甚至与欧洲国家的互动中，都把构建“自由开放的印太”焦点之一指向南海。参见The White House,“U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement”, May 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/; U.S. Department of State,“Highlights of Secretary Blinken’s Travel to Tokyo and Seoul”, March 17, 2021, https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/highlights-of-secretary-blinkens-travel-to-tokyo-and-seoul/; U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Indonesian Foreign Minister Marsudi”, February 16, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-indonesian-foreign-minister-marsudi/。2021年7月，美国国务卿布林肯发表了《仲裁庭南海裁决五周年》的声明，不仅重申坚持其前任国务卿蓬佩奥发布的“7·13”声明，并称“南海地区是基于规则的海上秩序受到最大威胁的地区，而中国对东南亚国家的胁迫威胁了这条海上通道的自由”。(18)U.S. Deparment of Staternment,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.自特朗普政府在2017年版《国家安全战略报告》中提出“印太战略”以来，所谓“自由开放的印太”已被赋予了太多的地缘政治含义，被美国视为“大国竞争”时代的竞技场。

第二，拜登政府南海叙事的因果逻辑是，用意识形态语言制造对立，污名化中国的南海形象，进而为其采取行为措施提供合法化支撑。具体而言，拜登政府至少建立了以下几种中美二元对立的南海形象：

一是自由与专制。拜登政府就职以来，在外交政策宣示以及双多边外交活动中，将其南海行为叙述为维护“航行自由”“自由开放的南海”“基于规则的自由开放的秩序”“自由开放的印太”等，(19)U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Indonesian Foreign Minister Marsudi”, February 16, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-indonesian-foreign-minister-marsudi/; U.S. Department of State,“U.S. Foreign Policy in the Biden Administration”, February 5, 2021, https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/u-s-foreign-policy-in-the-biden-administration/.而中国正在南海地区搞“专制”统治，(20)The White House,“Remarks by President Biden at United States Coast Guard Academy’s 140th Commencement Exercises”, May 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/19/remarks-by-president-biden-at-united-states-coast-guard-academys-140th-commencement-exercises/; Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.“专制的共产主义中国正在将南海军事化”(21)Wicker,“Colleagues Condemn Communist China’s Actions in the South China Sea”, March 11, 2021, https://www.wicker.senate.gov/public/index.cfm/2021/3/wicker-colleagues-condemn-communist-china-s-actions-in-the-south-china-sea.等充满意识形态偏见的话语叙述。

二是合法与非法。拜登政府官方话语描述中国的南海政策为“主张非法、行为非法”。具体表述为：中国在南海的主张没有国际法依据，中国不遵守2016年国际仲裁庭裁决；(22)U.S. Department of State,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”, July 11, 2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.担心中国运用新的法律(指2021年中国颁布的《海警法》)主张其南海的非法海上权利，提醒中国应该根据《联合国宪章》停止威胁与武力胁迫，根据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)确认其海洋主张。(23)U.S. Department of State,“Department Press Briefing”, February 19, 2021, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/.

三是“胁迫”与“反胁迫”。拜登政府官方话语将中国在南海地区的行动视为对东南亚沿海国家的胁迫(coerce)、霸凌(bully)、恐吓(intimidate)等，而美国的使命就是要帮助其盟友和伙伴国家反对中国的“胁迫”。

拜登政府通过二元对立的南海话语叙述，把自身置于维护法律、道德、正义的制高点，而通过污名化中国的意识形态和政治体制，塑造中国不遵守国际法和破坏航行自由的形象，炒作“中国南海威胁论”，离间中国与东盟国家关系，从而为推动其“美国不允许中国建立海上帝国，必须与同盟和伙伴关系国家一起保卫权利、维护和平、捍卫法治”叙事终点提供法理、舆论和伙伴关系支撑。

第三，拜登政府的南海故事剧本，塑造了四种角色。美国是秩序维护者，中国是规则破坏者，南海其他声索国是受胁迫者，“同盟—伙伴关系”网络的民主国家是“自由、开放”的捍卫者。2021年3月，美国国务卿布林肯发表了《重申并重构美国联盟》的讲话，尽管此次讲话是发生于布林肯访问北约总部，但中国是这次讲话的主要针对对象之一，布林肯在其定义的美国及其盟友面临的第一个威胁——军事威胁中，称中国“威胁航行自由、军事化南海、使用经验丰富(sophisticated)的军队将印太国家作为攻击目标”，并提出一系列重整各种盟友和伙伴关系网络的办法。(24)Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.美国通过南海叙事剧本中的角色塑造，试图建立一个美国主导、东南亚国家追随、其他“同盟—伙伴关系”国家广泛参与的遏华朋友圈，甚至试图动员一些非国家行为体团结到遏制中国的战略中来。

第四，制造角色之间的冲突是拜登政府推动其南海故事发展设计的情节。美国与中国的角色冲突是美国南海叙事剧本中最大的矛盾。如前所述，美国在叙事中把自身视为秩序维护者、法律遵循者，而中国破坏“基于规则的”地区秩序，不遵守国际法等，把中国与美国在南海的形象和行为制造出一种对立感，然后加强美国在南海地区针对中国的军事化行动，例如放弃在南海岛礁主权归属上不持立场的态度、加强“航行自由行动”甚至进入中国西沙群岛12海里领海范围内挑衅、提升军机海空侦查频率等。

制造中国与南海沿岸国家的对立是美国推动其南海叙事发展的又一情节。拜登就任美国总统以来，美国政客、智库等不断炒作中国与东南亚国家在南海的摩擦事件，试图在中国与东盟国家间制造对立。例如，2021年3月爆发的牛轭礁事件中，美国智库提供卫星图像，污蔑在牛轭礁避风的中国渔船为海上民兵渔船，进而引起菲律宾国内舆论反弹。(25)陈琦：《南海“高科技”谣言制造者——起底菲资美企Simularity公司》，南海战略态势感知计划，2021年7月18日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626581081。2021年7月，美国智库战略与国际问题研究中心(CSIS)发布报告，炒作中国海警船干扰马来西亚油气平台作业，并试图把6月中国军机在南海的例行训练与“中国海警船干扰马来西亚油气平台作业”联系起来，(26)“Contest at Kasawari: Another Malaysian Gas Project Face Pressure”, Asia Maritime Transparency Initiative, July 7, 2021, https://amti.csis.org/contest-at-kasawari-another-malaysian-gas-project-faces-pressure/.试图营造中国在利用海空优势向马来西亚施压的氛围，制造马来西亚与中国的对立。

(二)拜登政府南海叙事的政策意涵

拜登政府通过场景设置、建构二元对立的冲突逻辑、设定角色并制造角色之间的矛盾，编织了充满冲突色彩的南海故事。这个故事凸显了拜登政府在南海问题上对华施行成本强加的战略目的，预示着美国将在南海地区可能推行的政策和行为，一是将其“灰色地带行动”合法化；二是采取措施强化同盟—伙伴关系以加强遏制中国的实力。

第一，拜登政府南海叙事的根本目的是增加中国在南海的行动成本以遏制中国。特朗普政府将中国定义为“战略竞争对手”，而拜登政府继承特朗普政府的“大国竞争”战略观念，美国把遏制、打击、削弱中国，进而增加中国行动成本(27)徐若杰：《“灰色地带”与成本强加战略——美国在南海的对华遏制战略探析》，《世界经济与政治论坛》2020年第6期，第1-26页。作为其南海政策的主要目标。从拜登政府的南海叙事中，至少可以看出美国想增加中国以下几类成本。一是以维护航行自由为名，加大在南海地区的军事挑衅活动，加强对中国的威慑，进而增加中国行为的军事成本；二是通过强调维护国际法尤其是《公约》和2016年南海仲裁裁决，增加中国的法律成本；三是营造大国竞争的氛围，将中国拖入其设计的“印太战略”棋局，增加中国的政治成本；四是加强对南海周边国家、东盟的外交力度，鼓动其他域外国家纷纷介入南海，增加中国的外交成本；五是加强对部分中国企业和人员的制裁，增加中国的经济成本；六是利用其全球话语权优势，增加中国的舆论成本。通过以上灰色地带行动，全方位增强对华压力。

第二，拜登政府南海叙事的政策意涵之一，是使美国介入南海具有正当性。美国并非南海声索国，其介入南海的正当性主要来源于自身所认为的全球领导地位以及对同盟伙伴国的安全承诺。一方面，从其全球地位来看，美国介入南海必须把维护所谓“基于规则的秩序”、维护国际法、维护地区的自由与开放作为正当性理由。因此，美国在南海叙事逻辑上，必须塑造一个“秩序破坏者”“不遵守法律者”“反对自由开放的专制者”等对立性的假想敌身份，否则美国介入南海问题、干预南海事务的正当性将毫无根基。另一方面，加强对同盟—伙伴的安全承诺也是美国介入南海问题的正当性来源。美国以与盟国间的安全协议为纽带，以对同盟国安全承诺的方式，介入南海。例如，拜登政府就职伊始，2021年1月27日，国务卿布林肯在与菲律宾外长的通话中，就明确强调了《美菲共同防御条约》对两国安全的重要性，并明确其适用于对包括南海在内的太平洋地区的菲律宾武装部队、公共船只或飞机的武装袭击；他公开表示，面对中国的压力，美国承诺与东南亚声索方站在一起。(28)U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin”, January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.美国通过对其全球领导地位的反复强调和确认，以及通过对盟友—伙伴国的安全承诺，来增强其干预南海事务的合法性，将其自身的干预行为合法化。

第三，构建同盟—伙伴关系网络扩展其干预南海的实力。同盟与伙伴国是美国南海叙事剧本中的重要角色之一。美国构建的南海同盟伙伴关系网络中主要包括两类：一是包括域内国家和组织，主要是菲律宾、越南、马来西亚、印尼以及东盟等；二是域外国家联盟，主要包括美英澳三国集团、美日印澳四边机制、美英加澳新五眼联盟以及七国集团(G7)等。美国将域内国家作为干预南海问题的倚重对象，通过在主权与海洋权益问题上选边站、加强军事外交、强化安全承诺等方式黏合美国与域内国家的关系，试图通过塑造中国威胁，使域内国家在南海问题上纷纷与美国绑定，扩展美国干预南海的实力。美国通过强调民主价值观、强化议题联系，发表共同声明、鼓动一些域外国家在南海地区执行“自由航行”，构筑起美国干预南海的关系网络，扩展美国干预南海的实力。

三、拜登政府南海“灰色地带”行动及趋势

从拜登政府南海叙事来看，其南海政策主要是采用军事、法律、外交、舆论等多种介于“战争”与“和平”之间的“灰色地带”行动加大中国的行动成本。本文将结合拜登政府就职以来，美国国会通过的法案、议员提交的议案、智库和学者观点以及拜登政府南海行动的实践分析拜登政府南海行为的操作方式和未来趋势。

(一)军事行动

拜登政府在南海的常规军事威慑保持高压甚至加强态势，军事演习注重舰队之间、不同舰种、不同军种之间以及与盟友伙伴国之间的协同性和互操作性。美军在作战概念上强调威慑、创新与反区域拒止。

第一，航行与飞越自由行动保持高频甚至加强态势，更加注重台海和南海的联动。截止2022年4月末，拜登政府至少在南海海域执行了7次“航行自由行动”。(29)据公开信息，截至2022年4月30日，美国在南海执行了7次“航行自由行动”，其中2021年5次，2022年2次。参见“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 4, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784, p. 37;“US Sails Ship Through South China Sea Days after China Institutes New Maritime ID Rules”, CNN News, September 8, 2021, https://edition.cnn.com/2021/09/08/politics/us-south-china-sea-maritime-id-rules/index.html;“US Navy Warship Challenges Chinese Territorial Claims in the South China Sea”, January 21, 2022, https://edition.cnn.com/2022/01/20/asia/us-navy-destroyer-china-paracel-islands-intl-hnk-ml/index.html。美国声称，其“航行自由行动”是为了反对中国大陆、台湾和越南的过度海洋主张以及它们对无害通过权的限定，挑战中国对西沙群岛划设的领海直线基线。(30)“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 4, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784, p. 37.拜登政府南海“航行自由行动”的特点是不规律地在西沙和南沙交替进行，在中国出台相应南海维权举措时也会开展“航行自由行动”，其目的是将西沙问题争议扩大化，声援越南声索。以航行自由为名阻挠中国划设南沙群岛领海基线，加大对南海的军事介入，强化对华威慑效果。此外，拜登政府南海“航行自由行动”的一个新趋势是，强化“台海”和“南海”联动，美国认为，中国大陆在南海地区建立包围台湾的海上禁区，(31)Ibid, p. 3.因此，拜登执政以来，多次以“航行自由行动”为名，军舰几次同时穿越台湾海峡和南海，试图打破所谓的海上禁区。

第二，军事演习活动常态化、多样化，更加注重不同舰种、不同武器平台以及与盟友之间的作战协同。截至2022年4月30日，据美国印太司令部和公开新闻报道的消息分析，拜登执政以来，美国与盟友和伙伴在南海及周边地区的军事演习活动已逾百场。单边军事演习方面，美军在南海地区多次开展了海军和空军之间的协同战术演练、(32)U.S. Indo-Pacific Command,“Theodore Roosevelt Carrier Strike Group Enters South China Sea”, January 23, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2480931/theodore-roosevelt-carrier-strike-group-enters-south-china-sea/.双航母演练、(33)拜登政府时期美军在南海开展的双航母演习，参见U.S. Indo-Pacific Command,“The Odore Roosevelt Carrier Strike Group Operates with Nimitz Carrier Strike Group”, February 9, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2498498/theodore-roosevelt-carrier-strike-group-operates-with-nimitz-carrier-strike-gro/; U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. Indo-Pacific Command Joint Force Conducts Dual Carrier Operations in South China Sea”, January 25, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2911148/us-indo-pacific-command-joint-force-conducts-dual-carrier-operations-in-south-c/。不同战略平台之间的协同军事演习。(34)拜登政府时期部分不同战略平台在南海开展的联合军演，参见U.S. Indo-Pacific Command,“The Odore Roosevelt CSG, Makin Island ARG Join Forces in South China Sea”, April 9, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2567616/theodore-roosevelt-csg-makin-island-arg-join-forces-in-south-china-sea/; U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. Forces, JGSDF Dominate Air, Land and Sea during Exercise Noble Fusion”, February 7, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2926369/us-forces-jgsdf-dominate-air-land-and-sea-during-exercise-noble-fusion/; U.S. Indo-Pacific Command,“Carl Vinson Carrier Strike Group and Essex Amphibious Ready Group Wrap Up Joint Operations in the South China Sea”, January 18, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2903052/carl-vinson-carrier-strike-group-and-essex-amphibious-ready-group-wrap-up-joint/。双多边军事演习方面，拜登政府注重强化与“印太”盟友和伙伴国的互操作性与作战协同，已先后多次与菲律宾、马来西亚、新加坡、印尼、日本、澳大利亚、印度、英国等域内外国家在南海地区开展了相关军事演习。美国与盟友和伙伴国间战术演练、海上补给训练、海上联合搜救活动、人道主义救援等项目层出不穷，演习内容涵盖反舰作战、反潜作战、反水雷作战、两栖作战、网络空间作战、海域态势感知等多个领域。(35)美国与盟友和伙伴间的部分双多边军事演习，参见U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. Indo-Pacific Command Joint Force Conducts Dual Carrier Operations in South China Sea”, January 25, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2911148/us-indo-pacific-command-joint-force-conducts-dual-carrier-operations-in-south-c/; U.S. Indo-Pacific Command,“Theodore Roosevelt Carrier Strike Group Conducts Bilateral Exercise with Royal Malaysian Air Force”, April 7, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2564733/theodore-roosevelt-carrier-strike-group-conducts-bilateral-exercise-with-royal/; U.S. Indo-Pacific Command,“Ronald Reagan Carrier Strike Group Exercises with Republic of Singapore Navy”, June 21, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2664976/ronald-reagan-carrier-strike-group-exercises-with-republic-of-singapore-navy/; U.S. Indo-Pacific Command,“USS Curtis Wilbur Conducts Bilateral Operations with HMAS Ballarat”, June 11, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2655753/uss-curtis-wilbur-conducts-bilateral-operations-with-hmas-ballarat/; U.S. Indo-Pacific Command,“Indo-Pacific Forces from 21 Partner Nations Kick Off SEACAT”, August 10, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2726439/indo-pacific-forces-from-21-partner-nations-kick-off-seacat/。从美军在南海军演的强度、频率和内容来看，其增强在南海地区的实战化意图越来越明显，谋求各战略平台，不同舰种、不同军种和武器平台以及与盟友和伙伴国家之间的互操作性和作战协同，旨在提升在南海地区的对华威慑效果。此外，美军对中国加强在南海三大礁的所谓军事化部署感到担忧，(36)“China Has Fully Militarized Three Islands in South China Sea, US Admiral Says”, The Guardian, March 21, 2022, https://www.theguardian.com/world/2022/mar/21/china-has-fully-militarized-three-islands-in-south-china-sea-us-admiral-says.美军或在下一步的军事演习中开展岛礁登陆演习、切断中国南沙岛礁上的军事补给线为主要任务目标之一。

第三，强调创新和综合威慑的作战概念。在军事威胁的认知上，拜登政府将中国海军视为美军实现和维持西太平洋地区战时控制能力的最大挑战，是美国海军自冷战结束以来首次面临此类挑战，(37)“China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”, USNI News, August 3, 2021, https://s3.documentcloud.org/documents/21034388/rl33153-12.pdf, p. 34.反区域进入、反区域拒止(Area Access/Area Denial, A2/AD)是美国应对中国挑战的主要目标之一。在此认知上，拜登政府在南海作战概念以及军事组织部署上不断推陈出新，试图以新的军事威慑手段遏制中国在南海行动。例如，美国国防部计划在太平洋地区建立一支永久性的海军特遣部队，使国防部长能够为中国问题分配额外的资金和资源、(38)“Navy Force Structure and Shipbuilding Plans: Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 3, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL32665/340.提升敏捷作战部署能力、(39)Alex Vivona,“Water Wars: No One in the Mood for Compromise in the South China Sea”, Lawfare, July 7, 2021, https://www.lawfareblog.com/water-wars-no-one-mood-compromise-south-china-sea.首次联合组成一个由海军远征部队(navy expeditionary forces)支持的水面任务组。(40)U.S. Indo-Pacific Command,“U.S. 7th Fleet Task Forces 71, 75, 76 form SAG in the South China Sea”, July 28, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2711486/us-7th-fleet-task-forces-71-75-76-form-sag-in-the-south-china-sea/.此外，美国海军为对抗中国海上区域进入和区域拒止，计划未来几年将转向更分散的舰队架构，使用较小规模的大舰艇和大规模的小舰艇以及大量无人机应对中国的海上挑战。(41)“China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service, August 3, 2021, https://sgp.fas.org/crs/row/RL33153.pdf, p. 37.实际上，拜登政府沿袭特朗普政府的南海威慑策略，军事战略构想更多强调综合威慑，并大量投入新的军事装备和军事技术，强调实际作战效果。为了验证和检验这些新的概念、技术、装备等实际效果，美国在南海地区开展了大量的综合海上打击任务、海上拦截作战、反潜战、海上补给和编队机动/导航作战等演习项目，试图形成对华新的战略威慑优势。

第四，加强对华海上战略威慑的资金投入。2021年3月，时任美国印太司令部司令菲利普·戴维森上将向参议院提交一份报告，请求在2022年至2027年增加约270亿美元开支，呼吁在印太地区建立新的反导和防空系统、雷达系统、(部队)集结待命区、情报共享中心、补给仓库和试射场，并与盟国和伙伴开展演习。(42)《美媒：美印太司令部针对中国推动“太平洋威慑计划”》，新华网，2021年3月4日，http://www.xinhuanet.com/mil/2021-03/04/c_1211050913.htm。5月25日，拜登政府公布了总额为7150亿美元的2022财年国防预算，其中包括将向针对中国的“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrence Initiative)投资50亿美元，通过增加雷达、卫星和导弹系统的资金来提高美军印太地区的战备能力。(43)U.S Department of Defense,“Pacific Deterrence Initiative-Department of Defense Budget Fiscal Year(FY)2022”, May 25, 2021, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2022/fy2022_Pacific_Deterrence_Initiative.pdf.

(二)法律施压

拜登政府的南海叙事，设置了“合法与非法”的二元对立冲突，一方面，美国试图利用国际法等占领国际道义的高地，增强其干预南海的合法性。另一方面，污名化中国的南海形象，增加中国在南海问题上的法律成本。

第一，继续在双边多边、国际场合污蔑中国不遵守《公约》和2016年南海仲裁裁决。拜登政府主要通过3种方式向中国施加法律压力。一是在单边政策声明中污名化中国违反《公约》以及南海仲裁裁决决议。拜登就职以来，美国白宫、国务院发表的关于涉南海的政策声明或政策文本，均污蔑中国不遵守《公约》以及2016年仲裁裁决决议，并以此为由，否认中国部分南海岛礁主权及相关海洋权益，在南海岛礁主权归属问题上明确选边。2021年7月，美国国务院发表了《仲裁庭裁决五周年》的立场声明，再度重申2020年的“7·13”声明以及塑造中国不遵守《公约》的形象。2021年11月，美国务院发表所谓《关于南海局势》的声明，指责中国海警在仁爱礁采取的维权行动，要求中国遵守《公约》和2016年南海仲裁裁决。(44)U.S. Department of State,“On the Situation in the South China Sea”, November 19, 2021, https://www.state.gov/on-the-situation-in-the-south-china-sea/.2022年1月，美国务院发表了《海洋界限》第150号报告，试图从国际法角度全盘否定中国南海主权及相关海洋权益主张；认为中国在南海划设或主张划设的直线基线不符合《公约》有关规定；声称中国对南海相关海洋区域的主张不符合国际法管辖权主张；否定中国对南海的历史性权利。(45)U.S. Department of State,“Limits in the Seas No. 150 People’s Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea”, January 13, 2022, https://s3.documentcloud.org/documents/21179250/limits-in-the-seas-peoples-republic-of-china-maritime-claims-in-the-south-china-sea.pdf.未来，拜登政府极可能继续在一些重要纪念节日、重要时间节点再次发表类似立场声明。

二是试图将所谓中国不遵守《公约》以及2016南海仲裁裁决的形象推销给其他南海声索国。2021年4月29日，美国学者葛来仪(Bonnie S. Glaser)在美国参议院就印太海上安全与《公约》等议题作证时表示，越南没有排除就中国在南海的胁迫行为对其提起国际仲裁的可能性。(46)U.S. Senate,“Glaser: Written Testimony, House Asia and Seapower Subcommittees”, April 29, 2021, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf.而越南认为，南海仲裁裁决支持了越南关于其在西沙和南沙群岛的相关主张，2016年南海仲裁裁决已成为历史的一部分，将继续成为引导有关各方在南海建立可行的、以规则为基础的地区秩序的有益指南，而不是让该地区成为国家间竞争的“权宜之计”。(47)Nguyen Hong Thao and Nguyen Thi Lan Huong,“Viability of the South China Sea Arbitration Award: An analysis”, Vietnam Law & Legal Forum, August 4, 2021, https://vietnamlawmagazine.vn/viability-of-the-south-china-sea-arbitration-award-an-analysis-37884.html.鉴于此，美国极有可能策划并支持越南等将南海问题提请新的仲裁裁决。

三是在多边国际场合制造中国不遵守国际法和国际规则的舆论。在2021年8月4日召开的东亚峰会上，美国国务卿布林肯强调“根据2016年仲裁庭的裁决，美国拒绝中国在南海提出的非法海洋主张”。(48)U.S. Department of state,“Secretary Blinken’s Participation in the East Asia Summit Foreign Ministers’ Meeting”, August 4, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-east-asia-summit-foreign-ministers-meeting/.2021年8月9日，布林肯在联合国安理会关于海上安全的会议上，再度表明2016年的仲裁裁决具有法律约束力，并呼吁南海其他声索国拒绝中国在南海的非法主张。(49)U.S. Department of state,“Secretary Antony J. Blinken at the United Nations Security Council Meeting on Maintenance of International Peace and Security: Maritime Security”, August 9, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-united-nations-security-council-meeting-on-maintenance-of-international-peace-and-security-maritime-security/.拜登政府试图在多边国际场合向中国施加法律压力，使中国声誉受损。这种行为，或将成为拜登政府南海施压的常规操作手段。

第二，拜登政府推动美国加入《公约》的可能性将有所加大。美国并不是《公约》缔约国。尽管美国积极发起并参与了海洋法会议并在《公约》议题设置、规则制定到外交进程等全部条文的起草谈判过程中发挥了主导作用，但美国参议院出于海洋霸权和海洋资源攫取的目的，尚未批准该《公约》。(50)沈雅梅：《美国与<联合国海洋法公约>的较量》，《美国问题研究》2014年第1期，第56-77页。但时过境迁，全球形势发生急剧变化，拜登政府推动加入《公约》的可能性大大增强。一是拜登个人一直坚持主张加入《公约》，拜登在小布什政府时期任美国参议院外交委员会主席和奥巴马政府副总统期间，均大力支持推动美国加入《公约》。(51)傅崐成：《美国的政策转向与南海形势新动向》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期，第28-44页。二是美国朝野支持加入《公约》的呼声日渐高涨。在参议院举行提名约翰·阿奎利诺(John C. Aquilino)担任印太司令部司令的听证会上，阿奎利诺明确支持美国加入《公约》，认为这可以增加美国呼吁其他国家遵守国际法时的可信度，并保持美国军队的行动自由。(52)U.S. Senate,“Advance Policy Questions for Admiral John C. Aquilino, USN Nominee for Commander, U.S. Indo-Pacific Command”, March 23, 2021, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Aquilino_APQs_03-23-21.pdf, p. 23.2021年3月17日，在参议院外交关系委员会作证的美国智库学者在提到如何提高与中国的有效竞争时，也呼吁美国加入《公约》。(53)U.S. Senate,“Advancing Effective U.S. Policy for Strategic Competition with China in the Twenty-First Century”, May 24, 2021, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/03%2017%2021%20Advancing%20Effectivve%20US%20Policy%20for%20Strategic%20Competition%20with%20China%20in%20the%20Twenty%20First%20Century.pdf.2021年5月8日，美国3名参议员联名提出决议案，呼吁参议院批准加入《公约》。(54)U.S. Senate,“Calling Upon the United States Senate to Give Its Advice and Consent to the Ratification of the United Nations Convention on the Law of the Sea”, April 24, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-resolution/361/text?r=1.此外，美国一些智库中研究中国和南海的知名专家学者，如葛来仪、波林(Gregory Poling)等人也积极呼吁美国加入《公约》以对抗中国在南海地区的行动。(55)U.S. Senate,“Glaser: Written Testimony, House Asia and Seapower Subcommittees”, April 29, 2021, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf.三是此前阻碍美国加入《公约》的因素因此有所弱化。一些美国学者和议员指出，北极事务、中美海上安全竞争、俄罗斯海军在黑海地区的行动等都需要美国加入《公约》。(56)“A Balanced Approach to the Arctic”, The Foreign Service Journal, May 2021, https://afsa.org/sites/default/files/flipping_book/0521/files/assets/common/downloads/The%20Foreign%20Service%20Journal,%20May%202021.pdf?uni=a5c736fc99e0d270508a3b3ea9e47e34, p. 33.

第三，继续谋求在“准则”磋商中对华施加法律限制。尽管“准则”磋商是中国和东盟国家推动建设南海秩序的重要举措，但是自奥巴马政府高调介入南海问题以来，美国政府一致试图通过主导“准则”磋商的话语权以及整合东盟内部统一立场来干预“准则”磋商进程。(57)陈慈航：《美国在“南海行为准则”问题上的行为论析》，《国际政治研究》2018年第4期，第69-96页。当前，“准则”磋商正处于关键时期，案文第二轮审读已在日程之中，但各方对于准则适用的地理范围、是否具有法律约束力以及是否适用《公约》强制解决程序等问题存在一定分歧。拜登政府构建的南海“合法与非法”的二元对立话语及其法律施压的策略，可能促使其采取外交行动，游说并干预南海其他声索国以及东盟国家立场，谋求在“准则”磋商中加入限制中国的法律条款。

(三)执法干扰

拜登就任总统后，中国于2021年1月通过了《海警法》、中菲牛轭礁事件爆发，从而引发了美国及部分盟友对中国海警以及中国渔民在南海行动的攻击与炒作。针对中国海警执法以及渔民活动，美国可能采取更多干扰措施。

第一，继续夸大和炒作中国《海警法》、“海上民兵”的威胁。一是官方与智库、美国与盟友紧密配合，肆意抹黑中国通过《海警法》维护中国海上正当合法权益的行为。2021年3月，美国参议院外交关系委员会通过了一项谴责中国海警法的决议，指责中国海警法定义的“管辖海域”没有国际法依据，指责该法非法授权中国海警对外国船舶进行“侵略”等。(58)U.S. Senate,“S. Res.103-A Resolution Condemning Military Aggression and Use of Force by the Chinese Coast Guard Against Peaceful Foreign Vessels that Purportedly Violate the Unlawful Maritime Sovereignty of China”, March 10, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-resolution/103/text?r=5&s=1.美国智库及美国盟友方面的学者也纷纷发声，指责中国通过《海警法》是对周边海洋国家的胁迫，(59)Abhijeet Nehra,“China’s New Coast Guard Law A ‘Verbal Threat of War’ and South China Sea”, June 18, 2021, https://www.researchgate.net/publication/349664106_China’_s_new_Coast_Guard_Law_a_‘verbal_threat_of_war’_and_South_China_Sea.挑战了“基于规则的”地区秩序、(60)Wataru Okada,“China’s Coast Guard Law Challenges Rule Based Order”, The Diplomat, April 28, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinas-coast-guard-law-challenges-rule-based-order/.引发地区冲突风险、(61)Ryan D. Martinson,“Gauging the Real Risks of China’s New Coastguard Law”, Australian Strategic Policy Institute, February 23, 2021, https://www.aspistrategist.org.au/gauging-the-real-risks-of-chinas-new-coastguard-law/?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_oRrKfi8nV19aD58u1Zr749a9TJZ2MZWdeoX6VzwL7uM-1631093882-0-gqNtZGzNAhCjcnBszQjl.破坏地区安全架构。(62)Nguyen Thanh Trung,“How China’s Coast Guard Law Has Changed the Regional Security Structure”, Asia Maritime Transparency Initiative, April 12, 2021, https://amti.csis.org/how-chinas-coast-guard-law-has-changed-the-regional-security-structure/.由于中国《海警法》出台时间不久，尚需执法实践，美国未来恐不会放弃在舆论上抹黑《海警法》的行为，将进一步干扰中国海警在南海的执法行动，增强中国海警南海执法的舆论成本。二是炒作所谓中国“海上民兵”渔船，塑造中国全方位威胁形象。2021年3月，因海况和天气原因，中国渔船停泊在断续线内的牛轭礁避风，菲方指责中国“民兵渔船”入侵菲律宾专属经济区，此举引发了美菲舆论对中国“民兵渔船”的攻击与炒作。2021年4月8日，美国国务卿布林肯与菲律宾外长洛钦通话时表示，对牛轭礁附近中国民兵渔船的集结表示关切，并要求中国遵守2016年南海仲裁裁决。(63)U.S. Department of State,“Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin”, April 8, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin-2/.随后，美国一些智库、媒体和专家学者开始炒作该事件，声称中国渔船集结牛轭礁是想永久占领该岛礁、(64)Rene Acosta,“Persistent Chinese Maritime Militia Presence off Philippines Raises Concerns in Manila”, USNI News, April 12, 2021, https://news.usni.org/2021/04/12/persistent-chinese-maritime-militia-presence-off-philippines-raises-concerns-in-manila.中国违反《公约》以及仲裁裁决，试图通过海上民兵占领、设置海上前哨，(65)Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson,“Exposed! Here are China’s Maritime Militia Ships at Whitsun Reef”, March 29, 2021, http://www.andrewerickson.com/wp-content/uploads/2021/03/Maritime-Militia_Taishan_Fancheng-Fisheries_Whitsun-Reef_Foreign-Policy_Erickson-Martinson_20210329_SLIDE-DECK.pdf.骚扰和胁迫东南亚其他国家的轻型渔船。(66)Steven Stashwick,“Chinese Militia Vessels Departing Contested South China Sea Reef”, The Diplomat, April 15, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinese-militia-vessels-departing-contested-south-china-sea-reef/.2021年12月，美国参议员史蒂夫·查博特(Steve Chabot)等提出一项名为《反击中国海上民兵舰队法案》(The Countering PRC Maritime Militia Fleet Act)的立法建议，要求美国防部进行一项研究，评估中国“海上民兵”舰队，并据此分析提出回应措施。美国试图将所谓中国海上民兵炒作成为威胁周边国家的“军事力量”，加剧南海周边国家的焦虑情绪，营造中国全方位威胁的氛围。

第二，谋求美国海警在南海的活动空间。美国认为，由“志愿的”民主国家及合作伙伴的海军和海岸警卫队建立系统化的多国巡逻，能阻止中国用武力改变现状，防止事态升级。(67)Wataru Okada,“China’s Coast Guard Law Challenges Rule Based Order”, The Diplomat, April 28, 2021, https://thediplomat.com/2021/04/chinas-coast-guard-law-challenges-rule-based-order/.美国派遣海岸警卫队到南海行动已成为2019年以来在南海的灰色地带行动的新举措之一，多年来其一直与越南、菲律宾、马来西亚和印尼等南海沿岸国通过提供装备、培训和联合训练等方式保持着紧密联系，将其影响力投射到南海。(68)闫岩：《美国海岸警卫队在南海行动的法律边界问题》，南海战略态势感知计划，2020年12月24日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1608796586。2021年3月，美国驻台协会与台北驻美经济文化代表处签署了《美台海岸警卫队协议》，成立海岸警卫队工作小组，加强信息共享和协调海洋政策。(69)“AIT and TECRO Sign MOU to Establish a Coast Guard Working Group”, American Institute in Taiwan, https://www.ait.org.tw/ait-tecro-mou-to-establish-coast-guard-working-group/.美台海警协议可能只是美国与南海周边国家和地区签署类似合作协议的开始，不排除美国未来推动与越南、菲律宾、印尼等国家签署类似协议来介入南海，加强双边海警合作，共享情报信息、开展南海海上执法活动。

第三，加强对中国海警执法和中国渔船作业的直接干扰。美国认为，中国海警除了是一支海上执法力量，更是主要的海上军事力量。(70)Shigeki Sakamoto,“China’s New Coast Guard Law and Implications for Maritime Security in the East and South China Seas”, Lawfare, February16, 2021, https://www.lawfareblog.com/chinas-new-coast-guard-law-and-implications-maritime-security-east-and-south-china-seas?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_7XjzEepxvP9NXqm9Qu04130TnNr2WrTn WOKs2U5u5_I-1631094439-0-gqNtZGzNAnujcnBszQm9.2021年2月生效的中国《海警法》赋予中国海警对外国军舰和船只在中国主张管辖海域违反中国法律的行为予以武力反击的权力。这可能导致美国在南海实际冲突中直接将中国海警定义为武装力量，美国军舰可能干扰中国海警在南海地区执法，以军事威慑对抗中国的海上执法力量。例如，派遣军舰在中国海警执法船附近游弋、观望和施压；通过其国防部发表对中国海警南海执法活动的谴责；通过鼓动、援助相关域内国家直接对中国海警执法船采取暴力或武力行动。针对中国南海海上渔民活动，美国认为这是中国人民武装力量的“海上民兵”。(71)Andrew S. Erickson,“Fact Sheet: The People’s Armed Forces Maritime Militia(PAFMM)”, April 29, 2019, https://static1.squarespace.com/static/55faab67e4b0914105347194/t/608ab99829cbca59d700981d/1619704216320/Eri ckson+Publication_Maritime+Militia_Fact+Sheet--The+People%E2%80%99s+Armed+Forces+Maritime+Militia+%28PAFMM%29_Prof.+Andrew+S.+Erickson_20190429.pdf.2021年5月，美国有参议员提出一项法案，声称要禁止中国“海上民兵”船只参与国际渔业活动，并要求美国查明从事所谓准军事活动的中国渔船并向国际渔业管理组织报告，以防止它们在国际公共海域中捕鱼。(72)U.S. Senate,“Rubio Files Amendments to Strengthen America’s Approach to Confronting China”, May 25, 2021, https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=5BDE53B1-EBA6-418F-B34D-0B2DA08402C7.此外，美国可能还会加强力度监督、识别和归类所谓中国海上民兵船只，一旦记录在案，这些信息将与美国盟友和合作伙伴共享，以争取对中国渔业公司实施精准制裁，通过这些手段向中国渔船施压，迫使这些渔船放弃在南海地区的捕鱼活动。

(四)强化制裁

拜登上任以来，不断有议员和学者向美国政府施压，认为特朗普时期的对华制裁手段远未达到应有效果，纷纷呼吁美国加强对中国涉南海企业和个人的制裁。

第一，扩大并加强对华涉南海经济制裁的范围与力度。尽管特朗普政府时期已将中国部分涉南海企业和个人列入实体清单。但美国一些政客和学者并不满意制裁效果，谋求对华施加更强的制裁行为。2021年2月，参议员托马斯·科顿(Thomas B. Cotton)提出了一份名为《击败中国：脱钩目标和经济长期战争》的报告，提出要对华实施经济“增长放缓战略”(Slow China’s Growth)，认为通过放缓中国的经济增长速度，将改变中国投资的优先性目标，使中国衡量是将资源投入到南海军事投资并与美国开展竞争，还是投向华为这样的民族企业或者其他领域。(73)U.S. Senate,“Tom Cotton: Beat China Targeted Decoupling and the Economic Long War”, February 2021, https://www.cotton.senate.gov/imo/media/doc/210216_1700_China%20Report_FINAL.pdf, p. 28.2021年6月，美国参议院通过的《美国创新和竞争法案》纳入了部分参议员提出的《南海和东海制裁法案》，该法案提出，如果中国在南海或东海采取更多行动，且外国金融机构在知情的情况下，为涉及南海或东海问题被制裁人员进行重大金融交易或提供便利，美国将对该外国金融机构实施制裁。(74)U.S. Senate,“United States Innovation and Competition Act of 2021”, June 9, 2021, https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/USICA%20Section-by-Section%205.19.21.pdf.此外，美国学者葛来仪声称，特朗普政府对中国涉南海的个人签证限制以及将24家公司列入实体清单的制裁措施只是象征性的，根本没有也不可能改变中国在南海的行动，建议拜登政府将中国在其他南海声索国专属经济区从事捕鱼、旅游、科学调查或油气勘探的船舶等列为制裁目标，并考虑财产封锁和金融制裁以增加中国的行动成本。(75)U.S. Senate,“Glaser: Written Testimony, House Asia and Seapower Subcommittees”, April 29, 2021, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20210429/112557/HHRG-117-FA05-Wstate-GlaserB-20210429.pdf.

第二，对华涉南海的个人实施签证、黑名单以及其他制裁。拜登上台伊始，美国参议员马可·卢比奥(Marco A. Rubio)等人于2021年2月提出一项法案，提出应回到2014年以前的对华签证政策，取消中国人十年多次免签的机会，直至国务卿证明中国收回在南海的非法主张以及对台胁迫等。(76)U.S. Senate and Rubio Joins Cotton,“Colleagues in Introducing Bill to End China’s Access to Multi-Year Visas”, February 25, 2021, https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/2021/2/rubio-joins-cotton-colleagues-in-introducing-bill-to-end-china-s-access-to-multi-year-visas.《美国创新和竞争法案》也提出要授权总统对参与建设或开发项目的中国个人以及那些威胁南海和东海和平、安全或稳定的人实施封锁制裁和禁止签证。(77)U.S. Senate,“The United States Innovation and Competition Act of 2021”, June 9, 2021, https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/USICA%20Summary%205.18.21.pdf?mkt_tok=NjAzLVVSVy0xMjcAAAF9coGdTwRWq OYvIg5YIE86hQ5tmOHUhxMjTuDxkci2fQ-4AgIkfXduO6wK3XSvjGpdRBkhZ21sF-XH58zyNcnBshDtD2otG2qn_5ImLgcs.

(五)舆论抹黑

拜登政府的南海话语，继承甚至加强了意识形态因素，试图将美国遏制中国的战略意图隐藏在意识形态的话语叙事之下，美国还积极动员南海沿岸国家加入美国编织的对华舆论战网络。

第一，拜登政府意在突出南海竞争的意识形态色彩。2021年3月，美国参议院通过了《21世纪美国对华战略竞争政策法案》，其中明确提出，应将中国的挑战视为基于价值和规范的挑战，而非崛起国与守成国之间的矛盾，因为一个包含价值观和规范的框架更有可能让美国的盟友和伙伴参与进来。南海冲突是中国对航行自由和国际法规范的挑战，而不是美国与中国争夺军事优势的竞争。(78)U.S. Senate,“Advancing Effective U.S. Policy for Strategic Competition with China in the Twenty-First Century”, May 24, 2021, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/03%2017%2021%20Advancing%20Effectivve%20US% 20Policy%20for%20Strategic%20Competition%20with%20China%20in%20the%20Twenty%20First%20Century.pdf.在美国参议院通过的另一份报告中，直接抹黑“中国共产党是我们这个时代的核心威胁，中国共产党正在以牺牲他人为代价扩大自己的权力和影响力，在南海到喜马拉雅山脉，中国正通过动用军事力量欺凌邻国、威胁海上航道并破坏边界稳定，增加冲突的风险”。(79)U.S. Department of State,“The Chinese Communist Party: Threatening Global Peace and Stability”, https://2017-2021.state.gov/wp-content/uploads/2020/10/FINAL20one-pager20Threatening20Global20Peace20Security-1.pdf.拜登政府将南海等涉及中国主权与领土完整的议题炒作成具有意识形态色彩的话题，试图在舆论上重操“冷战”模式，渲染南海紧张气氛。

第二，多管齐下，多领域对华进行舆论施压。美国著名智库对外关系委员会(CFR)提议加强在南海周边地区推行强有力的公共外交，联合南海沿岸的域内外国家，广泛动员南海沿岸国家渔民或者其他主体拍摄更多中国渔船、执法船等在南海行动的影像资料，在社交媒体公布拍摄信息，给中国制造更多的舆论和外交成本。(80)“Winning the Public Diplomacy Battle in the South China Sea”, Council on Foreign Relations, July 1, 2021, https://www.cfr.org/blog/winning-public-diplomacy-battle-south-china-sea.此外，美国还利用一些非官方机构以及信息技术手段，制造谣言，编造中国南海威胁论。例如，2021年以来日趋活跃的美国一家从事地理空间技术的图像模拟公司(Simularity)，制造了中国渔船排放粪便污水、破坏南海珊瑚礁和危害海洋生物的假图像闹剧。(81)陈琦：《南海“高科技”谣言制造者——起底菲资美企Simularity公司》，南海战略态势感知计划，2021年7月18日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626581081。2021年8月，有媒体根据该图像模拟公司发布的卫星图像，指责中国渔船在南海的存在以及中国岛礁建设活动导致藻类大量繁殖和浮游植物过度生长，破坏南海生态环境。(82)Leilani Chavez,“Geopolitical Standoff in South China Sea Leads to Environmental Fallout”, Mongabay, August 12, 2021, https://news.mongabay.com/2021/08/geopolitical-standoff-in-south-china-sea-leads-to-environmental-fallout/.

四、拜登政府南海同盟—伙伴关系构建及对南海的介入方式

构建南海同盟—伙伴关系网络是美国介入南海的重要支撑。拜登政府通过安全承诺、民主价值、共同威胁、军事支持、情报信息共享以及明确在主权问题上选边站队等方式加强与域内外盟友和伙伴国家的关系，鼓动其同盟—伙伴关系网络里的国家向中国施压和挑衅。

(一)域内盟友—伙伴关系网络

第一，加强对域内盟友的安全与法律承诺。2021年4月，美国参议院通过了《东南亚战略法案》(Southeast Asia Strategies Act)，提出要与东盟国家保持共识，在诸如南海等地区重大政治和安全问题上保持一致。(83)U.S. Senate,“Southeast Asia strategies Act”, April 20, 2021, https://www.congress.gov/117/bills/hr1083/BILLS-117hr1083rfs.pdf.对菲律宾，拜登政府多次承诺美菲同盟条约对南海争端的适用性，2021年7月，美菲重启了自2020年2月以来3次暂停的《访问部队协议》，为美方军人、军事相关人员以及军事装备进入菲律宾等提供了便利条件。2022年4月，美菲召开首次海洋对话，双方表示将加强在海洋各领域的务实合作。(84)U.S. Indo-Pacific Command,“The Philippines and the U.S. Launch Inaugural Maritime Dialogue”, April 22, 2022, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/3008542/the-philippines-and-the-us-launch-inaugural-maritime-dialogue/.对越南，拜登政府强调对安全伙伴关系的承诺，将继续推动航母访问越南。(85)The White House,“Fact Sheet: Strengthening the U.S.-Vietnam Comprehensive Partnership”, August 25, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/25/fact-sheet-strengthening-the-u-s-vietnam-comprehensive-partnership/.对印度尼西亚，美国强调对“东盟中心地位”“自由开放的印太”以及根据《公约》的南海海上自由的承诺。(86)The White House,“Statement by NSC Spokesperson Emily Horne on National Security Advisor Jake Sullivan’s Meeting with Foreign Minister Retno Marsudi of Indonesia”, August 2, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/02/statement-by-nsc-spokesperson-emily-horne-on-national-security-advisor-jake-sullivans-meeting-with-foreign-minister-retno-marsudi-of-indonesia/.拜登政府通过加强对域内盟友的安全与法律承诺，增强域内国家的抓手能力，为其合法介入南海提供支撑。

第二，明确在主权问题上选边站队。拜登政府多次重申将继承特朗普政府于2020年7月发表的美国关于南海问题的立场声明，明确在南海岛礁主权归属问题上的选边立场。在实际行动中，美国将支持其他南海声索国与中国对抗，并在实际行动中予以军事、舆论和法律支援。例如，2021年9月，美国“本福德”号驱逐舰驶入南沙美济礁12海里内执行“航行自由行动”，声称美济礁是低潮高地，不能产生领海。拜登政府就职以来，在中菲牛轭礁事件、中国通过《海警法》和《海上交通安全法》等事件中，美国不断通过军事威慑、舆论炒作迎合和塑造南海其他声索国诉求，刻意忽略中国在南海的正当权益。

第三，加强对域内盟友的军事外交、军事援助以及军事投资。拜登就任以来，对南海周边国家开展频繁的军事外交，通过建立军事联系，塑造中国威胁，巩固同盟—伙伴关系网络。2021年6月，美国第7舰队司令威廉·默兹(William Merz)对菲律宾武装部队进行了为期两天的访问，除了重申美菲同盟的承诺，还重点讨论了南海甚至西太平洋地区的信息共享、南海自由和开放的海上通道、西太平洋行动以及该地区的海上巡逻和侦察机存在。(87)U.S. Indo-Pacific Command,“Commander, U.S. Seventh Fleet, Visits Philippines, Reaffirms Strong Bilateral Ties”, June 15, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2659575/commander-us-seventh-fleet-visits-philippines-reaffirms-strong-bilateral-ties/.同时，随着南海局势逐渐紧张，美国批准向菲律宾出售F-16战斗机。(88)Nick Aspinwall,“US Clears F-16 Sale to Philippines as South China Sea Tensions Brew”, The Diplomat, June 30, 2021, https://thediplomat.com/2021/06/us-clears-f-16-sale-to-philippines-as-south-china-sea-tensions-brew/.6月，美国推动在印尼廖内群岛的巴淡岛建设海事训练中心，聚焦地区安全等问题。(89)“Indonesia and US Building Maritime Training Center on Ddge of South China Sea”, CNN News, June 28, 2021, https://edition.cnn.com/2021/06/28/asia/indonesia-us-joint-maritime-training-center-intl-hnk/index.html.7月，美国防长奥斯汀访问新加坡，不仅表达了对南海地区安全与“规则秩序遭到侵蚀”的担忧，还提出将与盟友和合作伙伴讨论综合防御等想法。(90)U.S. Indo-Pacific Command,“Austin Arrives in Singapore to Highlight U.S. Reliability”, July 26, 2021, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2707789/austin-arrives-in-singapore-to-highlight-us-reliability/.8月，美国副总统哈里斯访问越南，对越南做出“美国海军将在南海保持强大存在，继续挑战北京的霸凌和过度海上主张”等承诺，并表示支持越南获得美国退役海警巡逻船的请求，还声称要联合向中国施压，要求中国遵守《公约》，挑战中国的所谓霸凌行为和过度海洋主张。(91)“Harris Tells Vietnam US Navy will Keep Presence in South China Sea”, August 26, 2021, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Biden-s-Asia-policy/Harris-tells-Vietnam-US-Navy-will-keep-presence-in-South-China-Sea.

第四，对南海域内国家施加压力。美国国务院在其发布的文莱人权报告中，批评文莱“禁止报道中国在南海的侵略”，指责文莱言论和新闻不自由。(92)U.S. Department of State,“Custom Report Excerpts: Brunei”, https://www.state.gov/report/custom/7bb186ab02/#!.未来，不排除美国采取更多对南海域内国家的施压行为，要求它们在南海问题上挑衅中国。

(二)与域外盟友的合作

美国通常以“民主价值观”为幌子，号召域外国家介入南海。在美国鼓动下，拜登就职以来，四方机制、七国集团、五眼联盟成员国以及其他部分“民主”国家纷纷介入南海，加剧南海紧张。

第一，发表集体声明或鼓动域外盟友发表单独声明。拜登政府上台以来，在与盟友和伙伴国家联盟互动时，常在发表的联合声明中提出对南海问题的关切。例如，2021年3月，美日澳印四国领导人峰会明确表达了“我们将继续优先重视国际法在海洋领域的作用，特别是《公约》所体现的作用，并促进包括海洋安全在内的合作，以应对东海和南海基于规则的海洋秩序所面临的挑战”。(93)The White House,“Quad Leaders’ Joint Statement: The Spirit of the Quad”, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/.6月，在欧洲举行的七国集团领导人峰会和美欧领导人峰会发表的联合声明中明确表达了对南海问题的关切，提出致力于自由开放的印太、维护南海航行与飞越自由、尊重国际法尤其是《公约》、反对单方改变现状。(94)The White House,“Carbis Bay G7 Summit Communique”, June 13, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/13/carbis-bay-g7-summit-communique/; The White House,“U.S.-EU Summit Statement”, June 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.7月，美国国务院发表《仲裁庭裁决五周年》的立场声明得到部分盟友和伙伴国的响应，日本、(95)Ministry of Foreign Affairs of Japan,“Statement by Japanese Foreign Minister Motegi Toshimitsu”, July 12, 2021, https://www.mofa.go.jp/press/release/press3e_000209.html.加拿大、(96)Global Affairs Canada,“Statement by Global Affairs Canada on South China Sea Ruling”, July 11, 2021, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2021/07/statement-by-global-affairs-canada-on-south-china-sea-ruling.html.澳大利亚(97)Australian Minister for Foreign Affairs,“Statement of Australian Minister for Foreign Affairs Marking the 5th Anniversary of the South China Sea Arbitral Award”, July 12, 2021, https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/media-release/marking-5th-anniversary-south-china-sea-arbitral-award.等国发表相关声明，欧盟、法国、德国、丹麦等国驻菲律宾使馆也在社交媒体上发表相关声明支持所谓南海仲裁裁决，污蔑中国对南海岛礁主权及海洋权益的声索缺乏国际法依据。

第二，鼓动域外国家单独或集体派遣军舰驶入南海。拜登就职以来，美国的南海域外盟友纷纷以维护南海航行自由为名，派遣军舰频繁游弋南海。拜登执政以来，推动澳大利亚在南海开展了多次航行，(98)“Is Australia’s Involvement in South China Sea Conflict Worth It?”, News, July 5, 2021, https://www.news.com.au/technology/innovation/military/is-australias-involvement-in-south-china-sea-conflict-worth-it/news-story/79a0eb85532b14c4c385e751302224eb.澳大利亚在南海的巡航活动频率大幅提高。2021年5月，新西兰表示，为纪念《五国防务安排》，计划加入英国舰队在南海的航行自由计划。(99)“South China Sea-The Water Everyone Talks About”, The Stuff, May 27, 2021, https://www.stuff.co.nz/world/asia/300309656/south-china-sea--the-water-everyone-talks-about.7月，英国“伊丽莎白女王”号航空母舰及其支援舰驶入南海，并声称与美、日、澳、法等国加强军事演习，显示反对中国南海主张的力量团结。(100)“UK Says It Has No Plans for South China Sea Confrontation after Beijing Warning”, The Guardian, July 30, 2021, https://www.theguardian.com/world/2021/jul/30/china-royal-navy-south-china-sea-warning-beijing.荷兰也声称在欧盟对华政策框架内处理对华关系，派遣护卫舰与英国航母一起穿越南海。(101)“The Dutch Frigate in the South China Sea Is A Wrong Signal”, Aviation Analysis, July 1, 2021, https://www.aviationanalysis.net/the-dutch-frigate-in-the-south-china-sea-is-a-wrong-signal/.8月，新西兰发出外交照会，表示“对南中国海领土主权的竞争性主张不采取立场”，但同时指出，任何国家对南海海域所主张的历史性权利以及大陆国家对本该岛屿国家主张的“群岛地位”没有任何法律依据。(102)“NZ Wades into South China Sea Dispute”, Newsroom, August 17, 2021, https://www.newsroom.co.nz/nz-wades-into-south-china-sea-dispute.此外，德国政府也开始积极介入南海问题，近20年来首次派遣军舰驶入南海巡弋。(103)“Germany’s South China Sea Adventure Exposes Divisions in Berlin”, South China Morning Post, August 4, 2021, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3143750/germanys-south-china-sea-adventure-exposes-divisions-berlin.

(三)整合、强化盟友伙伴关系网络

第一，动员美国及盟友的次国家行为体介入南海。2021年3月，美国国务卿布林肯发表的《确认和重构美国联盟》的讲话中，表示必须将更广泛的盟友和合作伙伴联合起来，这些联盟伙伴关系还将超越国家政府，发挥私营部门、民间社会、慈善机构、城市和大学等非国家行为体的作用。(104)Antony J. Blinken,“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances”, U.S. Department of State, March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/.5月，总部位于澳大利亚珀斯的奥斯塔尔船厂(Austal)与美国国防部有密切关系的私营实体巨头塞伯鲁斯资本管理公司(Cerberus Capital Management)一起联合收购了位于菲律宾苏比克湾的韩进船坞厂(Hanjin shipyards)，此举旨在为美国以及其他日益活跃于该地区的西方国家海军舰船提供服务设施。(105)“Austal Sails into South China Sea, Backed by Might of US”, Financial Review, May 6, 2021, https://www.afr.com/politics/austal-sailing-into-south-china-sea-backed-by-might-of-us-20210506-p57pec.未来，美国或将动员自身及其盟友的一些次国家行为体积极介入南海。

第二，鼓励域内外国家联动。美国积极鼓励其域内外盟友强化合作，形成对华施压的纵横交错网络。日本在南海地区开展的军事外交、军事援助、军事演习等是美国域内外盟友互动的主要表现。2021年5月，日本首相菅义伟与菲律宾总统杜特尔特通话时表达了对南海问题的共同关切，强调海上安全、航行与飞越自由等话题，菅义伟还表达了对东海和南海事态的关注，对杜特尔特支持南海仲裁裁决的原则立场表示赞赏。(106)“Duterte, Suga Talk About South China Sea Issues over Phone Call”, The Inquirer, May 19, 2021, https://globalnation.inquirer.net/196361/duterte-japan-pm-suga-discuss-maritime-issues-concerns-over-south-china-sea-over-phone-call.6月，日菲防长举行线上会议表达对南海的军事化的关切。(107)“PH, Japan Defense Execs Express ‘Grave Concern’ over South China Sea Issue”, The Rappler, June 4, 2021, https://www.rappler.com/nation/philippines-japan-defense-executives-concern-south-china-sea-issue.日本还积极介入中越之间的南海纠纷，(108)Giancarlo Elia Valori,“The Thorny Issue of the South China Sea between Japan, China and Vietnam”, Modern Diplomacy, May 19, 2021, https://moderndiplomacy.eu/2021/05/19/the-thorny-issue-of-the-south-china-sea-between-japan-china-and-vietnam/.向马来西亚和菲律宾提供防务雷达系统，(109)“Japan Bids to Supply Malaysia with Defense Radar System As Chinese Aggression Rises”, Japan Forward, July 2, 2021, https://japan-forward.com/japan-bids-to-supply-malaysia-with-defense-radar-system-as-chinese-aggression-rises/.将日菲军事联合演习从海上扩展到空中，7月举行了首次空中演习。(110)“Japan and Philippines to Hold First Joint Air Force Exercises”, Nikkei Asia, July 1, 2021, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Japan-and-Philippines-to-hold-first-joint-air-force-exercises.印度也积极谋求在南海地区的存在，2021年8月，其海军借参加美日印澳四国“巴拉巴尔”军事演习之机，分别与越南(111)“Navies of India, Vietnam Undertake Bilateral Maritime Exercise in South China Sea”, India Today, August 18, 2021, https://www.indiatoday.in/india/story/india-vietnam-naval-exercise-south-china-sea-1842437-2021-08-18.和菲律宾(112)“India Conducts Maritime Exercise with Philippine Navy”, The Indian Express, August 24, 2021, https://indianexpress.com/article/india/india-conducts-maritime-exercise-with-philippine-navy-7467671/.等国在南海地区开展联合军事演习，印度军机P-8I飞越南海。(113)“Indian Navy’s P-8I Submarine Hunting Aircraft Spotted Flying Near South China Sea”, Swarajy, August 27, 2021, https://swarajyamag.com/defence/indian-navys-p-8i-submarine-hunting-aircraft-spotted-flying-near-south-china-sea.此外，欧洲国家除派遣军舰进入南海，还频繁与南海声索国开展军事外交，强调对南海航行自由的维护和国际法的尊重，(114)“Europe’s Naval Engagement in the South China Sea”, Istituto Affari Internazionali, June 12, 2021, https://www.iai.it/sites/default/files/joint_b_2.pdf.并与澳大利亚、(115)“Australian Warships ‘To Hold Naval Drills with UK Strike Group’ in Signal to China”, 9 News, June 14, 2021, https://www.9news.com.au/national/china-tensions-australian-warships-to-join-uk-navy-in-exercises/b932bb3b-42e2-401f-a399-c95b3f0f85be.荷兰、日本等国在南海地区开展联合军事演习。

五、结语

拜登政府的南海叙事，建构了以中美战略竞争为主基调的南海故事，这个故事以“自由与专制”“合法与非法”“胁迫与反胁迫”等充满二元对立的话语逻辑，驱动美国、中国、南海其他声索国以及其他域外国家四种角色之间的冲突，其根本目的在于加大中国在南海的行动成本，强调美国介入南海的正当性，预示美国将采取行动对华施加更大的压力，并将构建盟友和伙伴关系网络作为其干预南海的重要支撑。拜登政府将加强在南海“灰色地带行动”遏制中国的步伐，其军事行动将兼具威慑性、创新性和精确性，注重军事行动的威慑程度与施压力度，强调对作战概念、力量组织的创新与资金投入；其法律行动将注重法律施压的舆论效果以及对《公约》和2016年南海仲裁裁决的运用；加强针对中国南海执法活动和渔船活动的精准施压；强化经济和人员制裁力度；强调舆论施压的意识形态效果，动员一些非国家行为体参与到对华施压的舆论战中。美国还注重通过安全承诺、民主价值、共同威胁、军事支持以及明确在南海主权问题上选边站队等方式，加强与域内外盟友和伙伴国家共同干预南海问题的力度。