市域社会治理现代化：理论内涵与实践路径

○胡玉桃 杨瑜娴

市域社会治理现代化是国家治理在市域范围内的具体实施，是国家治理的重要基石[1]。当今社会，市域日益成为重大矛盾风险的产生地、聚集地，成为防范化解矛盾风险的关键场所。以市域为主阵地积极推进治理现代化具有重要意义。

一、市域社会治理现代化的理论内涵

市域社会治理现代化从提出至今，其内在意蕴不断丰富完善。准确把握市域社会治理现代化的科学内涵与实践要求，是加快推进市域社会治理现代化的基本前提与逻辑起点。

（一）以“市域”为聚焦点

市域社会治理聚焦于“市域”。何为“市域”？就其范围而言，市域包括城市行政管辖的全部地域。对此，多数学者倾向于认为这一空间范畴既涵盖城市区域又囊括辖区内的农村区域。也就是说，市域社会治理现代化是城乡一体化格局下的治理现代化，以城市区域为引领，辐射带动乡村区域，在“市域”空间体系中兼顾城乡统筹发展，所有的治理策略都应以全市域为考量。就其层级而言，市域处于社会治理的“中位”节点。市域具有承上启下的枢纽作用，既是国家治理大政方针的执行者和落实者，又是基层治理的引导者和推动者[2]。市域是当前中国的典型公共空间，具备结构紧密的社会治理体系、较为完整的社会治理机制，并通常面临复杂多样、全域性的社会治理难题，但因其具有相对自主的区域范围、人口规模、资源要素、制度条件、职责权限等差异化特点，也是最能因地制宜、就近就便、直接有效地化解自身社会风险的治理层级。

（二）以“社会治理”为切入点

市域社会治理现代化着眼于“社会治理”，通过优化升级治理体制机制推动市域社会发展。这里的“社会”应包含市域层面政治、经济、社会、文化、生态建设等关涉社会生活的方方面面，而不仅仅局限于“小社会”，即以“大社会”视野对社会公共事务展开治理。随着风险社会的全面到来，社会治理除了要加强社会建设、保障改善民生、促进社会公平，还要构建完备的风险防范系统、强化常态化应急管理，从源头上防范化解社会矛盾。市域社会治理正面临新时代的功能要求和能力考验。因此，市域社会治理必须具备一套健全的体制机制。其以党建为引领，以政府部门为主导，通过资源整合、系统重组和流程再造，实现化整为零的改革，以体制机制结构化破解社会治理碎片化[3]。构建整体化、系统化的“权责体系”是市域社会治理的重中之重，必须做好顶层设计，设置科学的治理框架和权责分类，并处理好条块、区街社区关系，形成关系顺畅、有序合作、互促互利的社会治理秩序，确保体制机制能发挥最大效用。该体制机制还应突出全过程性（贯穿事前、事中和事后）、全空间性（借助网格化）、全要素性（借助智能化）和全社会性（动员潜在资源）[4]，以便于更好地回应新时代的新型社会治理需求。

（三）以“五治”为有效方式

市域社会治理现代化借助于政治、法治、德治、自治、智治“五治”手段，通过多样化治理方式的“桥”与“船”到达社会治理现代化的“彼岸”。具言之，市域社会治理现代化应发挥政治的引领作用，坚持和加强党的集中统一领导，指引市域社会治理方向；增强法治的保障作用，确保社会治理有据可依并有序实施，夯实市域社会治理基础；提升德治的教化作用，重视和加强对社会公众的道德教化，提升市域社会治理能量；体现自治的聚合作用，充分调动各类主体参与社会治理的积极性和创造性，激发市域社会治理活力；凸显智治的支撑作用，推进“智防风险”“智辅决策”“智助司法”“智利服务”[5]，强化市域社会治理动力。“五治”手段既符合习近平总书记关于社会治理的重要指示精神，为推进市域社会治理现代化提供了有效方式，又是践行市域社会治理现代化的重要抓手，能从各领域各方面各环节提升市域治理能力和治理水平。“五治”手段环环相扣、相辅相成，协同交互作用于推进市域社会治理现代化的过程中。

（四）以“社会治理共同体”为建构目标

市域社会治理现代化致力于“社会治理共同体”建设，旨在实现市域社会的和谐美好与可持续发展。在市域社会治理现代化建设过程中，政府、企业、个人及社会组织等各类主体共同参与，基于共同价值、共同追求，被有机链接成为协商民主、科学高效的多维度合作网络，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。该治理共同体有助于满足市域各类群体的多样性、差异化诉求，找寻市域社会意愿的最大公约数[6]。为形成“社会治理共同体”，应借助多种机制的协同，重新调整原有各类主体对市域社会治理的参与，尤其是调整政府力量和社会力量的角色定位，以推动多元治理主体的功能耦合，促进多种治理能力的共同作用。这是对传统“政府本位”和“社会本位”的反思与超越，是社会治理整合并吸纳“公共权能的优长”与“社会公众的优势”的产物[7]。通过“社会治理共同体”的构建，可以对内形塑市域典型特征、对外提升市域竞争优势，充分体现“以人民为中心”的制度优势，并切实将制度优势转化为治理效能，实现社会治理过程的共商共建以及社会治理成果的普惠共享。

二、市域社会治理现代化的实践路径

面对新发展阶段带来的机遇与挑战，应积极探索市域社会治理现代化新模式，实现治理体制现代化、工作布局现代化、治理方式现代化。

（一）深化思想认识，强化市域社会治理理念

1.坚持以人为本。市域社会治理现代化的核心是人的现代化。城市治理的效果取决于能否以人民性来衡量各种发展策略，能否将城市的创造力与各类治理方案结合起来，最终服务于人的全面发展。因此，市域社会治理要以人民性为统领[3]。要始终坚持以人民为中心，以提升人民群众获得感、幸福感、安全感为目的，突出抓好社会治理领域的民生工程，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

2.坚持问题导向。要聚焦问题、研究问题、解决问题，坚持消化存量与控制增量相结合，着力补短板、强弱项、堵漏洞，织密织牢基层社会治理网，加强重点领域风险排查，强化关键环节管控，将重大风险隐患和矛盾纠纷解决在市域层面。

3.坚持超前治理。市域社会治理不应只是“在出现问题之后解决问题”，不应只是对居民需求的滞后性回应，而是要充分利用先进的信息技术和完善的治理制度，预判风险隐患，预知居民需求，主动采取措施精准施策、精细服务来实现超前治理，创新市域社会治理新理念和新范式。

（二）树立“全周期管理”意识，优化市域社会治理过程

1.加强全程治理。要用“全周期管理”理念统筹谋划社会治理，将其贯穿于社会治理的各方面、各领域、各环节，推动社会治理时间、空间和层级再造。完善事前事中事后全过程治理机制，形成从源头到末梢的闭环，实现全过程、全要素、全场景的动态治理、系统治理。

2.加强源头治理。“全周期管理”的要义在于“治未病”。要加强对各类风险隐患的源头治理、事前防范，对苗头性、倾向性、趋势性问题及时进行监测预警，补齐风险治理短板，建立完整的风险防控链条，不断提升风险治理能力。

3.加强协同治理。“全周期管理”涉及不同阶段的多元治理主体，要构建权责清晰、协同高效的治理机制。在政府系统内部，要推动各部门各层级之间的信息互通、业务协同、资源共享、工作联动。在政府、市场和社会等多方力量之间，也要完善协同治理机制，发挥治理合力。

4.加强末梢治理。要有效激活基层治理“末梢神经”，打通“最后一公里”，提升人民群众的获得感和幸福感。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地为居民群众提供信息化、精细化、便捷化服务。

（三）推进“五治”融合，完善市域社会治理体系

1.发挥政治引领作用。加强党建引领，把党的领导贯穿于市域社会治理全过程和各方面。完善市、区、街道、社区四级党组织领导社会治理工作的联动体系。持续推进区域化党建工作，通过党建工作统筹整合基层各方力量。探索构建“基层党建质量认证体系”，建立基层党组织架构、工作流程、考核评价等制度及工作规程，着力提升基层党建质量。积极推动住宅物业小区党建工作，设置小区党组织，深化社区居委会、业委会、物业“三方联动”机制。健全区域联动、部门协作的综合治理机制，推进综治中心建设，规范城乡社区网格化服务管理。

2.发挥法治保障作用。加快形成完备的市域法律规范、法治实施、法治监督、法治保障体系，提升市域社会治理法治化水平。创新立法工作机制，善于运用地方立法权，为推进市域社会治理提供有力的法治支撑。深入推进法治政府建设，严格落实依法决策，做好公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等工作。着力提高办案质量，推进“互联网＋司法”改革，提升司法公信力。打破层级界限，构建上下贯通、立体化的法治监督体系。加快完善公共法律服务、法治人才培养、法治宣传教育等支持系统建设。

3.发挥德治教化作用。以社会主义核心价值观为统领，以道德教化人心。深入推进社会信用体系建设，加强信用监管，健全跨部门、跨区域、跨行业的守信激励和失信惩戒联动机制。深入开展新时代文明实践中心建设，充分发挥英雄榜样、道德模范的引领作用，着力营造崇德向善的社会氛围。深入挖掘市域优秀传统文化，加强文化阵地设施建设，提升群众文化道德素养。创新志愿服务工作机制，弘扬志愿服务精神，推动志愿服务向参与社会治理、凝聚社会共识转化，成为基层社会治理的重要助力。

4.发挥自治强基作用。激活自治活力，构建社会治理共同体。健全社区居民议事厅、民情恳谈会、民意直通车等机制，搭建居民协商共治平台。发挥群团组织作用，树立一批群防群治特色品牌。通过政府购买服务、公益创投、社区治理创新助力计划等，引导社会力量参与社区治理。明确社区“两委”和网格管理服务站工作职责，促进基层群众自治与网格化服务管理有效融合。充分发挥居民公约在基层社会治理中的作用，全面制定、修订社区居民公约。探索创新“乡村微治理”模式，通过推动党组织向下延伸、成立村落理事会、组建志愿组织、完善村民自治章程等方式，推动乡村自治发展。

5.发挥智治支撑作用。加快智慧城市建设，全力打造城市“超级大脑”，完善城市数据库建设，构建覆盖全域、统筹使用的数据开放共享体系。探索成立社会治理科技支撑中心，推动现代科技与社会治理深度融合。推进智能治理基础建设，推广多领域场景应用。畅通社会治理线上协同指挥通道，加强信息平台建设，完善信息收集、问题发现和流转处置机制。推进政法系统的智能化改革，加强跨部门的一体化办案系统建设，加快纠纷多元化解平台建设，织牢社会安全防护网，构建立体化社会治安防控体系，提升群众安全感。

（四）妥善处理三对关系，推进市域社会治理实践

1.顶层设计与基层创新的关系。顶层设计为基层创新指明方向、创造条件。“十四五”时期要更加注意市域社会治理的顶层设计，推动社会治理制度的系统集成，同时，又要以基层创新推动顶层设计不断更新发展。加强“顶层设计”应以深入实际调查研究为基础，鼓励基层加快实践探索。应选取一批基层治理有效制度和亮点做法，进行总结提炼并在全市推广应用，适时上升为在整个市域内适用的规范，形成更加完备、高效的市域社会治理现代化制度体系，全面提升市域社会治理效能。

2.整体治理与专项突破的关系。推进市域治理现代化，要加强整体规划，健全市域各领域、各层面、各环节社会治理工作机制，发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，构建齐抓共管、协同推进的治理格局。同时，要以解决突出问题为导向，驱动基层社会治理创新。聚焦社会变迁与城乡社会转型中的突出问题，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。聚焦市域社会治理中的薄弱地带，着力补齐短板，完善制度体系，最大限度发挥治理效能。

3.常态治理与非常态治理的关系。要推进现代科技与城市平安建设、重大突发公共事件应对的深度融合，加快建设市域社会风险防御体系，提升风险危机的预测预判与处置能力。从应急预案、物资储备、信息发布、工作联动、社区防控等方面，完善市域社会应急治理体系[8]。明确非常态应急治理的启动程序，实现快速反应、快速处置，防止风险扩散，最大程度减少损害。