内蒙古农牧交错带重点区域节水农业发展对策研究

李 俊 陈小明 赵福静

（1.集宁师范学院，内蒙古 乌兰察布 012000；2.乌兰察布市社会科学联合会，内蒙古 乌兰察布 012000）

党的十八大以来，习近平总书记对保障国家粮食安全、保障国家水安全做出了一系列重要论述，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略①和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的用水治水方针②，为解决好新时代粮食安全、水安全提供了科学指南和根本遵循。随着黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略的实施，内蒙古“十四五”规划全面制定，抓好落实水资源节约集约利用，全面实施深度节水控水行动，成为当前时期面临的主要任务之一。2020年6月9日，习近平总书记在宁夏考察时提出“农业要节水化”，研究习近平总书记提出的这个命题，结合习近平总书记近年来对内蒙古生态安全和高质量发展做出的一系列重要讲话和重要指示批示精神，推进农业节水是确保粮食安全和水资源可持续利用的必然选择，也是贯彻新发展理念、推进农业供给侧结构性改革的重要举措。“十四五”时期，内蒙古要建设国家农畜产品生产基地，农业发展既要保障国家粮食生产安全，又要节约集约高效利用水资源、加强高效节水农业生产，必须拓展农牧交错带农业生产空间，加快走农业节水化之路。

一、加强农牧交错带重点区域节水农业生产的必要性

内蒙古农牧交错带属于农牧业并存过渡的生态脆弱地带，是内蒙古农牧业生产较为集中的地区，也是我国北方农牧交错带的重要组成部分。2016年11月，农业部印发《关于北方农牧交错带农业结构调整的指导意见》（农计发〔2016〕96号），文件中明确列出内蒙古农牧交错带5个盟市的29个重点农业生产旗县，见表1。

表1 内蒙古农牧交错带重点区域范围

但长期以来，该区域农业生产现代化水平较低、水资源开发过度、节水农业投入有限，生态安全受到威胁，发展不可持续的问题越来越突出。如何立足全区水资源实际、找寻农业高效节水的最优路径、保障国家粮食安全，是内蒙古农牧交错带重点区域农业发展的关键。

（一）新形势下国家粮食安全对内蒙古提出新要求

国际市场的不确定性给我国粮食安全提出新警示。随着新冠肺炎疫情的蔓延和国际政治经济形势的变化，一些国家对部分粮油或农资实行不同限度的出口管制，加之全球气候变暖、极端天气频现，造成包括我国在内的部分地区农作物减产，我国粮食安全受到影响。目前来看，我国对水稻、玉米、小麦三大主粮和主要肉类的安全保障水平较高，食用植物油、大豆的自给率较低，分别为1/3和不到17%；而农业供给体系中的蛋白饲料原料供给自给率不到20%，短板最为突出；进口粮大约占我国粮食产量的1/4，食物自给率从2000年的93.6%降至2020年的65.8%，粮食的对外依存度达17%。［1］长期来看，在国内粮食生产区域格局上，未来北粮南运的形势将延续，但华北、东北等粮食主产区因水资源过度开发、地下水超采严重，区域性供水矛盾将进一步加剧，农业用水的压力持续增加，粮食生产增长空间有限。

建设国家农畜产品生产基地的发展定位对内蒙古提出新要求。长期以来，内蒙古把粮食生产作为一项重要任务，坚持把水利作为农业命脉来抓，持续加大投入力度和工作力度，现已成为全国粮食增产最高的省份。作为全国13个粮食主产区和6个国家重要粮食净调出省区之一，内蒙古是公认的优质小麦、大米、玉米、土豆、杂粮和油料黄金生产带，是国家重要的粮食生产基地，粮食总产量连年稳定在700亿斤以上，2021年粮食生产实现“十八连丰”，跃居全国粮食产量第6位，粮食增产占全国增量的13.18%，增量居全国第4位，粮食贡献量达400亿斤。［2］内蒙古在建设国家农畜产品生产基地、保障国家粮食安全中具有重要地位。新形势下国家粮食安全对内蒙古提出新要求，要建设国家农畜产品生产基地，就需内蒙古在稳固传统粮食产区生产能力的同时，大力挖掘、提升农牧交错带重点区域农业生产潜力，为国家粮食安全生产作出更多贡献。

（二）水资源成为内蒙古农业增产增效的最大制约

水资源是支撑农业发展最重要的物质和环境基础，内蒙古水资源现状不容乐观。一方面，内蒙古地区水资源禀赋条件差、总体紧缺且时空分布不均，年降水量在400毫米以下，干旱、半干旱区面积占81%，耕地亩均水资源占有量约占全国平均水平的1/4。另一方面，全区水资源开发利用过度，受气候变化影响，近10年来，内蒙古地下水资源总量减少了近7%，但供水量却增长了40%左右，地下水超采问题十分突出，部分盟市地表水和地下水出现不同程度的超载。此外，随着用水总量刚性约束趋紧，资源型缺水与工程型缺水并存，且水资源利用效率低，用水结构亟须调整。水资源条件和气候因素对北方农业发展有着巨大影响，农业生产是全区用水大户，2020年全区农业用水量占总用水量的72%，高于全国62.1%的用水占比。③干旱缺水和低效用水成为制约全区农业可持续发展的主要因素，相关研究表明，每年全国因干旱导致的粮食损失近190亿公斤，约占2019年粮食总产量的3%。④未来黄河流域中游气候向暖干化方向发展，北方呈现干旱趋势，春旱和夏旱频率增加，水资源供需矛盾会进一步加剧，影响范围广泛。

拓展节水农业增产增效新空间是破解水资源制约全区农业生产的有效途径。目前来看，全区粮食供求和水资源供需总体上处于“紧平衡”状态，农业用水存在结构性、区域性矛盾，粮食安全的基础仍不稳固。一方面，水资源短缺威胁到灌溉农业的有效灌溉量，从而影响粮食产量和粮食安全；另一方面，粮食生产消耗大量的水，由于水资源利用效率低下，在耗水的同时造成水资源紧缺，而北粮南运又进一步增加了内蒙古缺水地区的压力。在河套灌区、土默川平原和西辽河平原等传统的粮食重点产区，水资源开发过度，农田灌溉用水利用率低于全国平均水平，耕地灌溉面积可拓展的空间有限，粮食产量已经在高位，亟须节约集约利用水资源并拓展新的节水农业生产空间。“十四五”末，规划全区农业用水相较2019年减少约10亿立方米［3］，这给国家重要农畜产品生产基地建设提出严峻挑战。

（三）水资源节约集约利用是未来农业发展的必然选择

水资源现状要求农业生产必须走节约集约高效利用的道路。农业用水效率偏低，与内蒙古亟须节水的要求还有较大差距，水情与区情特点决定了我们必须牢固树立量水而行、节约集约利用水资源的理念，而依靠增加农业用水总量、扩大灌溉面积来保障农业生产的传统发展模式，不可持续。科学调整种植结构，合理确定粮食生产目标，以水定粮，大力发展旱作农业，在水资源短缺尤其是地下水超载地区，绝不能再走“以水换粮”的老路。内蒙古应该进一步挖掘农业用水潜力，节约集约利用水资源，提高农业用水效率，开展农业用水改革，使全区农业发展逐步形成与水资源承载能力相适应的可持续发展格局，这对于农业高质量发展、保障粮食生产安全、推动农业绿色发展都具有现实和长远意义。

节约集约高效利用水资源是未来农业发展的必然选择。“十四五”时期末，全区万元GDP用水量较2020年下降16%，农田灌溉水有效利用系数达到0.57以上［3］，农业用水总量呈现逐步减少的趋势。据测算，全区每年调出商品粮200亿公斤，相当于调出水量70亿立方米以上。按照《内蒙古自治区“十四五”水安全保障规划》，到2025年，全区配置水量较2019年减少5.98亿立方米，退减不合理用水11.20亿立方米，仍超用水量18.28亿立方米，而农业用水相较2019年将减少约10亿立方米。因此，强化农业生产节约用水、推进水资源的节约集约高效利用、开拓农牧交错带重点区域农业生产新空间、走节水增产的发展道路，是内蒙古未来粮食产量持续增长的关键所在，也是内蒙古实施国家发展战略、建设国家农畜产品生产基地的必然选择。

（四）农牧交错带重点区域生产条件要求农业节水化

发展节水农业是内蒙古农牧交错带重点区域生产条件的内在要求。内蒙古农牧交错带地域广阔、东西跨度大，气候和土壤条件差别较大。

作为典型的水资源缺乏地区，这一区域农田基础设施薄弱，耕地立地条件较差，山地、坡地面积大，灌溉排水设施和田间雨水集蓄设施等基础建设不足，耕地保水保肥、抗旱能力较差。受资金、政策等因素制约，尽管农牧交错带重点区域有面积可观的耕地，但高效节水灌溉发展力度不足，农业生产长期在高耗水、低产低效水平上运行，农业现代化建设滞后。特别是近年来在用水量连年激增的情况下，地表水资源大幅度减少，缺水导致农业生态系统十分脆弱，一些水资源短缺的地区还采用粗放的灌溉方式，无序开采地下水，部分地区形成“漏斗区”。加之水价低廉、农民主动节水意识差，加剧了区域的水危机，草场退化、土壤沙化、土地盐碱化等生态问题严重危及区域经济、社会、生态的可持续发展。

发展节水农业也是国家所积极倡导的绿色农业发展方式。农牧交错带重点区域农业灌溉主要依靠地下水，而水资源缺乏又是内蒙古农牧交错带重点区域农业生产的最大问题。因此，亟须从制度层面加以规范和引导农业生产用水，有必要从农业节水视角关注区域农业可持续发展的路径、模式与布局问题，从根本上保护好地下水资源，在有限水资源支撑下实现区域经济、社会、生态的全面可持续发展，走好以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。加强内蒙古农牧交错带重点区域节水农业发展，既能有效缓解水资源供需矛盾，又能大幅提高化肥农药的利用效益；既是发展现代农业的现实需要，也是保障粮食安全的战略举措。

二、拓展农牧交错带重点区域节水农业生产的可行性

位处赤峰市、锡林郭勒盟、乌兰察布市、呼和浩特市和包头市的部分旗县是2016年农业农村部划定的内蒙古农牧交错带重点区域，也是玉米、杂粮、马铃薯等粮食重要产区。全区耕地面积926.67万公顷（1.39亿亩）［2］，农牧交错带重点区域耕地面积161.67万公顷（2 425万亩），约占全区的17%，而近三年来的粮食产量约占全区的20%，见表2。⑤推进内蒙古农牧交错带重点区域粮食生产，必须走农业节水化之路，这对保障全区粮食生产安全起到了重要作用。

表2 内蒙古农牧交错带29个重点地区2019-2021年粮食产量

（一）政策与决策支撑绿色节水农业全面发展

国家层面上，《农业部关于推进节水农业发展的意见》《国家农业节水纲要（2012—2020年）》《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》先后出台；自治区层面上，近年来先后印发《农业高质量发展三年行动方案（2020年—2022年）》《内蒙古自治区节水行动实施方案》等指导性文件，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》印发并实施。内蒙古自治区“十四五”规划纲要提出要大力发展高效节水农业，各盟市加强政策引导，出台推进节水农业发展措施。特别是2020年习近平总书记在宁夏考察调研的时候提出“农业要节水化”，为进一步挖掘农业用水潜力、提高农业用水效率、开展农业用水改革提供了决策依据。

（二）“十三五”时期节水农业基础得到夯实

水资源节约集约利用效率逐步提升，大中型灌区续建配套与节水改造建设成效显著，平均灌溉水利用系数不断提高，地下水管理与保护取得实效，水利建设投资稳中有增。高标准农田建设成效显著，以政府投资为引导，加大了节水农业的投资力度和建设规模，农田基础设施和农业生产条件明显改善，农田抗灾能力和农业综合生产能力明显提高。

（三）农牧交错带农业节水化生产空间潜力巨大

内蒙古农牧交错带干旱少雨，非常适合种植旱作物，是全区杂粮、马铃薯、玉米等粮食的重要产区，有良好的耕地和适种条件。未来农牧交错带重点区域粮食生产农业节约用水可挖掘潜力巨大，特别是灌溉水利用系数与先进国家的0.7-0.8和我国先进地区的0.57相比，有较大提升空间，可以为全区粮食生产提供新的发展空间，为保障国家粮食安全提供更加坚实的支撑，贡献内蒙古力量。

（四）科技进步为节水农业发展提供了支撑

近年来，因地制宜开展多种形式的技术探索，喷灌补灌、浅埋滴灌、膜下滴灌、高垄滴灌、集雨补灌、井黄双灌等高效节水、水肥一体化技术模式在不同水资源区域广泛应用，推广科学的农艺方法和管理技术，重点在品种、结构、农艺、设施、机制等方面开展节水应用。未来节水技术的进步空间巨大，信息技术支撑节水应用服务体系日益完善，农业生产智慧化节水用水建设全面推进，物联网技术与农业领域应用结合，科学技术创新是农业高效节约集约用水现代化的必由之路。

（五）旱作农业发展为农业节水化积累了经验

内蒙古农牧交错带旱作农业在耐旱作物引进、良种繁育、节水技术推广等方面的发展，为农业节水化提供了科学发展的基础。如地处内蒙古自治区中部的乌兰察布市，面对降水量小、蒸发量大、水资源短缺的实际情况，通过长期摸索，不断调整种植结构，马铃薯、玉米、燕麦、藜麦、莜麦和杂粮杂豆的种植已成规模，逐步走上以装备节水设施为重点的现代农业发展道路，特别是通过大型喷灌由主导到逐步退出实现有效节水、推广地膜覆盖技术抗旱节水、推行软管微喷技术节水增效、推广膜下滴灌技术节水增效、推广机械化地下渗灌节水，因地制宜实现农业用水节约利用，走节水化道路。

三、促进内蒙古农牧交错带重点区域节水农业发展的建议

党的十八大以来，农业绿色发展成为生态文明建设的重要组成。保障国家粮食安全，实现节水化农业生产绿色化，要重视内蒙古农牧交错带重点区域29个旗县的农业生产，逐步优化作物种植结构，增加节水灌溉面积，降低农业用水总量，提高农业用水效率，加快推进农业绿色发展。

（一）加强对农业节水化的认识和研究

什么是农业节水化？中国工程院院士康绍忠在2020年10月10日第二届中国节水论坛上提出，水资源要与农业生产多要素协同，要从田间到水源多过程进行节水调控，实现整个链条水资源利用效率的提升。农业节水化就是在传统农业节水基础上，与多种技术交叉融合，通过管理机制的创新来实现农业节水基层化、模式化、集约化、规模化和产业化。推进农牧交错带重点区域节水农业发展，需要掌握内蒙古的实际情况，进一步加强对农业节水化的研究，制定节水化措施，完善节水技术、机制和政策。

一要由宏观政策推动向实施节水化绿色农业行动转变。加快节水化农业绿色发展政策的理论研究和创新，突破制约内蒙古农牧交错带重点区域农业绿色发展的水资源瓶颈和政策障碍，把绿色发展理论应用于节水农业生产实践，提升节水农业发展的信息化水平，完善以绿色、生态为导向的投入补贴制度，发挥市场配置资源的决定性作用，推动节水化农业走上良性可持续运行的轨道。

二要由政府主导节水项目向农业节水企业化运作转变。农业节水是一项政府主导的专业性、系统性很强的大工程，应当在后期运营、监管等方面吸引更多企业专门从事这项工作。节水企业拥有专业团队和精细化管理，是节水技术创新与应用的主要推动者。这方面，可借鉴大禹节水集团在新疆、宁夏等多个省区的智慧水利建设经验，真正实现内蒙古农牧交错带水资源的节约保护和优化配置。

三要大力推进节水化农业绿色发展。农业节水是实现农业绿色发展的重要保障，对于保障国家粮食安全意义重大，对于农业高质量发展和乡村振兴战略实施都具有长远意义。农业节水化对未来提升粮食产能有很大潜力。据中国工程院重大咨询项目预测，在充分考虑现有节水技术的前提下，未来我国节水量大约在350亿立方米左右，若再用于粮食生产，可增产粮食约6 800万吨。⑥因此，在保障粮食重点生产地区节水增效的基础上，要认识农业节水化、推进农业节水化，加快调整农牧交错带农业生产政策，实现农业绿色发展。

（二）大力提升农牧交错带农业生产用水效率

内蒙古要坚持以水定地、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，进一步分解落实区域农业用水总量控制和定额管理指标，优化农业生产布局，调整农业种植结构，压减高耗水作物面积，鼓励种植耗水少、附加值高的农作物，确立起与区域水资源承载能力相适应的农业产业结构。

一要完善农业节水工程和技术措施体系，重视水源和中间输水环节，疏通田间“毛细血管”，强化工程节水措施，重视农艺节水、管理节水等技术，实施灌区节水改造，因地制宜选择节水方式，推广生物和农艺节水新技术，实现水肥一体化，提高农业生产用水效率。

二要健全农业节水工程管护机制，创新管理体制机制，落实节水工程管护主体，因地制宜采取多种方式实施有效管护，让农业节水工程设施“多方建、有人管、费能收、坏能修”，保证节水工程持续发挥效益。

三要建立以企业为主体的农业节水服务体系，加大改革力度，创新制度设计，加强政策扶持和资金支持，培育现代节水服务企业，完善售后服务体系。

（三）加快补齐农业节水化制度短板

内蒙古要补齐中部农牧交错带重点区域农业节水短板，需要进一步加强统筹规划，坚持综合施策，从注重工程建设向更加重视制度建设转变，多层次、多方面加大推进力度；按照内蒙古农业“十四五”发展规划，在保障粮食重点生产地区节水增效的基础上，加快调整农牧交错带重点区域农业生产政策，提高节水农业生产效率。

一要建立健全农业节水化的管理体制机制，实行农业节水化各级行政首长责任制，从制度上强化各级政府对农业节水化的重视。

二要探索农业节水化发展基金的运行，加大企业和社会资本的投资力度，调动农民节水投入的积极性，形成农业节水化投资保障机制。

三要深度打造农业节水利益共同体，加强农牧交错带重点区域农业节水化实验区建设，探索基层农业节水管理新路子。

（四）增强农业节水科技支撑力

内蒙古应加强先进节水技术和装备的应用推广，把信息技术应用到农业节水管理，制定科学的灌溉计划，实行精细灌溉，集约利用水资源，提高农田灌溉水的有效利用率。

一要用科技支撑农业节水化，做好农牧交错带农业节水规划，借助科技的力量让农业更加智慧。建立和推广农业决策平台在农牧交错带重点区域的应用，整合分析不同来源的数据，帮助农牧交错带的生产企业、农民评估和管控风险，提高农作物种植信息化管理水平，让科学技术助力传统农业节水化转型。

二要形成全社会支持农业节水化科技创新引导氛围。政府、企业、高校、院所和用户要密切结合，研发农业节约用水的关键技术和设备，围绕培育抗旱节水作物新品种建立科学化标准化种植体系，打造内蒙古地区具有竞争力的高科技节水企业。

三要增强科技创新，实现精准节水。有关部门应在研究农业节水灌溉技术的基础上，将高新技术、新材料、新设备与传统农业节水技术相结合，提高农业节水灌溉技术和设备的科技含量，使节水灌溉技术朝着自动化、精细化、集成化、标准化的方向快速发展，依靠生物技术、信息技术、新材料技术，实现节水技术与产品集成化和智能化。

（五）充分运用市场手段激发农业节水内生动力

由于农业比较效益低、农民收入非农化比重高、农业水价偏低、节水投入大，因而各类主体参与农业节水的积极性不高、动力不足，这就需要政府在水价、水权、水市场等领域深化改革，激发节水内生动力。

一要持续推动水权流转。加快推进农业初始用水权分配，探索建立农业节水回购制度，在有条件的地区，通过市场机制实现灌溉节约水资源在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转。

二要深化农业水价改革。围绕农业水价综合改革，科学制定农业用水价格，推进农业灌溉定额内实行优惠水价、超定额累进加价制度，加快建立健全农业用水精准补贴和节水奖励机制，充分发挥价格杠杆作用，激发农业经营主体节水内生动力。

三要坚定依靠市场机制促进节水。充分发挥市场机制作用，进一步创新投融资机制，激励和引导社会资本参与节水、供水项目的建设运营，稳妥推进水权确权，探索不同形式的水权交易，培育发展水市场，促进水资源从低效益领域向高效益领域转变。

四要大力发展新型农业节水主体。大力培育发展农民用水户协会、农民合作社、龙头企业等新型生产经营主体，提高土地规模化、集约化经营水平。创新农业节水投融资体制，通过税收优惠、政府与社会资本合作等方式，鼓励和引导社会资本参与节水灌溉工程建设和运行管理，围绕农业中的种植业形成标准化的种植体系。

（六）因地制宜发展旱作农业

以绿色发展引领乡村振兴是今后我国农业现代化的重要任务。旱作农业在农牧交错带重点区域的发展，涉及政策、资金、农业水价综合改革和高效节水技术的应用，是关系推进全区农业结构性节约用水、实现农业绿色发展的重要举措，应引起高度重视。

一要解决发展旱作农业的关键性障碍。从内蒙古农牧交错带重点区域农业发展的长远战略出发，制定符合实际的旱作农业建设规划和分年度实施方案，建立健全地方性法规保障体系，使旱作农业建设走上法制化轨道。依靠科技进步解决旱作农业发展中的关键问题，提高旱作农业科研、生产单位的技术攻关能力，加强旱作农业新技术的开发利用，在抗旱品种选育、新型节水设施研制等领域有所创新。建立政府、企业和社会多渠道投入机制，加大旱作农业生产基础设施和科研经费的投入。

二要创新抗旱农作物品种的引进与推广路径。根据农牧交错带自然气候特点和农业生产实际，适当调整旱地作物种植结构，由目前的粮薯作物为主逐渐改为粮草作物轮作种植，增加饲草料作物种植。由以种植业为主改为种植业和养殖业相结合的以农促牧、农牧结合型种养结构，大力引进和推广抗旱耐旱、生育期耗水少的作物及优良品种。加强不同生态区优势作物抗旱、抗逆及功能性种质资源创新，选育马铃薯、燕麦、玉米等作物抗旱节水新品种，加强旱作良种繁育，丰富有机旱作农业品种结构。

三要健全旱作农业技术服务和信息服务体系。有计划地培养专业技术人才，加强旱作节水农业科技成果转化，提高生产一线技术推广人员的专业素质，发挥农技推广机构的主导作用。健全旱作农业区信息服务网络，应用移动互联网技术，促进农业生产服务便利化，引导农民根据市场变化科学种植，避免生产的盲目性。

四要大力推进旱作农业产业化发展。延长旱作农业产业链，培育旱作农业产业化新机制，兼顾生态环境保护与资源高效利用。建立资源回收再利用体系，开展废旧地膜、滴管回收利用，加大农业面源污染治理，推进生态环境保护，实现农业绿色发展。

[注释]

①2014年1月2日，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号），明确提出实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。

②2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就我国水安全问题发表了重要讲话，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路。

③文中数据来源于《2021年内蒙古自治区水资源公报》和2021年度《中国水资源公报》。

④2020年10月10日第二届节水论坛，中国农业绿色发展研究会理事长、农业农村部原党组副书记、副部长余欣荣致辞中提及相关数据。

⑤经查阅内蒙古自治区人民政府网站，根据《内蒙古自治区2020年国民经济和社会发展统计公报》《内蒙古自治区2021年国民经济和社会发展统计公报》计算得出农牧交错带29个重点地区2019—2021年粮食产量的相关数据。

⑥2020年10月10日第二届节水论坛，中国工程院农业学部常委会主任、中国农业节水和农村供水技术协会会长康绍忠发言中提及相关数据。