发展规划评估的范式特征与流程架构研究

张 兴，周怀龙，郭琳琳

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

规划是经济社会发展的重要组成部分，规划评估是发展规划编制实施过程的关键环节。规划评估可分为规划实施后评估和规划实施过程评估，本文主要侧重于规划后评估研究，以发展规划为根本遵循，考量规划目标任务的实施效果，对按期完成规划部署、提高规划实效具有至关重要作用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，就建立健全规划实施监测评估、政策保障、考核监督机制等方面作出诸多新的部署和安排。在新发展阶段持续深入改革的背景下，随着规划管理机制的完善，对规划评估的需求将会更强劲和更重要。规划实施与评估机制是规划管理的有机统一体，建立与新时期发展相适应、相协调的评估体系，架构相适配的规划评估运行程序和流程，关系到新发展趋势下规划评估规范流程的架构和评估机制的构建。

1 我国发展规划评估历程概述

1.1 规划评估的早期起步阶段（1953—2000年）

评估，作为一项政府工作，规划评估开展的初期，仅为每年向全国人民代表大会报告五年中的计划执行情况。1953年1月，我国开始执行发展国民经济第一个五年计划，从形式上讲，此阶段还没有真正意义上的“发展规划”称谓，而是发展计划。相对而言，最初发展计划执行评价曾以“规划检讨”的形式出现，跟踪监测发展计划执行中的问题，并未冠以“规划评估”之名。此时的检查方法较为粗略，但尝试性地对计划执行情况进行评价，开启了早期公共政策执行评估的起点。21世纪初，规划实施后评估工作已在我国的部分城市着手进行探索实践，当时规划评估工作侧重规划修编或修改前的专题调研，多源于对规划有效性质疑的回应，评估相对简化，没有作为规划实施的必备程序[1]。此时针对规划实施尚未建立经常性稳定的评估机制，中长期计划仅能根据普遍存在的社会现象或呈现出的社会问题判断规划的有效性和适应性，计划工作往往集中于规划编制本身，规划实施缺乏必要的规划评估与反馈调整[2]，计划实施效果大打折扣。

1.2 规划评估的探索建立阶段（2001—2010年）

“十五”时期我国尝试性地开展了计划纲要执行情况的中期评估工作，在“十五”计划开展的中期评估实践的基础上，2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把五年“计划”改为五年“规划”，实现了从计划到规划的转变。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》专门就建立规划评估调整机制作出原则性规定，文件正式提出要建立并实行规划评估制度，以一个新的起点开启了发展规划评估的先例[3]。2006年8月，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》提出在规划实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议，从法律定位上明确了开展中期评估的具体政策要求。2007年5月，《国家级专项规划管理暂行办法》明确了编制部门对国家级专项规划实施过程加强跟踪监测与适时评估。此阶段是从早期尝试探索到评估制度逐步确立的进程，开始在其他行业领域的规划编制实施中进行有益的探索，为发展规划评估制度的建立提供了实践路径和理论基础。2008年3月，中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）采取自我内部评估和社会外部独立第三方评估相结合的两种模式，各部委主要对本部门“十一五”专项规划实施情况进行评估，全国各地对本级政府的“十一五”规划实施情况进行评估[4]，并委托第三方机构对《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》实施中期情况作出评估，评估成为规划实施不可缺少的一部分，已取得基本的共识。

1.3 规划实施评估的持续发展阶段（2011—2015年）

“十二五”时期，我国加强对发展规划实施后的跟踪监测评估工作，要求有关部门做好相关领域的规划实施情况的评估，强化规范实施评估，作出了完善监测评估制度、加强监测评估能力建设等事项，规划评估工作向着持续稳定的机制迈进，各类规划评估实践也在如火如荼地深入推进当中。基于以往实践经验，2013年6月，国家发展改革委启动了国家“十二五”规划实施总体情况评估工作，将规划的届满评估或监测正式纳入中长期发展规划体系[5]。2015年5月，国家发展改革委下发“十二五”规划（纲要）实施情况总结评估文件，组织各部委、地方政府开展了“十二五”规划纲要实施总结自查和自评，摸清实施现状、识别问题、认清发展方向，完成了发展规划总结评估工作，为“十三五”规划编制和实施思路打下基础。随着规划治理新理念的逐步深化，规划评估工作稳妥开展，推进了新时期规划管理工作发展方向，且发挥的作用也越来越受到重视。

1.4 规划实施评估的纵深推进阶段（2016年至今）

国家层面对规划治理体系的顶层设计逐步完善，2016年10月，《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》指出“建立年度监测评估机制”“完善中期评估和总结评估机制”等，在中期和总结评估的基础上增加了过程性的年度监测评估，规划实施常规性年度监测评估机制形成。同时国家层面的一些重大改革方案或政策举措，大多采取委托第三方机构对有关决策部署落实情况进行事中、事后的评估，例行督查中对政策落实情况引入评估机制，制定相关政策方案推进和指导评估工作，促进规划评估落到实处。“十三五”以来国家发展改革委先后组织开展了各年度规划实施的年度评估、中期评估和总结评估工作，经过对发展规划评估长期的实践探索，我国大致建立了“年度监测评估+中期评估+总结评估”相结合的规划评估体系[6]。近年来，围绕规划发展大局不断扩展监测评估领域，评估工作的内容和范围正逐步向多样化、多层次拓展[7]，将规划实施年度评估范围扩展到重点专项规划、区域规划等领域，适时开展专项规划评估工作。

2 发展规划评估依循的主要特征

为了提高规划管理能力和绩效，建立起有效的规划实施监督机制，规划评估有助于提升规划实施的质量[8]。目前规划评估中更多采用以任务为导向、以结果为导向、以应用为导向原则，运用特定的指标、设定的标准方法，对规划不同时段目标任务实施状况进行客观描述，综合评判给出规划实施结果。通常发展规划评估依循的主要特征是：

（1）注重目标考核为主。若规划目标任务分解合理，秉持以规划事实依据和目标为导向，当分解到每个部门的规划目标按时完成，规划实施的总体组织目标就达成。实际上，将规划评估看成一种测量工具，也是对规划政策目标的控制方式。

（2）量化指标为主。评估定量化指标（硬指标）和定性化指标（软指标），定量化指标把统计数据作为主要评估信息，用数理化方式求得评估结果，尽可能量化并建立定量指标是规划评估的发展趋势。定性化指标更多是评估主体对评估对象指标进行主观的分析和判断（例如，完成、较好完成、进展顺利、相对滞后、未完成等）。

（3）强化客观评价。按照国家赋予各职能部门的职责，考查规划编制和实施策略是否可行，不能仅由执行者自身评判规划的好坏，需要由相应评估主体对规划实施情况及社会效果作判定；规划实施最终与规划设定目标的契合性，不能由规划管理部门自身裁定，而是由规划服务对象和公众的价值判断。

（4）侧重成效服务。依照规划部署要求，设计的规划评估体系中，对规划文本的指导思想和原则、约束（预期）指标、保障机制和运行程序均需要着重考虑，并结合各部门管理的基本职能和自身行业特点作出相应评价，如从规划编制、目标设计、任务部署、工程安排、改革推进等方面展开分析研究。

（5）注重效应评估。规划实施具有不可逆性和外部效应，规划一旦付诸实施就不可随意更改。如果规划编制恰当，与经济社会发展相适应，规划实施就能够促进经济社会发展整体质量的提升；反之，若规划编制不尽科学合理，在规划编制与实际实施中出现脱节问题，外部效应的影响就会放大。因此，评估尽可能对规划实施的经济、社会、民生、生态等要素进行多元素的评价，全面客观反映规划指导推进经济社会发展的实践工作。

3 发展规划评估流程

3.1 规范化的评估流程

规划评估流程的系统规范化是提升评估效力和作用的重要条件。近年来，按照国家总体发展战略和基本的国策精神，规划评估工作更趋向委托相对独立的第三方评估机构[9]，开展对发展规划纲要的目标任务等事项执行情况的全周期评估（图1）。规划评估过程中评估主体遵循一定的评估原则、标准和程序，运用科学、合理、可行的评估方法，采用相应的评估准则、方法与步骤，通过深化评估目标任务，特别是评估目的和对象，有针对性地制定评估方案，圈定评估内容和工作重点、明确评估依据、选择适宜的评估方法、组建规划评估队伍、制定规划评估进度计划等评估活动顺序。通过自查自评和实地监测调研获取切实的数据和信息，借助于对自评报告的深入分析与处理信息，撰写综合评估报告，与此同时，对各部门规划实施取得的成效、主要经验做法、存在困难和问题进行总结，形成可信度高、独立性及公正性的观点、结论和建议。

图1 规划实施的全流程评估

3.2 规划评估流程模型的构建

从科学、简明、实用的角度，全面优化评估流程设计，从认知上架构一套基本的规划评估流程，即规划实施评估流程的一般框架，通常按规划评估步骤大致可分为：评估前期准备、评估组织和专题分析、综合评估结果应用与反馈三个阶段。其中评估前期准备分为明晰目的和要求、确定评估主体和对象等；评估组织和专题分析可分收集评估信息和资料、建立评估指标体系等；评估结果应用与反馈可分为撰写综合评估报告、评估结果审议等。具体评估流程可细化为“十二步”，综合起来，统称为规划实施评估的“三阶十二步”法（图2）。评估前期准备是评估程序的第一步，重点对规划评估工作的任务、组织模式等作出总体部署和安排，避免评估工作的盲目性。评估机构在接受规划评估任务后，需要明确评估目的、掌握评估需求，开展评估前进行周密准备，主要包括评估工作手册、评估报告提纲、评估联络人，以及与委托部门前期沟通协调等，确保规划实施评估按时顺利开展。评估组织和专题分析阶段以制定下发评估方案为标志，注重调查和分析，凭借点上的实地调研来佐证面上的统计结果、开展区域规划实施对比分析，去粗取精，掌握地方各地整体的规划实施现状，形成规划评估初步结论。评估结果应用与反馈阶段关键在于综合分析，形成评估报告，反馈给规划实施单位，向社会公布评估结果，重视社会影响评价。

图2 规划评估流程的“三阶十二步”模型

4 规划评估程序的制定

规划评估往往不同规划实施阶段可能评估内容不尽相同，评估程序上大致根据每阶段评估任务作出相应安排。评估业务流程筹划稳妥后，通常需要着手拟定规划评估实施方案、规划评估采集信息、综合分析评估内容、评估结果应用与反馈等实操性的程序，以更好地及时适应规划评估的要求。

4.1 制定规划评估实施方案

评估实施方案是指导评估工作的技术路线。在前期调查研究的基础上，制定规划评估方案，紧密围绕评估目的、任务和宗旨，根据评估要求设计相关调查事项，确定当次（期）规划评估的内容。如“十三五”规划评估实践中立足于事中、事后监督实施进展，规划实施全周期内的年度评估和中期评估，均以国家正式规划评估文件下发为起点，拟订的实施方案与国家“十三五”规划实施评估提出的重点内容相衔接，如主要指标、重点任务、重大工程等进展情况的评估。规划评估方案关键在于传达评估框架思路、工作原则及时间安排，具体包括评估目标、评估原则、调查对象、组织方式、工作安排、时间进度及其他事项等。在实施方案中涵盖的领域或行业相应评估内容，整体体现了重要目标指标、重点任务和重大工程等，以及局部透析规划实施进度的特点与难点。

4.2 规划评估信息采集与获取

信息获取多倾向于部门上报和实际工作的收集，包括：①协调规划编制实施部门，从信息化平台收集规划重点要素的年报数据，收集现有的规划实施集成数据；②运用计算机技术和互联网网络管理等手段，搜集各省（自治区、直辖市）电子化政府（e-government）公开的规划实施要素，包括主要目标、重点任务和重大项目等自评总结报告；③现场考察并辅以“线上+线下”调查问卷、研讨交流、利益攸关方的座谈会等多途径证据收集；④其他实施成效共性问题及相应的意见建议等。经过对已收集到的各种分散资料进行筛选、甄别、校正、录入、分类和汇编，利用计算机应用系统对数据进行加工处理，完成对数据的核查与分析。对于主要目标指标而言，数据处理结果可通过编制形成的各类图表予以表示，提高数据可视化，使评估结论直观明了。同时以准确、全面性为原则，充分对评估指标体系涉及的数据进行整理加工与分析，根据已确定的评估原则、方法和标准，计算基本的指标数值，然后根据相对数值变化，获取对规划发展趋势的认知。

4.3 规划实施要素的综合评估

综合评估是在专题资料信息分析处理的基础上，凝结综合评价和聚焦评估焦点，最终形成对规划实施整体态势的全面判断。其内容主要可从三个维度进行监测评价：其一，以结果为导向，对采集到的证据信息由具体专题到综合，全面对照规划目标任务，分析年度顺利完成情况或规划期进展、成效是否达标。其二，规划目标任务和工程项目产出的社会影响满意度和举措稳定性，也包括主要经验和做法、具体问题预警和及时诊断的建议。其三，在流程上采取多元化评估方式，既注重以大数据分析为主的主要目标指标分析，同时也通过案例解析和舆情分析等方法，对规划重点改革举措和先期新闻媒体的关注报导，开展点上调研，予以重点关注，荟萃分析，解剖问题，嵌入结论分析和判断中。

4.4 规划评估结果效用分析

评估结果运用是规划实施评估链条上的重要环节，发挥规划评估促管理、促发展的效果。首先，借助于评估结果“反馈效应”，推进和督促规划任务的执行者按时保质完成任务。通过组织部署、单位自评、实地调研等，从宏观进度上把握规划实施的实际进展和执行部门制度机制的建设情况，推动规划部署得以系统落地实施，将推进规划实施质量和效率摆在更如突出的位置。其次，强化规划实施现状问题分析和风险预警，及时掌握当前发展面临的困境和障碍，掌握未来变化趋势并提出有针对性的评估建议，为下一步规划实施机制调整和优化规划策略提供参考，提高规划的实施能力。与此同时，用好“反馈效应”，还可以掌握相关方对评估流程性工作反馈的相关建议，探索创新有益的评估模式和路径，进一步完善后续的评估机制，为滚动评估功能的发挥和评估工作更好地发展做好铺垫。

5 发展规划评估的趋势展望

规划评估流程与工作机制需要持续优化，当前在评估工作流程、健全评估机制、标准化建设、数据信息平台等方面有待探索与完善，以及时适应未来规划评估内在的强劲增长需求。

5.1 加强规划评估工作流程的动态优化

规划评估是一个由多阶段、多环节组成的连续滚动的过程。评估中对比规划目标任务的完成或实施不理想的状况，及时向规划执行方反馈实施中的风险隐患和困难，加强工作机制和流程的动态优化。就评估主体而言，应意识到规划评估是一个动态化的过程，规划实施开局之年、主要之年、关键之年、攻坚之年、收官之年的预期目标任务考量，既要了解规划目标任务达成的效果，也需发现规划实施中遇到的问题和原因，准确研判预期目标与实际结果，纵向和横向相结合反映规划实施的实际效果。切中要害，说明哪些环节和障碍制约预期目标的实现，以便适时修正目标方向、调整规划内容。针对规划全周期变化的环境及时调整优化工作流程，对某一目标任务进行持续的周期动态监测，及时地反馈监测结果，以更有效地指导规划评估工作。

5.2 建立健全规划评估机制

建立常态化经常性的规划实施评估机制，奔着解决规划主要目标任务执行的问题去、奔着规划五年终期目标和结果去，构建“规划研究→规划部署→任务布局→组织实施→规划评估”的有效衔接机制和工作措施。一是坚持系统观念，统筹推进，明确地方发展规划在实施或执行周期内进行必要的规划评估，建立自上而下的层级评估体系。二是建立反馈机制，用好评估成果，将评估成果及时反馈到各规划实施部门，强化规划评估对目标实现、任务完成、工程建设、改革推进等评估成果的应用，从制度上明确“评估—反馈—改进”规划实施机制，解决规划实施与规划内容脱节、重规划编制轻规划评估等问题。三是明晰规划实施主体的责任，将情况通报、量化考核奖惩等机制作为推进规划实施的重要抓手，增强规划实施的推进力，切实提高规划落实效力。

5.3 推动规划评估标准化建设

规划评估有赖于系列流程程序性的设置，评估判定标准是评估中的一项关键要素[10]。目前，我国规划评估仍处探索阶段，尚未建立起领域或行业内统一标准化、规范化的评估流程，充分保证评估的权威性及客观性，就需要推进评估标准化建设，使规划评估成为更具衡量作用的一把尺子。一方面，围绕明确评估应遵循的评估原则、技术方法、标准规范等内容进行筹划，构建适合领域和行业规划评估的理论和技术方法，进一步实现规划评估流程程序的规范化、标准化，增强规划评估流程的可行性，提高评估效能。另一方面，针对规划实施不同评估目标任务，科学处理预期的规划目标衡量和规划治理标准之间的关系，采取整体评价与重点评估相结合、过程管理分析与实质性判断相结合、定量化统计与定性化分析相统一的原则，做到既系统全面、又突出重点，既立足当前、又着眼长远，既科学严谨、又实事求是。

5.4 构建完善的规划评估数据信息系统

信息是评估的依托。强调用数据说话，运用大数据等现代信息技术手段对规划实施情况进行长期的跟踪监测，打造有数据支撑的大数据评价结果。一是建立规划评估大数据信息平台。建立与规划评估目标密切关联的关键指标、重点任务和重大项目实施进展的监测平台，监测规划实施进度、政策跟进、建设质量和投入预算等情况，不断丰富完善规划实施监测评估数据库。二是建立更加基础化的规划数据和资料管理制度。为确保数据规范统一，进一步明确采信标准和程序，明确各部门负责汇交目标任务达成的目录，加强规划实施数据跟踪的连续性，推进规划基础数据归集与共享。三是对规划数据信息采集和处理人员，加强必要的专业指导和培训，以提升评估结果的科学性与精准性，为发展规划评估提供有力的队伍保障。