推动澜湄国家命运共同体建设走深走实

文 周方冶 中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员

中国（昆明）南亚东南亚研究院泰国研究所名誉所长

澜湄合作六年以来，中国与泰国、老挝、柬埔寨、缅甸、越南五国遵循共商共建共享精神，深化睦邻友好，拓展务实合作，提升民众福祉，共抗疫情冲击，不仅为促进南南合作和落实联合国2030年可持续发展议程作出重要贡献，而且有力促进了面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体建设步伐。随着澜湄合作步入“金色五年”新阶段，如何在日趋复杂的外部环境下守正创新，进一步推动澜湄国家命运共同体建设走深走实，已成为澜湄合作各方所关切的重要议题。

澜湄合作步入全面发展的新阶段

2016年3月23日，“澜沧江—湄公河合作机制”首次领导人会议在中国海南省三亚市举行，中国国务院总理李克强同湄公河五国领导人共同出席，澜湄合作正式启动。与会六方一致同意共建澜湄国家命运共同体，并且确定了“3+5合作框架”，即以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大支柱，以互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业及减贫为五大优先领域。

2018年1月10日，第二次领导人会议在柬埔寨金边举行。与会六方一致同意形成“3+5+X合作框架”，从而在原有基础上，进一步拓展海关、卫生、青年等领域合作。澜湄合作开始从培育期朝着成长期迈进。

2020年8月24日，第三次领导人会议以视频方式举行。与会六方共同打造了水资源合作、澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接两大亮点，深化了可持续发展、公共卫生、民生等领域合作，为地区发展注入了新的源头活水。澜湄合作也从快速拓展期进入全面发展期。

作为首个由流域六国共同创建的新型次区域合作机制，澜湄合作在过去六年里，形成了“发展为先、务实高效、项目为本”的澜湄模式，展现了“天天有进展、年年上台阶”的澜湄速度，培育了“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化，贡献了区域治理的“澜湄方案”和“澜湄智慧”，从而为“金色五年”的全面发展新阶段提供了更多的可能性。

政治安全合作稳步推进。澜湄合作增进了次区域政治互信。六方共同建立了包括领导人会议、外长会、高官会、联合工作组会在内的多层次、宽领域合作架构。到2021年，澜湄合作已举行3次领导人会议、6次外长会、8次高官会和11次外交联合工作组会。各国外交部均成立澜湄合作国家秘书处或协调机构，各优先领域联合工作组也全部建立。政治互信为安全合作创造了有利条件，地区安全“守望相助”关系明显增强。

经济与可持续发展合作成果丰硕。澜湄合作推动次区域国家日益呈现共生共荣的发展态势。2020年以来国际贸易受新冠肺炎疫情严重冲击，而中国与湄公河国家贸易额却逆势上扬。2021年，中国与湄公河国家贸易额增至3980亿美元，同比增长23%，为促进区域繁荣振兴、增进各国民众福祉作出重要贡献。中国现已成为越南、柬埔寨、缅甸、泰国的最大贸易伙伴，老挝的第二大贸易伙伴。通过国际产能和装备制造合作专项贷款，以及援外优惠贷款、优惠出口买方信贷等，中国积极支持了柬埔寨暹粒新国际机场、老挝万象电网改造、越南永新燃煤电厂等40多个重大基建项目。同时，中国企业也积极参与西哈努克港经济特区、罗勇工业园区、赛色塔综合开发区建设。

社会人文合作日益密切。澜湄合作促进了各国间民心相通。2019年，中国与湄公河国家人员往来达到5000多万人次，每周定期航班近3000班次。澜湄合作正式启动后的五年间，累计有2万余名湄公河五国学生享受中国政府奖学金在华学习，澜湄职业教育培训基地在云南培训来华务工人员4万余名。澜湄合作专项基金支持开展了500多个惠民项目。此外，中国与湄公河国家还举行了形式灵活多样的文化交流活动，如澜湄合作媒体峰会、澜湄万里行中外媒体大型采访活动、澜湄国际电影周、澜湄电视周、澜湄旅游城市合作论坛、澜湄职业教育联盟论坛等，都得到各方积极响应，有力提升了“澜湄认同”。

共建澜湄国家命运共同体迎来新机遇

实践充分证明，澜湄合作的道路选择正确，发展目标深得本地区各国民众认可与支持，因此全面发展新阶段的成就可期。但也必须看到，澜湄地区整体发展水平较低，现有条件下“低垂果实”都已基本摘取，如果要在新阶段更上一层楼，就必须找到新增长点，形成新增长曲线。

当前澜湄合作面临的外部环境日趋复杂，可持续性发展面临的挑战与风险呈叠加之势。针对澜湄合作面临的新形势与新挑战，唯有在既有经验基础上守正创新，开拓新思路、筹谋新方法、出台新举措，方能“在危机中育先机、于变局中开新局”，切实把握深化澜湄合作的新机遇。

一是进一步激发中小城市参与澜湄合作积极性。湄公河次区域多边合作由来已久。澜湄合作虽然起步较晚，却在短时期内就发展成为次区域最具活力的合作机制，究其原因，最根本的就在于澜湄合作是以共建澜湄国家命运共同体为宗旨的“行动派”，从而有效激发了湄公河国家参与合作的积极性。不过，目前澜湄合作在湄公河国家根基并不厚，无论深度还是广度，都有进一步拓展空间，将会成为“金色五年”的新增长点。

如果从社会经济发展水平来看，湄公河次区域大体可分为三个圈层。外圈层是沿海或出海口的大城市，诸如缅甸仰光、泰国曼谷、柬埔寨金边、越南胡志明市等，国际化程度高，社会经济发达，并在各类多边合作机制的对接过程中最活跃，通常在经贸投资与社会文化交流过程中受益最明显；内圈层是湄公河沿岸的边远贫困农村，社会经济落后，但在多边合作中却备受重视，通常受益于环保与扶贫开发等民生项目；中间圈层是散布于内陆地区的中小城市，城市化程度较低，对外交往较少，社会经济发展受规模限制缺乏持续动力，青壮年与高素质人才流失严重，通常在多边合作中被忽视甚至无视。

澜湄合作在湄公河次区域的外圈层与内圈层都已扎根，并开始朝着纵深方向延伸，但中间圈层仍处于起步阶段。如何在资源有限的情况下，将珍珠般散落的中小城市串联起来，形成规模效应，曾是困扰各类多边合作的核心难题。但对澜湄合作而言，随着互联互通的稳步推进与数字经济的蓬勃发展，串联湄公河次区域中小城市的历史性机遇已经显现。

随着中老铁路建成通车，泛亚铁路渐露曙光，将为串联沿线中小城市提供高性价比的大规模运力支撑，使得人流、物流、资金流朝着内陆地区的扩散与渗透成为可能。以5G为代表的信息通信技术与跨境电商为先导的数字经济，则为内陆地区提供了对外交往的便捷渠道，从而形成可持续的增长动力。

二是进一步精细化澜湄合作惠民生项目落地。澜湄合作始终坚持以人为本，旨在增进流域人民福祉，尤其是澜湄合作专项基金，更是将重点聚焦于改善民生，迄今为止在卫生、教育、减贫、妇女等领域支持开展了400多个项目，总体上取得了积极成效，赢得澜湄合作各方一致赞誉。

不过，湄公河次区域基层的情势复杂，族群矛盾、宗教分歧、领土争议，历史与现实问题纠葛不清，从而使得很多在发展过程中面临的难点、堵点、痛点，都必须具体情势具体分析，并不存在“一刀切”的普适性解决方案。澜湄合作在快速拓展期，采取的是接地气的“推土机”模式。从澜湄合作专项基金来看，为数不少的项目都是以自上而下的方式进行设计和逐级分拨落实，从而在基层“最后一公里”很大程度上依赖于当地政府执行能力。但是，相较于中国完善的基层治理体系，湄公河国家的基层治理普遍存在短板。

随着澜湄合作步入全面发展期，如果能通过体制机制创新，立足当地诉求，切实解决项目落地的基层“最后一公里”难题，从而将惠民生项目做细做实，精准破解发展过程中的难点、堵点、痛点，将会有力夯实澜湄合作的社会根基与民意认同。

三是进一步完善扁平化的澜湄合作沟通机制。澜湄合作能在短期内取得显著成效，很大程度上得益于“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄格局，从而依托领导人共识推进合作，避免了其他合作机制的“清谈馆”困境。

不过，随着澜湄合作的持续深化发展，其涉及领域和动员层级都在渐次拓展，使得垂直架构的科层化现象日益明显，开始影响澜湄合作的沟通效率。为此，澜湄合作完善了多元化平台，并已形成联合工作组、合作中心、民间交流机制等多元立体合作平台。

联合工作组主要由各国相关领域部委官员专家组成，每年召开一次或多次会议，促进信息共享和充分协商，为外长会和领导人会议奠定基础。

合作中心作为二轨平台，主要关注具体领域的专业合作，通过更灵活、自由、广泛的方式，细化落实各层级会议达成的合作项目，为各领域工作提供智力支撑和人力支持，目前主要有澜湄水资源合作中心、环境合作中心、农业合作中心、青年交流合作中心、职业教育培训中心以及全球湄公河研究中心。

此外，根据实际需要成立的各类论坛、商会、博览会等民间交流机制，也都发挥了积极作用，增进了澜湄合作的民心相通。

目前来看，虽然澜湄合作的扁平化沟通机制建设已初见成效，但要满足“金色五年”的全面发展需求，还有待进一步的机制下沉，构建紧贴社会现实的官产学沟通网络，一方面有助于及时发现反馈实际工作中面临的问题与诉求，另一方面也有利于总结经验和深化共识，从而切实维护来之不易的“澜湄效率”。

加强地方合作推动澜湄合作走深走实

随着澜湄合作步入“金色五年”的全面发展新阶段，体制机制深化发展面临进一步多元化与扁平化的重要机遇与挑战，迫切需要引入新的合作主体，以保持“源头活水”的持续动力。目前来看，地方政府将是现阶段最为合适的助推力量。

一方面，澜湄六国由于历史与现实原因，通常更重视官方权威，地方政府作为官方合作主体，有利于整合资源和对接协调，避免在体制机制尚不完善的情况下商业机构与民间组织难以承担主导作用的现实短板；另一方面，地方政府相较于中央政府更贴近基层，因此在严格遵循领导人共识的总体框架下，有利于发挥地方横向合作的灵活性，缩短反馈决策链条，更及时准确化解合作过程中的堵点、痛点、难点，切实保证澜湄合作蹄疾步稳。

2021年6月8日，澜沧江—湄公河合作第六次外长会发布了《关于深化澜沧江—湄公河国家地方合作的倡议》，鼓励各国地方政府充分发挥各自优势,加强交流合作,积极参与澜湄合作。同时，中国率先发布了《中国相关省区市与湄公河国家地方政府合作意向清单》，从而为湄公河国家提供了方向指引。

不过，对于跨国合作而言，如何有序协调我国中央与地方、政府与民间、政策与市场等诸多要素的相互衔接，不仅涉及体制机制创新，尤其是法律法规完善，更重要的是找到“切入口”，争取形成“早期收获”成果，从而以增量红利为润滑剂，切实降低深化合作过程中潜在的磨合成本与摩擦风险。

目前来看，把握《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效契机，立足于中国粤港澳大湾区、长三角、成渝城市群，以及泰国东部经济走廊等增长极，依托“国际陆海贸易新通道”等创新机制，共建澜湄流域经济发展带，完善区域产业链供应链，逐渐成为地区合作的主攻方向。为此，我国有必要拓展姐妹城市、省际交流等点对点合作，打造澜湄地方政府合作网络，并出台配套措施，鼓励地方性国企和中小企业发挥基础性作用，努力做到扎根基层，因地制宜，精准对接，灵活有序推动澜湄国家命运共同体建设走深走实。