政策科学70年的议题转换、范式转型与方法转变

翟绍果 李娱佳 王柯宁

政策科学是第二次世界大战后兴起的一个跨学科、综合性的研究领域，是当代社会政治、经济、科学、技术高度发展的产物。政策科学自出现至今已有70年，积累了丰富的研究成果。梳理政策科学的学科、理论和方法论发展脉络，可以发现，作为一门社会学科，政策科学历经了问题主义的学科起源期、探索主义的学科发展期和民主主义的学科成熟期；作为一类政策理论，政策科学包含着科学主义的理论建构、实践主义的理论检验和理性主义的理论创新；作为一种研究工具，政策科学经历着由注重科学合理性到追求社会合理性、由实证主义发展到后实证主义的方法论转变。

一、从问题到议题：作为学科的政策科学

作为一门相对独立的学科，政策科学自1951年诞生以来，经历了一个不断发展和完善的过程。20世纪30、40年代，西方复杂的社会背景及近现代社会科学的发展直接推动了政策科学的学科起源。随后学者们就政策科学的学科构建与发展展开了大量探索，政策科学的基础理论和政策模型逐步建立，相关政策组织和研究团体大量涌现。20世纪90年代，政策科学的学科建设日趋成熟，民主价值的回归成为政策科学发展的一个重要趋势。

（一）问题主义的学科起源

1 951年，拉斯韦尔与勒纳主编的《政策科学：范围与方法的最近发展》一书出版，标志着政策科学的诞生。但政策科学的出现并非一蹴而就的，而是经历了漫长的孕育期。政策科学的出现是各种主客观因素相互作用的结果，主要从以下几方面考虑：

西方的历史文化遗产为政策科学的诞生奠定了思想基础。随着人类文明的演进，国家和社会逐渐成型，公共问题和社会问题也慢慢出现，这些问题的解决依赖于一定的程序和方法，相关的政策活动和政策研究由此产生。根据拉斯韦尔的观点，“文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和“世界历史中城市文明的拓展和分化”与分析公共政策的专门程序的出现有莫大关联（Jones，1973）。产生于公元前21世纪的汉谟拉比法典（Hommurabian Code）可能是已知最早的与公共政策有关的文献，法典涉及多项与民生有关的内容，旨在建立一个公正统一的秩序来规范公共生活的各个方面；古希腊“智者”阶层的哲学和政治著作中也有大量关于公共政策的内容。到了中世纪，政策知识产生者的角色已经分化（Weber，1946），教会牧师、大学教师、法官、文学家等角色在政策制定与研究中的作用越来越突出。19世纪以来，作为一种认识和控制社会复杂性的手段，应用社会科学逐渐成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式存在，后来又以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来，政策研究逐步建立在系统的经验数据基础上。截至20世纪上半期，社会科学尤其是经济学、社会学和政治学等领域已经积累起相当丰富的政策研究理论与方法，这些都为政策科学的产生奠定了坚实基础。

实用主义哲学对政策科学的发展具有深刻影响。在著作《政策科学展望》中，拉斯韦尔将政策科学描述为“这是对约翰·杜威和其他实用主义者所推荐的公共政策一般方法的当代改编”（Lasswell，1970）。政策科学在一定程度上可以追溯到实用主义哲学。哈罗德·拉斯韦尔、迈尔斯·麦克道戈尔、亚伯拉罕·卡普兰和丹尼尔·勒纳等是政策科学的主要创始者。实用主义创始人皮尔士有一个观点，在一个事实不确定、感知不可靠的宇宙中，认知不可能仅仅是简单的个体心灵反映现实的问题，现实不会停留足够久以被准确地反映，因此认知必须是社会性的（Menand，2002）。这种观点后来成为约翰·杜威的社会互动主义真理理论的组成部分，被称为“有保证的自信”，也是芝加哥实用主义学派和拉斯韦尔政策科学的方法论支柱。实用主义的世界观，专注于影响人类和物理对象的变化和适应过程。杜威和芝加哥实用主义学派对哲学、心理学、社会学和政治学产生了显著影响。拉斯韦尔与实用主义的关系植根于他与芝加哥大学实用主义学派的互动。在拉斯韦尔及其芝加哥大学的同事之前，很少有学者把多学科的广阔视角和实用主义的知识理论结合起来，人们普遍认为社会科学是政策行动的工具。拉斯韦尔的政策科学是芝加哥各种社会科学学派相融合的产物，特别是芝加哥实用主义学派，它培养和构建了社会科学和行为科学领域内联系更为紧密的学者网络。

对功能主义和工具主义理论的实用主义承诺，是拉斯韦尔政策科学的基础。政策科学的功能是在政策制定过程中创造知识并利用这些知识改进决策过程及其结果。20世纪30、40年代复杂的社会背景是政策科学诞生的直接原因。两次工业革命以后，西方社会发生了巨大的变革。从农业文明到工业文明，社会生产力得到了极大的提升，社会结构和生活方式发生了根本性的转变，人类的活动范围和活动规模也逐渐扩大，使得欧美社会相较以前发生了翻天覆地的变化。同时这种变化也对社会生活的方方面面造成了深刻影响，人口迅速增长，人口的区域流动越来越快，社会环境变得愈加复杂，不确定性日益增加，从而催生出许多新的社会问题。在现代化进程中，随着社会活动数量增多、规模增大，城市拥挤、交通拥堵、环境污染等问题也不断加剧，社会不满情绪高涨，由于工业化而产生的各种社会问题日益突出。第二次世界大战期间，美国和一些欧洲国家的社科学者开始参与政策制定，这极大地推动了社会科学研究中量化技术的发展和完善，也为后来的政策科学研究打下了坚实的基础。

（二）探索主义的学科发展

着眼于美国当时的社会科学发展状况，拉斯韦尔发起了一场社会科学范式改革。他以政策研究为核心，建立了一门超越哲学、自然科学 、社会科学、行为科学、技术科学等的全新的综合性学科，也就是政策科学。在20世纪50年代至70年代末，这一时期确立了拉斯韦尔路线与政策科学传统的基础理论，涌现出政策过程的各种理论模型。首先，拉斯韦尔和相关学者们通过调查研究，提出了这一时期的两个主要研究问题，即政策科学的定义和研究对象。1943年，拉斯韦尔首次提到“政策科学”这一术语，并和相关学者对于上述两个问题展开深入研究，提出相对完善的政策科学概念，明确政策科学是解决政府决策问题、服务人类价值尊严的科学（Lasswell & Brunner，etc.，1943）。拉斯韦尔通过探索政策科学的核心，明确了政策科学的研究路线，确立了政策科学的传统；通过建立政策过程阶段模型，明确了政策科学的研究对象（DeLeon，1994）。1950年，拉斯韦尔在与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书中正式使用了“政策科学”这一概念（Morgenthau，1952）。1951年，拉斯韦尔与勒纳主编的《政策科学：范围与方法的最新发展》正式发布，这本书是政策科学诞生的标志，它发展和延伸了政策科学的概念，指出政策科学是融合多个学科的综合科学，是关于政策过程所有相关环节的综合知识研究，为后期美国的政策科学研究探索指明了方向（Lasswell & Lerner，1951）。随后他在《政策科学》一书中从六个方面对政策科学的性质和范围进行了研究，并对政策科学的界定特征进行了更为深入的阐述和说明。1956年拉斯韦尔又提出了一个重要观点，即完整的政策过程可以分为情报（Intelligence）、提议（Promotion）、规定（Prescription）、合法化（Invocation）、应用（Application）、终止（Termination）和评估（Appraisal）七个阶段（Lasswell，1956）。1970年，拉斯韦尔进一步丰富和完善了政策过程的研究内容，提出将问题导向与研究指导性原则相结合，这也是政策科学的重要特征之一（Lasswell，1970）。

20世纪80年代至90年代初，政策科学得到了飞速发展。学者们对于政策科学的研究主要分为两条进路，一条进路是沿着拉斯韦尔所规定的“作为一门全新的、综合的统一的社会科学的政策科学方向”进行深入研究；另一条进路则是以质疑的方式推进政策科学的研究，通过反思前人设计的政策科学研究议题和政策过程阶段模型是否合理，进一步发展和完善相关支撑理论。在此背景之下，这一时期的研究主要围绕两个方面进行：一方面，随着时代的发展和进步，人们的认知水平不断提升、认知范围不断拓宽，德洛尔和德博拉·斯通两位学者从政策制定环境角度入手，希望能探索出用于政策制定的一般性理论。拉斯韦尔在提出政策过程阶段模型时做了一个假设，即存在理想的政策制定环境，然而现实情况是复杂多元的，现实中的政策环境并非如假设的那样理想，德洛尔对这一问题进行了更深层次的研究。1986年，德洛尔发布了关于政策环境的研究成果——《逆境中的政策制定》，指出政府在制定政策时通常处于“逆境”状态，但德洛尔对于“逆境”并没有做明确的定义和描述（德洛尔，1986）。后期学者们通过研究总结出德洛尔所说的“逆境”，是指政策制定者在制定政策时所面临的各种困难和挑战。另一方面，随着研究的深入和政策科学知识的普及，政策过程阶段模型不断被学者们丰富和完善。在早期的研究中，学者们的研究重点是政策制定的不同环节，其中最具代表性的是德洛尔的政策制定过程“三阶段论”，即元政策制定、政策制定和后政策制定。但现实情况反映出政策过程阶段模型的重点并不仅仅是政策制定，政策执行环节同样重要（Carlson，2011）。20世纪80年代初期，学者们从政策执行者的角度入手，发展了诸多研究理论，其中代表性的有街头官僚理论、追溯性筹划理论、执行结构理论等（DeLeon，1992）。20世纪80年代中后期，学者们关于政策执行有了更加多元化的研究路径，出现了诸多代表性研究成果，如组织间模型、府际关系模型、政策变迁和学习模型、不明确冲突模型等等。

另外值得注意的是，在20世纪70年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策研究方向在美国已基本实现了体制化，每个社会科学学科都建立了专门的、与政策研究相关的组织，如政策研究组织、社会问题研究协会等。20世纪80年代，多学科的职业学会开始出现，同时《政策分析与管理》《政策科学》《政策研究》等专业杂志也应运而生。在教育培训方面，多所大学建立了政策科学或政策分析的硕博士授予点，并设立了公共政策研究院、研究中心等机构；此外，还出现了许多专业的政策研究团体。整体而言，20世纪中后叶，政策科学学科逐渐发展壮大起来。

（三）民主主义的学科成熟

20世纪90年代以来，政策科学发展的一个重要趋势是民主价值的回归，民主价值是政策科学最明确的规范性特征。拉斯韦尔曾经把政策科学设想为实现人的尊严和民主的学问，民主价值的回归实际上是拉斯韦尔原初学科设想的回归。政策科学前50年的发展过程中，实证主义的方法论阻碍了政策科学对民主的追求，对工具理性的过度依赖和问题背景的复杂性、以及越来越多的技术官僚导向，使得政策科学与人类尊严和民主治理的目标有了越来越远的距离（Howlett & Rayner，2006）。在1994年的《重塑政策科学》一文中，德利翁更是把发展一个更加民主或更具参与性的程序作为实现拉斯韦尔式政策科学目标的三大措施之一（DeLeon，1994）。实现拉斯韦尔“民主的政策科学”理想，是当时学者们共同关注的研究议题。

随着人们对实证主义研究方法的批判以及对后实证主义研究的不断深入，民主价值重新回到政策科学的中心位置上来。在之后实证主义方法论为基础的政策研究中，“参与性政策分析”备受关注。“参与性政策分析”的后实证主义方法论基础能够使其实现政策科学的问题导向和历史情景性的愿景，因此学者们普遍认为“参与性政策分析”可以推动政策科学回归民主。后实证主义是一种有关现实的和有限理性的理论。实证主义主张通过归纳性经验和实证数据的证明来达成共识，而在后实证主义中，则是通过整合相互竞争的分散观点来促成共识。在后实证主义方法论的影响下，政策科学的关注点由以往的经验分析理论逐渐转向现实生活中的公共事务活动实践。学习性的对话使得知识不再局限于被认为是数据实证和定量分析，知识成为了大众普遍接受的信念，这种信念不是通过实证得来的，而是在解释性理论假设、分析标准和经验证明后出现的，它受到了学术共同体的保护（Laudan，1977）。这种理性上的扩张，将科学合理性扩展到了社会合理性。社会合理性理论十分契合政策科学历史情景性和规范性这两个非常重要的特征，它推动政策科学逐渐地回归到民主的轨道上。

政策参与的重要作用被许多政策科学家所强调。除德利翁外，邓宁、雷恩、费希尔、德雷泽克等人都把政策参与当作一个富有效率的途径和方法。瓦格尔指出，“民主的政策科学概念只有当公民们作为公共政策的最后掌管者，在政策制定过程中发出他们的声音时才是有意义的”（Wagle，2000）。相较于之前注重探索政策科学的科学路径，现在的研究开始重视政策科学的民主路径设计。因此，民主价值的回归也说明了政策科学的研究正在经历一个从科学传统向民主传统的历史转向。

二、从科学到政策：作为理论的政策科学

政策科学是当代社会政治、经济、科学、技术高度发展的产物，经过70年的发展，政策科学已取得了相当规模的理论成就，形成了一整套包括专业术语、理论方法、假设论证、体系原则等在内的理论框架。基于科学主义视角，政策科学形成了多学科背景、问题导向和具有明确规范性的理论建构框架。基于实践主义探索，政策科学经历了由实证主义到后实证主义、由注重科学效率到追求民主回归的理论发展与检验。基于理性主义维度，科学理性逐渐被社会理性所取代，政策科学逐渐转向政策研究。

（一）科学主义的理论建构

拉斯韦尔将政策科学描述为努力定义、产生和应用“社会相关知识”的学科巅峰（Lasswell，1951）。拉斯韦尔的政策科学视野是多学科背景的、问题导向的和具有明确规范性的。在20世纪下半叶，如何实现这些目标成为政策科学界共同关注的问题。不同学者的贡献虽然侧重点不同，但对政策科学的发展和演变有着明显的影响。

政策科学理论是基于多学科视角的。拉斯韦尔的工作和方法本质上是跨多学科的，他试图通过整合多门学科知识来建立一门全新的社会科学。用拉斯韦尔的话来说，“一种政策取向正在发展，它跨越了现有的专业化”（Lasswell& Kaplan，1952）。在拉斯韦尔看来，“政策科学”并不等同于“应用社会科学”或“应用社会心理科学”，也与政治科学家所研究的不完全相同，政策科学强调的是“人在社会中的基本问题”。社会科学家认为政策科学的根源在于经济学。成本效益分析、系统分析、方案规划预算系统（PPBS）和定量建模成为政策分析的常用方法，在政策制定过程中，将所有政策缩减为一套经济或数量指标的需求也变得普遍起来。例如，美国国防部实行的PPBS 在1966年扩展到了卫生部、教育部和福利部。值得注意的是，随着政策科学知识的进步，其对单一学科方法的重点已经不那么强调了，如德洛尔强调，“政策科学必须将来自各种知识分支的知识整合成一个以公共决策为重点的超学科”（德洛尔，1986）。

情境与问题导向视角。拉斯韦尔认为，政策科学是以问题为导向的，采用了广泛的情景方法。从问题导向和情境导向两方面来看，拉斯韦尔的政策科学思想有两个取向，即一部分是针对政策过程本身的，另一部分是针对政策过程中的知识需求。1971年，拉斯韦尔确定了两种不同的政策科学方法：一种是强调政策过程的知识，另一种是强调在政策过程中使用的知识。拉斯韦尔提出的“民主的政策科学”，强调“科学”体现了理性分析的愿景，而强调“民主”体现了政治化政府程序的愿景。在区分“政策分析”和“分析政策”时，学者们认为，政策分析是一项主要涉及增进理解的学术活动，分析政策则是一种主要涉及社会问题的解决的实用活动，政策科学是这两种方法的结合。

明确的规范性角度。正如拉斯韦尔所解释的，政策科学在关注人类价值方面是具有规范性的。拉斯韦尔和卡普兰将政策科学定义为提供“与通过人际关系实现并体现在其中的价值整合相关的智慧”，这种智慧“奖励的不是去人性化国家的荣耀或社会机制的效率，而是人的尊严和人的能力的实现”（Lasswell &Kaplan，1952），对价值的强调一直是政策科学的基石。然而事实上，政策科学的规范方面总是被忽视，这主要有三个原因：第一，一些人认为政府计划基本上已经包含规范性；第二，有些学者认为量化技术在本质上是无价值的，与道德或价值观无关，杜威的“实用主义”和韦伯的“官僚主义”为这一观点奠定了基础；第三，一些政策分析人士认为，价值观是政策制定者的专属领域，政策分析人员表达自己的价值观是没有必要的，这也不利于他们专业能力的展现。毫无疑问，这些论点有一定道理，但它们显然超出了政策科学最初的解释。如果不考虑政策过程中的非本土因素，政策分析将是不完整的。总之，非本土问题和价值观问题仍然是当代政策科学的核心问题。

（二）实践主义的理论检验

拉斯韦尔认为政策科学是一门基于逻辑实证主义的“阐明政策制定和政策执行过程，关注数据收集以及解决特定时期的政策问题”的学科（Lasswell & Lerner，1951）。政策科学的目标是追求政策的“合理性”，因此必须通过政策分析模型的建立、数学公式的运用和实证数据的佐证，建立经得起检验的政策理论（Wagle，2000）。拉斯韦尔和勒纳认为政策过程的目的是解决社会中出现的政策问题，因此他提出政策过程的指导性需要与政策问题相结合的观点，即在政策设计、政策执行、政策评估整个流程中都要以问题为导向，通过分析问题成因、发展趋势、解决方法等内容指导政策过程（Lasswell，1970）。加里·布鲁尔在拉斯韦尔“七阶段论”的基础上进行了调整和优化，提出了自己的“六阶段论”，即政策过程可分解为创始（Initiation）、预测（Estimation）、选择（Selection）、执行（Implementation）、评估（Evaluation）与终止（Termination）六个步骤（Brewer，1974）。关于政策过程阶段的划分，查尔斯·琼斯的《公共政策研究导论》与詹姆斯·E·安德森的《公共政策制定》亦有相关论述。

从20世纪70、80年代开始，相对于传统的政策科学，政策分析有了创新性的发展和质的飞跃。随着时间的推移以及实践的检验，可以发现政策科学无法体现民主，甚至背道而驰（Pielke，2004）。这对于传统政策科学研究的学者来说，是一个振兴理论研究的良好契机，其首要任务是重塑政策科学中民主价值的重要意义和核心地位，推动民主价值的回归；另一个重要任务是如何实现民主价值的回归，关键就是聚焦全链条中“公众参与”这一重要抓手（Robert & Zeckhauser，2011）。20世纪90年代，德利翁指出，政策科学必须关注后实证主义，重视政策分析过程的参与度。这个思想与拉斯韦尔提出的“民主政策目标”是一致的，都认为政策科学要以最大程度的民主参与为基础（雷斌，2006）。19世纪末，德利翁也曾指出民主程序和高度参与程序是实现拉斯韦尔式政策科学目标的重点之一（DeLeon，1994）。随后在政策科学研究中，民主参与被许多学者所重视，如邓宁、费希尔、雷恩和德雷泽克等人都提出，民主参与有助于提高政策研究的科学性（陈振明，2004）。20世纪末，瓦格尔指出，“只有公众作为政策过程的参与者或主导者，公众的声音得以真正被传递，才能实现政策的科学性，才能体现出公众参与的意义”（Wagle，2000）。

从20世纪90年代开始，学者对于政策过程阶段论模型的批判开始涌现。美国学者史密斯和萨巴蒂尔甚至提出了消除政策过程阶段论模型的观点，认为该模型的存在影响了政策科学的健康发展（Sabatier & Smith，1993）。首先，未进行因果解释是政策阶段论模型的主要漏洞，这一漏洞导致的直接后果是忽视驱动政策过程的前向动力、忽略政策过程驱动的后向结果，缺乏理论研究必备的逻辑性；其次是政策过程阶段论模型过于简化政策过程，导致研究理论不够全面，缺乏系统的解释力和说服力；最后是政策过程阶段理论不具备实践基础，缺乏时间和实践的检验。除此之外，这一时期新的理论如雨后春笋般涌现，如埃莉诺·奥斯特罗姆的制度理性选择框架，金登的多源流框架，弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯的 “间断-平衡”框架，保罗·A 萨巴蒂尔和简金斯·史密斯的倡导联盟框架，皮亚杰、科恩伯格和维果斯基的建构主义框架，费希尔、哈杰尔和福柯的政策话语分析等等。

综上所述，政策科学成立以来，学者们在实践中不断检验和发展政策科学。学者们首先关注实证主义的政策科学方法论，注重科学合理性，讲求客观、科学与效率，注重经验、证据和定量研究，强调政策过程的技术分析，目的是发现规律并进行预测；然后关注后实证主义的政策科学方法论，注重社会合理性，追求民主、参与和公平，注重政策过程、政策分析和政策效果，强调规范与定性研究方法，最终目的是促进公民参与政策过程。

（三）理性主义的理论创新

由于在规范性和经验领域的不足，政策科学的可信度日益受到质疑。曾经作为政策科学基础的科学理性正在被更广泛的社会理性理论所取代。尽管政策研究仍在对复杂的社会问题进行最系统、最批判性的分析，但政策科学只代表了为社会和政治可接受性而竞争的几种“理性意识形态”中的一种。20世纪90年代至21世纪初，为了调和这种矛盾，一些学者开始以新的理论视角重新审视一些旧的主题，从坚持理性选择的简单理论转向了社会理性理论，从政策科学转向了政策研究。约翰·杜威的实用主义作为政策科学的基石，时至今日仍然在许多重要的政策文本中发挥着巨大作用。今天的政策科学发展已经远远超出了起初对“社会相关知识”的简单期待。有学者指出，政策科学正在由政策研究向政策设计转变，但是这种转变既不是立即的，也不是全面的，它体现了政策科学发展的未来愿景。

连续的相关性。政策科学在改变学术发展和公共组织的面貌方面取得了很大的成就，作为一种解决复杂社会问题和政治问题的方法，它具有一定的相关性。现如今政治、经济及社会政策能够引起公众的广泛关注，很大程度上得益于政策科学的系统视角以及政策科学对政府干预行为持有的一种隐含的积极态度。但上世纪90年代，基于新古典经济学的政治运动质疑了社会变革是否需要政府干预这一问题，从而挑战了这种观点。因此我们可以发现，政策分析可以支持广泛的政治意识形态，比如萨瓦斯认为私有化是改善管理的理想策略（Savas，1987）。

聚焦政策研究。理性一直是政策科学的核心，它既假定了政策选择和政策价值的最大化，又进一步假定政策选择可以被计算到科学方法的一个近似值，基于技术和经济双重标准计算的政策选择，可以实现利益最大化和成本最小化。但是一些政策过程的倡导者认为，理性预期无法与现实状况相匹配，它几乎完全依赖于政治和组织的特定条件，而这些条件通常不能用经济理性来解释和衡量。理性选择理论并不能解释政策现象的多样性，也不能包容政策现象的复杂性。相较于作为选择理论的理性，西蒙提出了人类事务中的理性概念，并用四种模型来归纳对于理性的看法，首先是奥林匹克模型，即传统的经济和技术理性，除此之外还有行为模型、直觉模型和演化模型，他认为这些模型每一个都对社会和人类事务的理性理论作出了贡献（Simon，1985）。然而20世纪80年代，在政策科学领域，理性理论更多的是一种抱负，而非成就。现代政策分析理论没有强调传统的理性方法，而是依赖于“理性意识形态的政治”，其中理性的政策探究取代了政策科学的“客观”模型。一些学者认为，未来的政策分析将向着社会理性的广义概念发展，也就是充分考虑社会、政治、法律、道德等因素的理性。政策研究可能代表着一种新的进步，但它既不是明确的答案，也尚未成熟和完善。

政策科学民主化。如前所述，科学理性正被参与性政策分析和后实证主义模型所取代，而人们更关心存在的价值观。此外，在21世纪的第一个十年里，公众参与政策过程的问题受到了极大的关注。政策科学似乎有必要实现其拉斯韦尔式的“民主科学”目标，这种后实证主义方法，加上参与性政策分析，为政策科学的未来发展带来了新的可能。

三、从技术到价值：作为方法的政策科学

政策科学方法论经历了从实证主义到后实证主义的转变。20世纪70年代之前，实证主义方法论盛极一时，以科学合理性作为方法论基础，承认“价值—事实”二分法，注重对经验与规律的客观把握，强调研究的科学性和客观性。20世纪70年代之后，实证主义方法论引发越来越多的争论，学者们对传统政策科学方法论忽视客观实际与民主价值的弊端进行批判，后实证主义方法论逐渐兴起。随着民主价值的回归，新的政策研究范式、方法和途径不断出现，社会合理性逐渐取代科学合理性，事实研究与价值分析的有机结合成为研究重点。

（一）实证主义方法论

20世纪70年代之前是实证主义的政策科学时期，这一时期的相关研究将“事实—价值”二分作为认识论基础，将科学合理性作为方法论基础，侧重于对数学模型、调查统计、社会实验、量化评估等方法的采用，却忽视了对规范价值的探讨，甚至产生了将政策分析置于“价值真空”之中的极端观点，呈现出追求极端理性化和技术化的特征。对实证主义方法论的批判主要在于对量化分析方法的局限性和价值中立的批判上，主张重新审视事实和价值的关系，在政策分析中重视价值的地位和作用。

政策分析中的技术主义主要从政策阶段的角度进行思考，比如邓恩从问题界定、目标确立、方案规划、结果预测、方案比较、政策检测和结果评估来划分政策阶段（邓恩，2002）。帕顿和沙维奇将政策分析过程分为认定和细化问题、建立评估标准、确认备选方案、评价备选方案、展示备选方案并进行分析和监督实施六个阶段，并对每个阶段所采取的方法做了细致的说明（帕顿、沙维奇，2001）。韦默和瓦伊宁对理性主义模式的分析步骤进行了总结，概括为理解问题、选择并解释相关的目标和限制、选择解决方法、选择评价标准、说明备选政策、评价和行动七个基本步骤（韦默、瓦伊宁，2013）。这种技术式的政策分析具有“决定主义”的特点，是少数几个政治行动者在一些有限政策方案内进行算计式选择。为了理性决策，政策制定者需要陈述政策目标、列出实现政策目标的替代方案、评估替代方案的结果、选择最大化净收益的方案（Majone, 1989）。“决定主义”分析方法无法解决多元行动者利益目标相互冲突的问题，对政策过程中的正当性关注不足，并且存在适用性和可行性的问题。

实证主义政策分析方法强调经验研究的设计、抽样、数据收集、建模预测，包括社会实验、统计分析、投入产出分析、成本效益分析、运筹学和系统分析等。实证主义是通过舍去一些偶然因素来形成客观假设以构造因果关系的，实证主义者认为社会事实是客观存在的，只要通过合理的设计、恰当的操作和精准的测量，社会事实就能被认识和准确描述。政策分析中的“成本—效益”方法是通过对政策实施所需投入的全部成本和因政策实施所带来的全部效益进行计算、对比，然后从效果、效率、效能及充分性方面确定政策价值的方法。这一方法忽视了政策目标和问题复杂性，把政策过程完全看作技术过程，单方面强调效率而忽视公平，因此遭受了严厉的批评。政策分析中的规范性方法主要是制定和应用评价标准来指导政策价值观与政策选择。克朗在《系统分析与政策科学》一书中将价值分析看作政策分析方法论的一个组成部分，常用的方法技术包括对各种价值表征，如基本信念、资源优先分配顺序、社会意识形态等进行分析，利用德尔菲法进行调查，识别出目标群体的价值观等（克朗，1985）。技术方法的背后是实用主义价值观，强调科学研究的最终目的不是理解一切现象的本质及其背后的规律，而是在于解决人类社会所面临的各种现实问题，评价一个理论或方法的价值标准就在于其能否具有实用价值。

政策分析中的理性主义深受自然科学与工程思维的影响，是指人们为达到预定的目的，运用客观和准确的计算，利用掌握的信息和资料，对目的和手段进行分析。政策分析中的理性主义主要依赖于运筹学、经济学和系统分析方法，特别关注经济现象和统计数据，热衷于用因果关系、数学模型描述问题，致力于揭示客观规律。但理性分析往往习惯于把内在的规范性政治问题和社会问题转换成为技术性问题，强调政策研究的中立性而疏忽于考虑价值和利益问题，最终导致了一种“专家和技术的暴政”（Fischer，2003）。理性主义的政策分析致力于发现政策失败的原因，总结政策成功的经验，通过对成本和效益的核算，提出下一步的行动方案，因此是纯粹工具性的。这种逻辑经验主义的兴盛在某种程度上遮蔽了政策研究者的视野，使政策分析与政策实践之间出现了鸿沟，也阻碍了政策科学朝向更加民主化的方向发展（Dryzek，1989）。基于理性主义的循证政策科学相较于“基于观点”的政策科学，可以尽力避免短期政治压力造成的政策决策质量低下，并且可以在有限的资源约束下，制定出更有效、更有影响力的政策，同时科学的方法有助于凝聚共识，但也往往无法满足回应性和满意度的要求。

因果推论模型是循证政策分析中逐渐成熟的技术方法，主要强调对政策干预因果效应的估计，包括统计学和实验两种途径。在交互复杂的政策系统中，要评估某项政策的影响，唯一的途径就是分离此项政策，主要利用社会实验方法，将政策受众以完全随机原则分配到实验组和对照组，然后通过控制其他变量，比较两组在干预前后的差值，从而进行评估。尽管随机干预试验是因果推断的“黄金准则”，但由于研究成本、伦理约束等原因，基于统计与计量的“准实验”方法仍是主流选择，包括双重差分、断点回归、工具变量方法等。对因果机制的关注是循证科学取代经验评估的重要标志，全面连续的信息和事实支撑起了政策的评估结果，是政策科学实证主义方法论的主导。

（二）后实证主义方法论

后实证主义方法论为基础的政策研究对实证主义的价值中立、客观实在假设等根本性问题提出了质疑，社会合理性渐渐取代了科学合理性。后实证主义的政策分析更加关注价值理念、民主参与、政策辩论与政治性（DeLeon，1994）。后实证主义首先是对理性主义的修正，西蒙提出了有限理性，认为人类理性是有条件的、相对的，在实践中人们难以避免地会受到直觉或判断、经验、信息、价值等因素的影响（Simon，1985）。进一步地，林德布罗姆认为政策制定完全不是一种所谓理性的分析过程，由于时间、信息和成本等诸多因素的限制，政策制定者不可能按照理性主义所描绘的那样进行最优化方案的选择（Lindblom，1959）。政策制定不是在“真空”中进行，由于政治体制、社会文化、历史传统等因素的影响，“成本—效益”的计算往往很难精确，导致理性决策的成本过高并且无法达到预期效果。

建构主义者认为理性主义在评估中带有不同主体的价值嵌入，评估结果就不会是理性客观的。并且由于政策过程中充满变数，政策目标不得不随之调整，因此建构主义反对理性主义预设政策的实现目标，主张重视“反身性”问题，要对既定目标的合理性进行怀疑（Van Den Hoogen，2014）。为了实现这个目标，建构主义认为政策评估中需要积极嵌入价值标准，主动调整指标和结果，将公平性、有效性、回应性等纳入评估标准。建构主义认为政策评估的核心不是数据与信息分析，而是要纳入利益相关者，使他们与政策制定者充分互动，通过沟通和协调实现政策目标，形成一种协商式评估。

后实证主义范式主张“论证转向”，用协商、话语、说服等方式对政策进行探索（Majone，1989）。技术主义的政策分析是以技术理性为基础，以解决问题的知识积累为目的，而论证式的政策分析是以实践理性为基础，以说服公众增加共识为目的，因此不仅仅是客观知识的发现过程，更是观念、价值和共识的形成过程。政策过程也是一个“论证过程”，是一个持续的话语斗争过程，政策分析者和规划者通过语言形成政策论证，不同行动者的主张在政策过程中互动并形成共识（Fischer & Forester，1993）。对于论证的内容和绩效的分析，构成了“论证转向”研究的核心内容。

话语分析是“论证转向”的分析方法，话语起到促进共享价值传递和共享信念融合的作用，其中包含着冲突与矛盾。从话语途径思考政策过程和政策变迁，其核心思想是强调行动者、话语结构和政策之间的复杂互动（DeLeon，1998）。宏观层面的话语分析主要讨论对我们对话和交流发挥结构化作用的话语体系，它构成了一个社会的宏观叙事，通常属于意识形态的范畴。中观层面主要是讨论在一定的话语体系下的具体论证过程，如话语制度主义就是讨论政策对话如何形塑政治参与者从问题到议题的沟通实践。话语分析是对理性主义方法论的补充，为理解公共政策表象背后复杂深刻的意义提供了途径。批判性话语分析可以揭示出隐藏在语言背后的权力结构与意识形态（Kahu &Morgan，2007）。以后现代主义为理论基础的话语分析试图解构现代主义的宏大叙事，但造成了面向政策实务与实践的方法缺失。相较于实证主义，话语分析可以通过制度化设计具体的公共协商模式，通过民主的协商辩论过程形成政策分析报告，体现了政策制定中的权衡，这是传统的政策咨询方式难以实现的（Fischer，2009）。

跨学科的方法融合为后实证主义政策分析带来了新的活力。后实证主义政策分析方法吸收了复杂性科学的发展成果。量子力学的发展表明原子是不能被准确描述或预测的，观察者所处的位置往往决定了他所能看到的东西，传统科学对于世界稳定不变的理解失去了认识论基础（Fischer，1998）。不确定性成为人类社会普遍存在的特征，在政策过程中，变量之间复杂的相互作用与信息不完备导致了决策不确定，行动者之间相互依存使得互动博弈复杂化，导致运行规则即制度框架也是不确定的。演化论的政策视角来源于生态学领域，关注于系统动态变化过程中结构和制度的安排变化如何影响系统的适应力、学习力和转型力（Manyena，2006）。维尔达夫斯基将处理现代社会风险的两个策略概括为预期和韧性（Wildavsky，1988）。韧性就是要使政策制定者认识到在政策设计中要考虑对环境变化的适应性变迁，更加审慎地制定政策、配置资源。与传统的线性公共政策相比，复杂性公共政策要处理人类活动内部与外部的协同，培养政策企业家精神，根据决策情景适时调整角色行为（Murphy &Rhodes， etc.，2017）。

行为科学以提高政策有效性为目的，从现实场景和具体的人类行为出发来重新设计政策，提升了政策与具体情景之间的相互适应性。理性主义的政策科学对人的行为与认知的假定与现实存在偏差，理性选择认为人具有理性能力来实施行为，人的行为就是实现行动者的目的，展现其偏好。行为公共政策对这些偏差和机制进行了识别，包括认知忽视、时间不一致偏好和自我规制困难，这来自于三种潜在的认知机制，即可及性、厌恶损失和过度自信（Battaglio& Belardinelli，etc.，2019）。行为科学提高政策有效性首先是通过助推设计符合心理特征的政策工具，显著改变社会人的行为和日常习惯，其次是通过提高政策的沟通能力，加强政策宣传和说服力，最终改变人们的态度和行为（John，2016）。

总而言之，作为学科的政策科学经历了从追求科学到民主回归的议题转换，作为理论的政策科学经历了从科学探讨到政策研究的范式转型，作为工具的政策科学经历了从强调技术到追求价值的方法转变。展望全球，通过系统梳理政策科学70年的发展历程，探索政策科学演进的历史进程和内在规律，有助于推动政策科学研究的新转变、新发展和新突破，有助于为政策科学的进一步研究与拓展提供借鉴和指导。立足中国，我国的政策科学发展至今已有40 余年，在政界和学界的共同努力下，我国的政策科学在学术研究、学科建设、理论积累、人才培养、实践应用等方面取得了一定的成就，但整体来看，我国政策科学的发展尚不成熟，对西方政策科学的概念、理论、方法论的认识不够深入。在我国致力于实现国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，政策科学研究的重要性不言而喻，剖析历史脉络，总结发展规律，探寻发展空间，有助于探寻我国语境下政策科学的发展道路，从而推动我国政策实践的发展。