乡镇老年人现状与养老服务体系规划研究——以佛山市某镇为例

赵晴

（广东开放大学 广东理工职业学院 广东广州 510091）

一、问题的提出

我国已经进入人口老龄化快速发展阶段。据第七次全国人口普查数据，截至2020 年底，我国60 岁及以上老年人口达到1.85 亿，占总人口的比重达13.7%。2010年-2020 年，60 岁及以上人口比重上升了5.44 个百分点，65 岁及以上人口上升了4.63 个百分点，老龄化进程明显加快。上世纪90 年代，广东省就已进入老龄化社会，人口老龄化形势呈现出形成时间早、人口基数大、发展趋势快的特点。佛山市某镇（遵照学术伦理，此处以“某”代替真实镇名）也不例外，统计数据显示，2019 年佛山市某镇老龄人口占总人口比例已高达19%，某镇已经逐步迈入高度老龄化阶段。伴随着老龄化的来势汹汹，养老问题已成为亟待解决的社会问题，如果不恰当应对，将会给当地长远健康发展带来严重的威胁和挑战。

相比起政策及资源相对集中的城市养老，乡镇养老既要面对乡村振兴时代背景下农村养老的难点问题，也需要发挥“人口蓄水池”的调剂功效[1]，发展城镇养老。基于乡镇养老问题的复杂性和特殊性，探索适合乡镇的养老体系显得尤其重要。佛山市三水区某镇在社会养老服务体系建设方面采取了一系列卓有成效的措施，然而，也面临着缺乏整体规划、服务体系能力不足等挑战。本文即结合乡镇养老需求探索适合乡镇养老服务体系路径。

二、文献评述与研究方法

（一）文献综述

已有的关于养老服务体系的研究主要有两类：一类是从宏观角度讨论养老服务体系的相关问题，侧重介绍养老服务体系模式构建、逻辑、挑战及发展等理论问题。如魏文斌等提出政府主导下的 “三维度多层次” 社会养老服务体系建设模式[2]，房莉杰、周盼等提出我国养老服务体系面临“多元一体” 的困境，王杰秀、安超提出了中国养老服务体系的改革需要解决三个“元问题”，继而构建以七个子系统为骨架的中国特色养老服务体系[3]，董克用等指出人口老龄化背景下的中国养老体系面临的核心问题是发展不平衡、 不充分，挑战是高质量的养老服务供给不足，并提出完善之路和各种外部条件[4]。韩烨、沈彤提出中国特色养老服务体系的理论基础与规划远景[5]。关于未来发展，毛佩瑾提出新时代养老服务体系建设路径[6]，黄健元等学者提出从医养结合到整合照护的发展趋势[7]等。在此基础上，学者们还对城市和农村养老服务体系进一步展开理论探索。因此部分内容与本文关系不大，故不再展开介绍。

一类是关于养老服务体系建设的实证研究，本研究即属此类。研究主要围绕城市和农村养老服务体系展开调查。关于城市的养老服务体系研究又分为两类，一类是呈现养老设施或社区规划的内容，如王承慧提出的全面连续、集约高效的社区养老服务设施体系规划[8]，李军等结合武汉市现状，从城市规划的角度，采取“市区级—居住区级—居住小区级”三级社区设置标准，构建了快速城市化背景下多元化、复杂化的老年服务设施规划体系；石宇、蒋如愿等关注小城镇的养老规划等。一类是对现有养老服务体系的考察与发展思考。如李劲、刘勇等对某街区长者福利服务体系的考察与思考[9]。关于农村养老服务体系研究，则更多关注养老服务需求调查与分析基础上构建养老服务体系。如包福存等对3 个村庄的老年人生活场景的定性研究探讨养老服务体系的构建[10]。这些研究对于养老服务体系的建设具有重要的参考价值。然而关于小城镇的养老服务体系构建研究略显不足，因此，本文关注小城镇的养老服务需求，提出小城镇养老服务体系建设策略。

（二）研究方法

1.文献法

本研究文献资料的来源分为三类：一是政府资料，包括各类统计年鉴、法律法规政策等公开资料，以及相关部门关于养老服务的研究报告、调研成果、文件汇编等资料。通过对此类文献的研究，了解某镇养老服务体系的现状、特征等。二是国内外研究养老服务体系的专著、论文和期刊。借鉴专家学者的研究成果，提出镇养老服务体系建设的相关对策。三是报纸、杂志、互联网刊登的政府官员、学者在公开场合发表与养老服务体系建设有关的观点、看法，从中得出更多的启示。

2.问卷法

对某镇部分老人派发问卷调查，了解全镇部分老人的基本情况。数据收集人员在回收问卷的1 周内进入问卷数据录入，在剔除无效问卷后，运用 IBMSPSS Statistics 20.0 统计软件进行相关的数据分析。

3.半结构访谈

对相关政府领导、养老机构负责人、养老社工、家庭照顾者等对象开展半结构式访谈或座谈会，对数据资料进行匿名化处理后，逐字转录并根据研究分析的需要进行编码、整理和分析。访谈对象及访谈样本量的选择将综合采用非概率抽样的立意抽样、滚雪球抽样或便利抽样等方法，了解老人当前服务内容、体系与挑战。

三、镇区养老服务现状综述

某镇隶属于广东省佛山市三水区。2019 年末户籍人口86523 人，常住人口17.91 万人[11]，老年人口约1.64万人（2019 年），老龄人口占总人口达到20%。此外，某镇老年人口还呈现老龄化程度较高、高度集聚和寿龄较高三个基本特征，拥有百岁老人数量全区最多，达到28 名，占全镇户籍人口数的10 万分31.71[12]。《2017 年统计年鉴》显示，截至2018 年底，三水区的老龄化程度已高达18.8%[13]。

（一）全镇养老服务及需求现状

1.民营机构养老总量不足

某镇有一座公建民营的敬老院，是当地街道镇政府于2013 年引入港资，采用购买社会服务的方式提供养老服务，共有床位317 个[14]。佛山市的养老工作总体目标是“8974”，即近89%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，约7%由社区提供日间照料和托老服务，约4%入住养老服务机构。按此计算，已经出现相应的缺口，如果按常住老人计算，缺口将更大。

2.养老设施及服务覆盖率高

作为产业强镇，随着经济日益发展，某镇已建成居家养老服务中心2 个、居家养老服务站8 个、社区幸福院1 个和星光老年之家50 个，分布在全镇各村民小组，覆盖率占28%，养老床位785 张，每千名户籍老年人拥有养老床位达47 张（《民政事业发展第十三个五年规划》提出到2020 年每千名老年人口拥有养老床位数达到35-40 张）。

三水区自2013 年7 月1 日起开展政府购买居家养老服务，包括在册救济“三无”孤老、“五保”老人等11类老人，以及90-99 岁老人，可享受政府购买的居家养老服务。2015 年1 月1 日起，全区计生特殊困难家庭中的独生子女死亡后未再生育（或合法收养子女）的年满60 周岁以上夫妻，以及独生子女伤、病残后未再合法生育（或合法收养子女）的年满60 周岁以上夫妻，也都纳入了居家养老服务对象范围。

3.高龄津贴发放比例较高

从2008 年起，三水区开始对户籍年满80 周岁以上的老年人发放高龄津贴，80 ～89 岁的老人享受高龄津贴为100 元/人/月、90 ～99 岁的老人享受高龄津贴为150 元/人/月、100 岁以上老人享受高龄津贴为300 元/人/月。广东于2014 年启动老年人意外伤害综合保险项目，当时要求至少覆盖80 周岁以上的老年人，三水区在2015 年在佛山各区之中率先将这项“福利”覆盖全区所有60 周岁以上的户籍老人，至2018 年底全区受惠人数共77885 人。

4.养老信息化平台试运营

2018 年，三水区大力筹建区级养老服务体系信息平台， 通过“系统+服务+老人+终端”，建立完善老人健康信息档案，开展居家照料、健康服务等智能养老服务。目前，该平台已试运营。

（二）养老服务需求者特征及意愿

1.老年人的基本特征

（1）性别差异大。调查显示男女比例差异较大，女性占比高，男性占总体的32.3%，而女性占总体的67.7%。

（2）以年轻老人为主。调查显示，老人的年龄以年轻老人为主，特别是 65-70 岁为主，占总体的58.4%。

（3）受教育程度偏低。调查显示，老人的受教育程度偏低以小学及以下（占总体的 80.7%）以及初中（占总体的17.1%）为主，而高学历教育水平（大专或本科占总体的0.7%，硕士及以上占0.4%）仅占总体一成左右。

（4）大部分已婚。调查显示，老人的婚姻状态绝大部分为已婚（占总体的81%），但需要注意的是占总体近14.9%的老人处于丧偶状态。

（5）子女数量差异较大。调查显示，老人拥有的子女数量从2 个到7 个不等，其中以3 个小孩为主（占总体的36.7%），其次为2 个或4 个小孩（分别占28.8%以及18.7%）。

（6）近半数与配偶同住。调查显示，与配偶同住的老人样本占总体的55.4%，其次为独居（占总体的21.6%），与子女或孙辈同住的比例相对较少。

（7）日常生活主要照顾者相对稳定和单一。调查显示老人日常生活照顾者第一位是配偶或自己分别占总体的41.6%和39.2%，而第二位以及第三位均为儿子/儿媳，分别占总体的8.4%以及2.4%。

2.老人的健康及生理状况

（1）劳动及自理能力尚可。调查显示七成以上被调查老人有劳动能力，并完全自理（占总体的75.5%），有20.8%的老人虽无劳动能力，但生活可自理。

（2）病症情况。调查显示，老人目前的病症相对比例较高的分别是其它慢性病约占总体的 42.4%，高血压（占总体的 28%）、记忆力明显减退（占总体的 12.5%），以及糖尿病（占总体的 11.4%）。

（3）服药情况。调查显示，约半数被调查老人不用药（占总体的 45.7%），在需要用药的被调查老人中，长期服药的被调查老人占总体的 35.3%，偶尔用药的被调查老人占总体的 15.6%，有3.3%的老人需要定期门诊开药。

（4）娱乐健身方式较为集中。调查显示，有30.7%的被调查老人会进行健身，近66.7%的被调查老人的娱乐健身方式为自我锻炼（散步、跑步、游泳、广场舞等），此外，约2.6%的老人参与老年大学课程。

（5）画钟测试情况。我国流行病学调查显示，65 岁以上人群的老年痴呆发病率约为 3%-5%。画钟测试作为痴呆检查的常用方法，在国外已广泛应用于痴呆患者认知功能损害的筛查。在本调查中，亦采用此方法（数据录入计分标准为：画出封闭的圆得1 分；将数字放在表盘上正确位置得1 分；表盘上的12 个数字全部正确、无遗漏得1 分；将指针放在表盘中准确位置得1 分。上述计分的意义在于：得分1 重度痴呆，得分2 中度痴呆，得分3 轻度痴呆，得分4 正常）调查发现，仅有0.4%的老人为正常，九成以上被调查老人均有不同程度的认知功能损害，轻度认知功能损害占总体的15.1%，中度认知功能损害的约占总体的23.4%，重度认知功能损害占总体的45.7%。

3.老人养老服务需求及支付能力

（1）社区养老需求

在给定的社区养老服务中，被访老人对诸如老年课堂、健康教育、心理咨询等服务有较强的需求，按需求迫切程度来看，依次为心理咨询/聊天解闷>健康教育>老年课堂。而对助浴、上门家务、日间照料以及康复护理等社区服务需求不足。

（2）养老方式选择

调查显示，超过一半的被访老人（占总体的 66.2%）希望在家养老，占总体 25.7%的老人希望在子女家养老，也即选择居家养老比例约91.9%。选择社区养老比例约占总体的 3.3%（含白天在社区、晚上回家的日间照料约2.6%，以及占总体的0.7%的社区托老所），而选择机构养老的比例约为 4.9%。

（3）养老支付能力

在给定的保险中，被调查老人当前购买的保险以基本养老保险（占总体的33%）和医疗保险（占总体的34.3%）为主，两者比例相当，约有三成的被调查老人尚未购买任何保险（占总体的30.7%）。除保险外，被调查老人在众多经济生活来源中，占比重较高的主要是儿女（占总体的 55.1%），其次为退休金及政府补贴，两者占总体的27.6%。调查显示，在对机构养老支付能力，明显分为三个梯队：第一梯队，月支付水平1000 元以下，占总体的70.7%；第二梯队，月支付水平为1000-2999 元以内，占总体的27.5%；第三梯队，月支付水平为3000 元以上，占总体的1.6%。

4.某镇养老人口及服务需求现状总结

通过调查分析，可以看出三水区某镇在养老服务体系建设方面取得了一定成效，但也出现了一些新问题，与日益增长的社会养老需求仍存在较大差距，主要体现在以下几个方面：

一是社会养老服务发展与养老服务需求不适应。养老设施总量不足主要体现在养老床位数已出现缺口、社区居家养老设施覆盖率低等方面。目前的人均养老设施用地面积和千人养老床位数，与相关规范标准存在较大差距，与全镇老年人口总量和老龄化程度不匹配，难以满足实际使用需求。另外，大多数老年人在养老方式的选择上更倾向于社区居家养老，而目前全镇社区居家养老服务较为滞后，在数量和质量上都亟待提升。

二是社会养老服务体系建设与当地经济社会发展不适应。当前的养老服务资源分布缺乏统筹，布局不合理，没有形成完备的养老体系。社区居家养老需求量大，但依托社区养老的模式尚未形成，养老服务覆盖面窄，且服务水平参差不齐，养老服务体系建设还需加强。同时，“医养分离”的情况较为突出，养护型的配套和服务缺乏，未能根据实际需求提供有效供给。

三是服务能力偏低，服务水平有限。通过对养老机构管理人员的访谈，了解到机构养老面临的关键问题为人才稀缺与人才流失并存，人才培养发展与支持力量不足导致整体服务水平较低。社区居家养老设施普遍规模较小、活动场地不足、设施配套不完善、服务类型较为单一，与实际使用需求不匹配。

四是养老服务政策机制不健全。当前养老政策机制不健全主要体现在政府顶层设计不完善，针对性投入不足，可持续性发展令人担忧。

四、构建社区居家养老服务体系

随着老年人口规模的进一步扩大和有限的养老资源间的矛盾，家庭规模缩小、结构简化和老年人仍然优先选择居家养老之间的结构性矛盾，以及政府统一的标准化养老服务与城乡多元化养老服务需求之间的矛盾进一步发展，社区居家养老成为我国养老服务业的主流选择。因此，某镇积极构建以社区居家养老为主，机构养老为辅的养老模式。

（一）全面推进社区居家养老服务

1.建立社区居家养老服务标准规范体系

明确社区居家养老服务机构建设标准，并在此基础上建设包括助餐服务、助医服务、助洁服务、助浴服务、助急服务、康复服务、辅具配置等内容。

2.建立社区居家养老服务评估体系

结合本地的实际情况，可以借鉴国外英德的经验（采用民间的运作方式，但政府积极介入非政府组织的评估。评估机构由政府授权、提供资金支持，独立运行，具有合法性和经费保障。由政府、民间组织、社区和专家学者代表组成的评估委员会作为最高权力机关起关键作用。）以及国内上海的评估体系（将对服务机构的评估和服务过程的控制纳入服务管理范畴，对服务机构和服务过程的控制具有明确的要求）建设。在评估体系建立初期以政府主导为主，同时扶持民间组织（如组建评估委员会）或引入第三方评估机构，运用科学的方法对服务过程和效果进行评估。

3.积极培育居家养老多元主体

支持企业经营居家养老服务，打造一批专门从事居家养老服务的机构。鼓励具备丰富服务经验的公办民办养老院进入社区开设服务点。尝试在新建社区与开发商、物业公司合作，在大型小区内设立小型养老院、日托中心。引导更多护理康复、社会工作等专业机构进入居家养老服务领域，吸纳更多社会力量参与到养老事业当中

（二）协力完善机构养老服务

加大财政投入，通过对现有公办民营机构进行扩建、改建等方式稳步增加机构养老床位数。优化福利院、敬老院等公办养老机构托底保障功能，优先保障失能、半失能等困难老人服务需求，同时拓展其社会寄养、日托照料以及居家养老服务等功能。引入专业服务质量评估体系，提升养老机构管理和服务水平。鼓励养老机构积极参与居家养老服务和社区养老服务。完善财政购买养老床位补贴制度，落实和完善民办养老服务机构的扶持优惠政策。加强民办养老机构的准入、服务、管理等方面的规范和指导。

（三）逐步探索“医养结合”整合服务

探索基层医疗卫生机构与社区内各类养老机构以及老年人家庭等开展签约服务，促进医疗卫生资源进入社区和家庭，实现居家养老服务与基层医疗卫生服务无缝对接，为居家老年人建立健康档案，开展如预约诊疗、转诊、预防保健、上门诊视、健康咨询等个性化服务。发展基层医疗卫生机构为社区老年人服务的功能，鼓励医院开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。积极支持营利性医疗机构进入社区，在准入手续、医保衔接上提供便利。支持有条件的养老机构设置医疗机构，鼓励医院积极与养老机构合作，积极探索居家养老服务组织与基层医疗卫生机构“医养融合”工作。

（四）创新尝试“智慧养老”虚拟服务

首先，积极发挥现有养老服务信息管理平台的功能，推动民政、公安、卫生、社保系统老年人口数据对接，形成老年人口数据库。启动实时采集养老服务数据，开展失能老年人筛查评估和高龄老年人需求调查，不断完善人口数据库。其次，积极开展智慧养老创新尝试工作。在整合相关数据基础上，为镇区老年人提供健康医疗、安全监控、紧急救助、精神慰藉等多元服务。探索尝试“虚拟养老院”，建立呼叫服务系统。针对高龄老人、独居老人等群体，定期开展“电话问安”服务，及时了解他们的需求。

（五）培育和壮大居家养老人才队伍

落实养老服务人员职业资格证书和持证上岗制度，完善养老服务人员基本社会保障，探索人才评价激励机制建设，提高养老护理员的待遇和社会地位。加强护理队伍建设和护理人员培训，不断发展壮大服务队伍，重点加大失能老年人护理队伍建设力度；发挥院校作用，鼓励专业人才进入这一行业。针对失能老年人家庭找专业护理人员难的突出问题，建立失能老年人护理服务体系，通过政府补贴拉动社会消费，扶持家政护理服务机构发展。

（六）营造理想的社区照顾

动员社区内资源，如邻居、妇女、低龄老年人等组成志愿者队伍，为老人提供如陪伴等各类服务，建立互相关顾的社区，达到社区照顾的理想。同时加强对志愿者服务人员的引导、教育和培训，不断发展和壮大志愿者服务队伍。倡导正式机构或组织提供关怀访问及定期的电话慰问等，与非正规照顾相辅相成。