青年发展的模式选择与实施路径——以南非“国家青年政策”为例

蒋晓蝶 史秋衡 BIKORIMANA Etienne

（厦门大学教育研究院 陕西师范大学教育学部）

“积极的青年发展”是侧重于积极发展观而构建起来的青年发展模式，是近年来一些国家和地区获得经验性成果的青年政策模式之一。[1]作为国家经济社会发展的生力军和中坚力量，青年始终是国家发展战略的重要力量，《中长期青年发展规划（2016—2025年）》提出“促进青年更好成长、更快发展，是国家的基础性、战略性工程”，将青年发展愿景跃升为国家发展战略。那么，青年发展应当如何走？青年发展应当如何在实践中落地生根？作为“金砖五国”之一的南非在启动“国家青年政策”的过程中，走出了“由内至外”赋能青年内在潜能优势开发的另一条道路，可以帮助我国青年发展理论研究拓展视野。因此，以南非“国家青年政策”为例，本研究探析南非在推进青年发展战略过程中所形成的青年发展模式及其实践路径，从而深入地理解青年发展，助力我国青年发展的现实实践。

一、南非“国家青年政策”的总体背景

南非历来重视青年发展，将青年发展作为政府优先事项并为此出台了一系列青年政策方略。[2]尽管如此，这些青年政策或强调青年服务，或偏向技能发展，呈现出较为明显的松散性特征，亟须通过整体性框架实现青年发展方案的系统性统合。因此，南非提出“国家青年政策”（National Youth Plan，简称NYP）这一整体性政策框架，旨在提供综合、全面的青年发展战略推进指南。南非出台“国家青年政策”促进青年发展，并非一时兴起，而是与南非所处的国际背景与特殊国情密切相关。

（一）关照青年发展的国际潮流

随着全球现代化的到来，青年群体在社会经济生产中的作用愈发凸显，青年问题也随之受到关注。20世纪60年代，青年发展进入联合国和世界各国公共政策视野[3]，在各国的共同支持下，联合国1995年发布《到2000年及其后世界青年行动纲领》，2015年通过《2030年可持续发展议程》，并陆续确立“国际青年日”“国际青年年”等，加快推动世界范围内各国青年发展的相关实践。与此同时，南非所处的非洲地区也掀起了青年发展的潮流。长期以来，非盟（African Union，简称AU）行使推动非洲各国青年发展的使命，2006年通过《非洲青年宪章》，确定了青年赋能与青年发展战略的整体框架。在此基础上，非盟又出台《2063年议程》，将促进青年发展专门列为第六大目标，指出：“非洲应当成为追求以人为本，特别是让青年可以尽情发挥潜力的非洲。”[4]在这一时代背景下，南非顺应青年发展的国际号召和区域潮流，关照青年发展，陆续出台一系列旨在促进青年成长发展的“国家青年政策”。

（二）青年技能人才的供求张力

由于悠久的殖民历史和制度化的种族隔离政策，长久以来大多数南非青年处于社会结构和利益格局的边缘，专业技能素养、社会阶层地位等处于相对低位，并且在民主革命后南非发展面临着青年人才存量与国家发展需求之间的错位问题。在依据肤色种族强行分治的种族隔离时期，大量南非青年（尤其是黑人青年）因其种族身份而难以获得足够的社会资源，在人力资本生成方面存在明显的马太效应，技能型青年人才存量供给始终处于短缺状态，而国家转型所带来的高技能青年劳动力诉求又愈发凸显。一方面，民主革命之后大量南非白人选择移民欧美，其原本所占据的大多数岗位空缺，技术人才对外流失，亟须补充青年人才；另一方面，经济转型加剧青年技能人才缺口。由于社会经济转型、国家现代化等因素，南非产业结构逐步重构，传统的采矿业、农业等劳动密集型产业占比逐步下降[5]，技术密集型产业占比迅速上升，随之带来对高技能青年人才的需求。这种低技能青年劳动力供给和高技能青年劳动力需求之间的张力，反映在南非制造业的逐渐萎缩和经济发展的现实困境中。从经济增长情况来看，1994—2007年南非经济增长率平均为3.6%，到了2008—2017年仅为1.6%，呈现后续乏力状态；从人均GDP来看，1994—2007年南非人均GDP增长率平均为2%，到了2008—2017年仅为0.47%，其中3年表现为负增长；从贫富差距来看，1993年南非基尼系数为0.59，2014年上升为0.63。[6]南非亟须通过促进青年发展，实现青年人力资本的优势积累，从供给侧这一端突破青年技能人才缺口问题，为南非转型发展带来源头活水。

（三）南非青年发展的多元挑战

南非是一个青年人口占多数的国家，截至2020年年底，南非15～34岁年龄组的青年人口占全国人口的34.7%，占比超过1/3。[7]当前，健康、教育和就业等问题成为大多数南非青年面临的现实挑战，在发展过程中始终伴随着失业、失学、疾病等诸多问题，亟须提升青年的人力资本素养、开发青年的内在潜能优势，并使其成为南非解决贫困、失业和不平等的长期方案。第一，青年健康福祉问题。由于失学、失业、代际贫困等问题的长期存在，大多数南非青年陷入恶劣的社会经济条件，青年群体中广泛存在心理健康、药物滥用、传染病、性传播疾病等问题，阻碍着青年的身心健康及成长发展。第二，青年失学与教育质量问题。尽管南非的中小学入学率逐年上升，但由于教育质量问题与学业成绩表现不佳，约60%的南非青年无法通过大学入学考试，甚至中途辍学，大量学生在没有获得教育证书的情况下失学，使女性青年、残疾青年、学龄失学青年、农村青年等相对弱势的青年群体更为艰难。第三，青年失业率居高不下。由于青年失学所带来的教育困境，大多数南非青年没有获得足够的人力资本积累，缺乏基本专业技能，使其在学校到工作的场域跃迁中遭遇困境，陷入失学与失业的恶性循环，亟须通过青年内在赋能式发展突破这一恶性循环。统计显示，2014年南非青年的失业率为48.9%，2020年上升到59.0%[8]，其中15～24岁组南非青年的失业率为34.1%[9]，到了2021年青年的失业率达到64.4%[10]，被视为“南非最紧迫的社会经济问题之一”[11]。

二、南非“国家青年政策”的模式选择

基于历史国情、发展需求等诸多方面的现实考量，南非在推行“国家青年政策”时，基于积极青年发展观而确立了内在赋能式的青年发展模式，指导本国青年发展实践，强调由内而外赋予青年内在发展潜能，期望以青年的内生性发展来提高青年一代的人力资本和综合素养，从而使得青年能够应对自身未来可能面临的诸多困境。

（一）基于二元发展观的青年发展模式

青年发展观二元变迁及其模式分化是深刻理解南非青年发展模式的基础。青年发展观起源于解决青年问题的现实逻辑，并伴随着实践及其理论研究的更迭而构建起基质各异的青年发展模式。伴随着工业文明中青年问题社会化与社会问题青年化的双重取向，青年问题得以上升并成为出台相关青年政策的目标指向和价值追求。在解决青年问题的过程中，价值假设和消弭方式的分野促使了不同青年发展观的生成。消极青年发展观（Negative Youth Development，也称缺陷论）将青年问题的解决视为一个静态的过程，把青年问题行为的不再发生视为青年发展的实现[12]，关注“事情如何变坏”[13]“如何解决青年问题”[14]，研究问题行为的成因、症状与解决途径，主要表现为对社会弱势群体的帮扶和社会问题的矫正。此后，由于社会现代化进程的加快和人本主义思想的兴起，消极青年发展观在新时期受到批判性发展，个人潜能开发的可能性开始受到关注，并由此形成了积极青年发展观（Positive Youth Development，也称优势论）。积极青年发展观同样关注青年问题的解决，但对于“如何解决青年问题”发生了转变，一改过去就问题谈问题的静态的青年问题消解式思维，从青年自身的持续成长出发，将青年发展理解为赋能个体力量、开发个体能力或潜能以持续性应对生命困境和生活难题的动态过程，要求发挥个人优势与内在潜能[15]，以此突破青年自身所面临的一系列挑战，实现个体充分、健康、成功的发展[16]。从侧重问题行为减少到立足优势潜能发挥，青年发展观的重大转向标志着消弭青年问题的不同前提假设与价值预期，拓展了解决青年问题的研究视野，以更平衡、全面的视角看待青年主体的自主性成长发展。

随着青年发展观的转向，青年发展模式相应产生了二元分化，呈现为倾向问题消解式的青年发展模式和倾向内在赋能式的青年发展模式。[17]两种青年发展模式遵循不同的理路逻辑，前者以消极青年发展观为基础，强调“由外至内”，将青年外在问题的解决视为青年发展目标的实现；后者以积极青年发展观为基础，强调“由内至外”，将赋予青年内在优势潜能作为青年发展的旨归，以青年的内源式成长来使得青年突破自身可能面临的一系列发展挑战，并成为近年来以南非为代表的诸多国家和地区在制定青年政策时所侧重的青年发展模式。

（二）确立内在赋能式的青年发展模式

基于南非民主革命的历史国情和促进社会转型发展的国家要求，南非在启动“国家青年政策”促进青年发展的过程中，侧重积极青年发展观[18]，确立了内在赋能式的青年发展模式，在起点导向、过程导向、结果导向等维度中逐步呈现出相对成熟的基本形态，走出了赋予青年内在发展潜能以持续性应对自身及社会一系列挑战的动态发展道路。

第一，强调优势开发的起点导向，通过内在赋能实现源头干预，促进青年群体的人力资本生成和综合素质提升。随着全球化时代和风险社会的到来，南非青年所面临的生存压力和竞争挑战愈发凸显，由此带来的一系列问题难以避免。对此，“在场”的青年群体不应是被动的接受者，更应该是积极的行动者，要求“授人以鱼”不如“授人以渔”，主要通过源头干预实现个体充分赋能，旨在促进人力资本投资生成，增强其劳动技能和面对风险的素质[19]，帮助青年实现自我发展、自我实现的内在生命追求。同时，源于南非青年抗争史所带来的独特国情，要求通过内在赋能实现优势开发，使得青年摆脱不利处境。大量南非青年（尤其是黑人青年）因其种族身份而受到种族主义的桎梏，将青年运动作为抗议不公的另一个出口[20]，以此争取受教育权、平等的发展机会，要求获得足够的教育机会和社会资源等，实现自身的人力资本生成与发展。其中，南非青年作为积极的行动者，抓住青年赋能为代表的积极发展观，以此支撑青年发展这一概念框架，要求内在赋能实现青年发展，并随着民主变革后的青年发展需求，尤其是军队和自卫部队中的青年发展需求，延续到青年发展政策的内在追求和核心要义之中。[21]

第二，强调“由内而外”的过程导向，以中长期发展战略渐进式切入持续性的青年发展。南非青年发展的实现并非一蹴而就，而是一个相对循序渐进的过程，并在《国家青年发展政策框架2002—2007》（“National Youth Development Policy Framework 2002—2007”）、《国 家 青 年 政 策2009—2014》（“NYP 2009—2014”）、《国家青年政策2015—2020》（“NYP 2015—2020”）、“国家青年政策2020—2030”（“NYP 2020—2030”）等一系列青年发展政策中不断得以廓清，呈现出“由内而外”的青年发展路径特点。着力于从教育培训、卫生健康等出发，增强其劳动技能和面对风险的素质，抓住青年发展之根，将青年人力资本的内在生成视为青年发展的源头活水，并以此为动力，逐步使得南非青年群体能够走向参与社会经济发展与建设，盘活南非青年群体储蓄，变现青年人口红利，激活青年人才优势，驱动青年人才突破现实制约、迸发青春活力，实现“促进青年在社会、经济和政治生活等领域充分发展潜力，肩负为所有人建设更美好生活的责任”的发展愿景[22]，循序渐进地追求南非青年的人力资本生成及成长发展。

第三，强调社会服务回归的结果导向，青年发展不仅在于使得青年个体充分发挥内部优势潜能，还要促使其回归到社会经济生产活动之中，实现个人和社会的共同发展。正如南非《2030年国家发展计划》所指出的，青年群体是国家的重要战略资源，但只有当其真正进入社会生产服务性活动时，青年人口红利的变现才是有可能的。在“国家青年政策”中，南非认为青年发展不仅是通过内在赋能实现青年知识、态度、技能、能力等多方面的综合提升，还要促使其最终能够参与社会实践、回归社会服务。因此，南非在推翻种族隔离政权，实现“民主突破”的百废待兴之际[32]，将青年发展列入政府议题的重要诉求，不仅在于实现青年个体的内在发展，更在于将南非青年塑造成积极向上且具有生产力的公民，使其获得足够优质的教育资源和技能培训，充分开发自身的人力资本，形成基本的劳动技能素养，持续性地实现青年群体的人口红利，从而在南非谋求社会生产和国家发展的过程中给予人才支撑。

三、南非“国家青年政策”的实施路径

在内在赋能这一青年发展模式下，南非“国家青年政策”将赋能作为政府干预青年发展的关键点，从“体—知—行”为赋能理路，逐步生发出实现青年人力资本生成与发展的多个重点战略领域，即坚持强健体魄这一基本性前提，以教育育人为路径驱动，以经济参与为路径指向，实现赋体之能、赋智之能、赋行之能，合力实现青年发展。

（一）以强健体魄为基本性前提的赋体之能

青年健康是内在赋能青年之基，是确保青年内在优势潜能得以发挥的基本性前提。南非“国家青年政策”长期将青年健康作为青年发展的一大基点，在“NYP 2009—2014”“NYP 2015—2020”“NYP 2020—2030”中均将青年的“健康与幸福”（Health and Well-being）视为青年发展计划的三大重点发展事项之一[23]，并围绕南非青年的身体健康与心理健康等实行具体举措，解决南非青年中广泛存在的健康问题，确保实现南非青年人口健康目标。一方面，注重生理性健康，鼓励健康生活，治疗生理性疾病，并以此促进青年身体健康发展，构建跨部门的卫生战略，推行社区防护支持服务体系，增加青年友好型诊所；要求学校推行卫生服务、体育教育；打击青年药物滥用现象，限制非处方药物的供应，鼓励不同主体参与到预防药物滥用的方案中来，充分实施全国禁毒总体规划，《2002年青年发展方案》就曾提出国民青年健康行动、南非青年抗艾滋病运动等；出台社会卫生健康保障条款，对患病、残疾的南非青年发放生活补贴等。另一方面，注重心理性健康，关注青年群体因辍学、酗酒、人际暴力、歧视、失业等存在的心理性问题[24]，卫生部投入建设心理健康资源支持体系，基于社区提供心理咨询服务，鼓励非政府组织、南非反抑郁运动小组等提供心理健康服务；以心理健康为目标，推出一系列心理健康课程；提升公共医疗系统相关工作人员的心理健康服务能力。此外，从预防角度出发，着力提升南非青年健康水平，加强水资源、卫生设施、食品等方面的公共卫生安全基本保障；干预电视、广播、网络等渠道中的不良宣传；出台相关健康保护法律等。

（二）以教育育人为内源性路径的赋智之能

教育育人是内在赋能青年之源，是促进青年劳动力资本积累、提升个人综合素养的内生性路径。促进青年个体内在赋能，实现其对社区、地方、国家的建设作用，是与高质量的教育和培训密切相关的，对人力资源的投资是任何国家所能做的最重要的投资。[25]在南非“国家青年政策”中，以各个学校教育阶段为着手点，发展南非青年劳动技能，并强调终身学习观念，着力于青年劳动力资本生成和创造才能塑造，促进青年获得持续性的内源性生长，提出：第一，确保所有青年普遍获得优质的学校教育，强调幼儿发展和早期学习项目，加强教师队伍建设，推进以技术为基础的现代化教学方法，加强智能汽车、人工智能、生物科技、虚拟网络等现代产业方面的课程建设等。第二，为青年提供第二次教育机会，加强政策宣传，为失学、辍学青年提供第二次进入学校的机会；建设职后培训系统，使得步入职业社会的青年能够通过社区学院和成人教育培训中心再次获得教育培训。第三，强调终身学习观念，在高等教育、继续教育重组的过程中，利用学习者的兴趣和经验，鼓励青年发挥创造性和灵活性，实现面向终身的持续性学习；构建终身学习的教育体系，要求各省必须建立大学、高等专科学校、职业技术教育学院、继续教育学校等，系统支持青年的终身学习；推进终身学习活动及其宣传等。

（三）以经济参与为支持性路径的赋行之能

促进青年经济参与是内在赋能青年之柱，是青年运用内在潜能优势、以积极心态肩负家国责任的支持性路径。青年作为一个国家的战略性资源，只有能够被转化到生产性活动时，才能使得在国家发展中发挥作用。[26]但是，在南非的高失业率之下，大多数青年难以顺利就业，往往导致青年排斥感和挫折感等负面情绪的增加，形成恶性循环。所以，南非“国家青年政策”在教育培训提升青年人力资本这一内部路径之外，还从经济参与这一外部路径入手，为青年提供经济参与的机会，树立青年的自信心、进取心，将其内部潜力优势运用到社会生产活动中来。一方面，促进青年全面就业。通过构建系统性的国家管理网络，系统性服务青年求职，提供就业信息、就业准备培训等，帮助青年把握就业机会；寻求商业支持，对农业、制造业、旅游业等易吸收青年劳动力的重点行业进行政府拨款，扩大青年就业机会；引入失业青年基本收入制度，通过社会援助、发放补贴等激励方式肯定青年人进入劳动力市场的努力，减少青年求职者的沮丧情绪等。另一方面，鼓励青年创业。随着时代发展，青年发展计划在鼓励南非青年社会经济参与时，逐步从侧重青年到岗就业转向兼顾青年创业发展，“NYP 2020—2030”就专门将创业作为青年实现自身发展的重要路径[27]，要求开通创业渠道，通过土地改革等帮助青年获得土地、金融和社会援助，鼓励青年人在农业价值生产链中成为农村创业者，发挥创业者精神；为青年创业保驾护航，对青年创业企业放宽税收，推进国家与私营部门之间的融资系统，加强青年创业信心；促进市场对青年创业产品的吸纳，利用公私采购支持青年创业，为青年创业提供发展机会，增强青年胜任力等。

四、南非青年发展实践对我国青年发展的启示

经过20多年的实践，南非以“国家青年政策”为青年发展的整体框架与政策指南，遵循内在赋能的青年发展模式，侧重于开发青年内在潜能优势、生成青年人力资本而形成多元复杂的系统举措。在我国出台《中长期青年发展规划（2016—2025年）》的当下，南非青年发展的政策经验可以为我国青年发展实践提供以下借鉴。

（一）构建赋予青年发展潜力的内在赋能取向

在社会转型中，青年群体往往在就业、婚恋、住房、城乡差距、代际流动等方面遭遇生存、发展的多重挑战，成为影响我国长治久安和持续性发展的核心变量。在青年问题治理的政策逻辑下，我国研判经济社会发展形势和识别当前青年群体关键问题，《中长期青年发展规划（2016—2025年）》等政策文件中提出思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、保护合法权益、预防违法犯罪、社会保障等十大重点领域，以求解决青年问题，促进青年发展。尽管如此，施策领域的划分并非各行其是，并不代表割裂分解青年问题以分而治之。相反，条块分割的施策领域在根本上统一于青年过渡时期所面临的种种问题挑战，更需要以青年发展为贯穿主线，通过青年的自我实现来盘活打通各个青年工作突破点，青年群体迸发内源性生命动力以持续应对自身生命困境、逐一突破多元政策实施重点的动态图景。在发挥青年自身潜力贯穿打通多元施策领域时，应坚持内在赋能的青年发展指向，将青年“作为一种资源去培育，而非作为问题去管理”[28]，加大青年工作的重点领域和资源保障投入，构建起兼顾能力本位和意愿本位的内在赋能体系。一方面，内在赋能应强调能力本位，开发青年内在潜能优势，使其获得赋能，在自身成长发展和社会变迁中挖掘青年群体的个人禀赋与内在潜力，帮助青年掌握信息、知识和技能等，生成人力资本，促使青年能够迸发活力；另一方面，强调意愿本位，内在赋能不仅是在能力层面实现青年综合素养的提升，更在于为青年群体指明发展方向，鼓励青年成为自身发展的积极推动者，以家国社稷为使命，以责任担当为追求，积极参与我国社会发展实践，成为多元施策得以根本实现的动力。

（二）把握青年发展整体框架与操作方法的平衡

我国青年发展政策长期以来相对复杂分散，各级各类专项规划文件、单独制定政策文本等共同构成我国青年政策的文本体系。面对这一复杂的青年发展生态，我国青年发展应当着眼整体布局的青年发展定位，凝聚广泛的青年发展共识，遵循国内青年发展的行动框架和政策指南，明确整体方向，为循序渐进促进我国青年发展、实现社会服务回归奠定政策秩序和基本格局。在明确整体战略布局的同时，也应进一步强调实践要求，打磨青年发展的操作性方法，避免陷入方法论和具体方面的两难困境。比如，南非尽管在教育实现青年内在赋能等方面达成了共识，但在内在赋能要求如何渗入教育教学过程方面始终缺乏明确指导，这种具体方法层面的相对缺位，使得不少一线教师仍对青年内在赋能的实际操作感到困惑，由此延伸出诸多政策与实践之间的模糊地带。有鉴于此，我国在明确整体框架、推进青年发展的过程中，需要在服务大局和细入精微之间寻求平衡点。在方法论层面要更明确地廓清，依据《中长期青年发展规划（2016—2025年）》等整体框架定位，坚持实践原则和以人为本，先实验后推广，统合不同利益主体、社会层级、不同政府部门，培养专门的工作队伍，形成体系性的项目计划，促进思想政治、健康、教育、社会经济参与等方面的多措并举；在操作技术上要进一步打磨，研习青年成长发展的内在规律和时代特征，结合新时代发展方向，寻求新媒体技术、教育培训资源、就业机会供给等主要抓手，从源头上干预内在赋能机会的获得与人力资本的生成，并落实责任主体，交汇青年发展经验，搭建内在赋能青年的持续性保障体系，及时、灵活地处理青年发展可能遭遇的挑战，使得青年发展在实践层面得以有效推进。

（三）以青年的主体性发展统合多维发展路径

在整合健康干预、教育育人与经济参与的种种举措之中，南非并非采取了颠覆性的突破，而是始终围绕青年群体的主体性发展来推进多元路径措施的统合，即立足于青年发展本位实现再统合。我国在推进青年发展战略的过程中，同样涉及教育、经济、医疗等诸多举措，并纳入各级政府部门、企业部门、民间组织等诸多社会单位组织。为此，我国青年发展应当从青年的主体性发展出发，身心并举，知以践行，依循健体、致知、笃行等关键核心，统合形成“体—知—行”三位一体的青年发展路径。在健体上，坚持对青年身体健康和心理健康的双重关注，强体健心，确保实现我国青年人口的健康目标；在致知上，基于青年发展的内在规律和前置经验，构建贯穿青年终身学习要求的青年教育培训体系，系统支持青年终身学习，促进青年积累劳动力资本；在笃行上，不仅要树立青年群体的自信心、进取心、向善心，更要鼓励青年积极进取，有机整合各项资源，充分参与社会实践和自身全面发展。